11美联储：发展与演变

引引言言 第第 言言 目前的目前的美美 第第十一十一 美美联储联储 讲讲 美美美美联储联储的的 的的发发展展展展与演与演变变变变 第一节第一节 美联储成立的背景美联储成立的背景 一、中央集权与州分权的斗争是美国银行业和中央银行产生及发展的重要线索。一、中央集权与州分权的斗争是美国银行业和中央银行产生及发展的重要线索。 20 世纪之前，美国政治的一个主要特征是对中央集权的恐惧，不仅体现在 宪法的制约和平衡上，而且表现在对各个州权利的保护上。美国公众对中央集权 和银行业的恐惧时美国长期抵制建立中央银行的原因之一。两种担忧：华尔街的 金融业可能操纵中央银行，进而控制经济；二是联邦政府掌管中央银行运作会导 致政府过多干预私人银行事务。 第一国民银行第一国民银行 第一国民银行的成立由于农业和其他利益群体对于中央集权管理的怀疑， 也 不相信大城市的货币资本利益，1811 年第一国民银行的执照未被展期。 第二国民银行第二国民银行 1812 年战争期间对帮助联邦政府筹集资金的央行的强烈需求，1816 年成立 了第二国民银行，斗争再次上演，州政府权利的强烈支持者的 Jackson1832 年当 选总统决定了美利坚第二银行的命运。第一、第二国民银行和美联储成立的背景 和动因是不同的。 1863 年的国民银行法年的国民银行法 1863 年前，美国所有商业银行由经营所在地的州银行委员会颁发执照。那 时， 没有统一的货币， 银行主要通过发行银行券 （可以兑换为黄金） 来吸收资金。 由于大部分州的银行监管十分松懈，银行经常由于欺诈和资本金短缺而破产，其 银行券则一文不值了。 为了消除州注册银行的弊端，1863 年的国民银行法创建了由联邦注册银行 （称为国民银行）组成新的银行体系，由美国财政部下属的一个部门货币监 理署 （OCC） 负责监管。 这一法案的目的是希望通过向州银行发行的银行券征税， 而对联邦储备银行的银行券免税，从而枯竭州银行的资金来源。州银行巧妙的利 用存款来吸收资金，避免了灭亡的命运。结果形成了今天美国的双重银行体系。 二、创建美联储是当时美国国家利益、管理金本位的需要。二、创建美联储是当时美国国家利益、管理金本位的需要。 帝国主义理论与国家利益：创造出了中央集权的需求帝国主义理论与国家利益：创造出了中央集权的需求 帝国主义（Imperialism）不是列宁提出来的，而是摩根财团和Theodore Roosevelt的智库专家（Henry Adams, Brooks Adams, Admiral Alfred T. Mahan） 提出来的概念，资本主义国家生产过剩，导致了低利润率（投资回报率较低）， 损害了资本的利益；为此，应该结合国家权力进行帝国主义的冒险，强迫其他国 家开放市场，开放投资机会，为剩余的资本寻找出路，因为所有国家都没有实行 商业自由政策，美国的策略之一就是使用武力。 经济帝国主义与金本位制经济帝国主义与金本位制 当时美国战略咨询师Conant认为为打开亚洲市场美国应该占有菲律宾；权 力的集中，是为了保证迅速和有效的行动，是为争取美国的世界帝国权力的重要 因素；政治帝国主义伴随着经济帝国主义，经济帝国主义的一个关键就是货币帝 国主义，Conant借鉴英国的殖民地管理经验，认为政府控制的金汇兑本位是优于 真正的金本位和复本位的，为了将帝国中心和各殖民地更加紧密捆绑在一起，美 国向其控制的第三世界国家（原西班牙殖民地）施加压力采取金汇兑或者美元本 位。这样各国的储备将不再是金银，而是在纽约城的美元。这样，如果美国银行 扩大货币供应，导致通胀，将不会发生黄金的外流，他还主张成立一家中央银行 来管理和控制该本位。经济学家组织AEA迅速组织了5人小组出版了一卷殖民地 金融的论文集， Essays in Colonial Finance。 重大历史事件重大历史事件 1898年的美西战争。 1900年美国推行的金本位制。除美国本土外，还向其控制的殖民地（原西 班牙所属）推行。 三、创建美联储是国内货币体系改革和金融稳定的需要。三、创建美联储是国内货币体系改革和金融稳定的需要。 非弹性货币体系 在 1864 年国家银行法案通过以前货币体系混乱、效率低下，全美流通着多 达 8000 多家州立银行发行的钞票。在 1864 年银行法案以后到 1913 年时，纸币 是政府交给的领取全国性执照的银行发行的钞票组成。 它的发行必须以政府债券 作抵押，即纸币的供应必须取决于政府债务。货币供给的扩张和收缩是国家债券 市场中政府债券价格的反映，而不是经济需求的反映，是非弹性货币。 Johnson（1900）认为已有的银行业钞票系统对货币市场的需求变动的反应 不足，国家银行系统不能满足扩大的货币需求，他甚至哀叹美国的银行是全世界 最差的，赞美英国和法国实行的中央银行系统。由于货币供给无弹性，可能面临 货币（黄金）外流国外危险。 缺乏危机期间的最后贷款人 19 世纪和 20 世纪初期， 全国范围的银行恐慌频频发生， 几乎每 20 年一次。 其中 1907 年达到了顶峰，导致大范围的银行破产和储户的惨重损失。前罗斯福 总统倡议通过邮局建立政府主导银行准备的体系。但没有被采纳。1908 年国会 成立货币委员会检查 1907 年金融危机的原因。委员会考察了欧洲央行实施的经 验， 尤其是英格兰银行、 法兰西银行和俄罗斯央行在危机期间提供流动性的职能， 调查的结论是危机期间需要中央银行提供流动性，缺乏弹性的货币体系应为 1907 年的危机负责。 州银行缺乏统一的监管。 四、四、 1913 年年 12 月月 23 日的 联邦储备法案 是渐进主义的产物 （日的 联邦储备法案 是渐进主义的产物 （Rothbard， 1999） ， 美联储的诞生是中央集权与分权派折中的产物，体现了大银行家和地方银行家、 政府和银行家利益的协调。 ） ， 美联储的诞生是中央集权与分权派折中的产物，体现了大银行家和地方银行家、 政府和银行家利益的协调。 1900 前后是谋求建立美联储系统的开始。 Fowler Bill（1902）：代表大银行家利益的改革方案 1900 年后大银行（以摩根财团的 Morgans Chase National Bank 为代表） 希望改革。Fowler Bill（1902）包含三大条款：一是放松对国民银行发行钞票的 限制，由政府债券扩大到更广泛资产。二是允许国民银行在更广泛的地区设立分 支机构。三是建议财政部内部成立 3 人组成员以筹建银行间清算机构。 众多的乡村银行家表示强烈反对，并向国会施加了强大压力阻止了 Fowler Bill 的通过。 Aldrich Bill（1903）：大银行家提出的更温和的方案 洛克菲勒 Rockefeller 的代言人 Nelson W. Aldrich 参议员 1903 年提出了 Aldrich Bill 法案，允许纽约的国民银行用市政和铁路债券发行 emergency currency。但是该法案仍然没有获得通过。 中央银行的原型财政部行使央行职能的尝试（1903-1905） Shaw 继续让财政部充当央行的职能，在萧条期进行公开市场购买和用财政 部的存款支持银行，扩张货币供给。他将财政部的大量存款存在大型国民银行。 银行业改革者指责这种行为相当于认为降低利率，导致了信贷扩张。而且将导致 政府的赤字和收入状况的不稳定将导致该银行体系陷入混乱。 这种靠财政部命令 和订单支配的银行系统存在较大的不确定性， 这种不确定性更取决于财政部主要 官员的意志和能力（Livingston，1986）。在 1906 年的年度报告中，Shaw 要 求赋予其全部监管国民银行的权力。 建立新中央银行机构的呼声：弱化政府力量 1906年1月Jacob H. Schiff（head of the Wall Street investment bank of Kuhn, Loeb and Co.）在美国商会发表的一个演讲指出，当国家最需要货币的时 候，财政部却减少了在国民银行的存款而不是增加货币供应，导致了一场金融危 机。纽约的清算银行不得不大量收缩信贷，利率大幅上升。 他建议纽约商会应该起草一项计划以建立美国“弹性货币”的银行体系。新 的 5 人委员会小组成立（其中两人来自摩根财团，两人来自洛克菲勒财团），起 草了货币报告，要求建立中央银行，通过控制贴现率来控制货币市场；最起码应 该允许银行的货币发行权应该扩大到一般资产。 1907 年金融危机：弱化政府力量的呼声高涨 1907 年的金融危机后纽约和芝加哥主要的银行被政府允许中断硬币支付： 暂时免除了用现金或金币兑付其存款和硬币。 危机后银行家和商人力主建立中央 银行充当最后贷款人的职责，以拯救陷入危机的银行。但起初的央行改革并没有 得到大银行家们的一致支持，洛克菲勒财团的 James B. Forgan（head of the Rockefeller-oriented First National Bank of Chicago）由于自己的银行部分充当 了准央行的职能，不希望自己的银行因新央行的成立而丧失这种职能。 1909 年 American Bankers Association 的主席 George M.Reynolds 向 Forgan 等人保证新央行将只吸收大型国民银行的储备， 而国民银行将继续持有小型乡村 银行的存款，从而换取了 Forgan 等人的支持。 1908 年的 AldrichVreeland Act：对银行放权 1908 年 AldrichVreeland Act 做出了拓展，允许银行在危机时刻将自己的资 产（如证券和商业票据）做抵押向财政部申请发行紧急高能货币，这种紧急货币 是全国通用的。以满足危机时刻对流动性的需要。 1911年的货币托拉斯（money trust）调查：新组建的央行需要国家权力的 干预 1911年Lindbergh调查，其结论是货币托拉斯正在控制着美国的金融。 “J.P. Morgan, James J. Hill, George F.Baker, John D. and William Rockefeller，James A. Stillman, and Jacob H.Schiff controlled most of the finance and industry of the United States。”新泽西州长Wilson也认为，“这个国家最大的垄断是货币垄断”。 联邦储备法案草稿：国会控制美联储，政府在董事会中拥有代表，但是 董事会的多数成员由银行协会直接或间接控制，最后的版本改为“董事会成员由 美国总统任命”。 中央银行应该是一家私人银行还是政府机构的问题上， 存在巨大的分歧。中央银行应该是一家私人银行还是政府机构的问题上， 存在巨大的分歧。 结 果就是，“美联储的组织结构是世界上所有央行中最特殊的。 ” （Mishkin） 五、成立美联储真的是大金融家们的一场阴谋（ 货币战争 ）吗？如果是一场 阴谋，那么是对谁的阴谋？ 五、成立美联储真的是大金融家们的一场阴谋（ 货币战争 ）吗？如果是一场 阴谋，那么是对谁的阴谋？ 阴谋派证据：阴谋派证据：1910 年 11 月，6 个人以打猎为掩饰，坐上一列神秘的火 车前 往佐治亚州、哲基尔岛上的一个私人俱乐部，准备起草一份中央银行法案。美国 金融名人录收录了这些人的大名。他们中有两个洛克菲勒家族成员：奥利奇与纽 约国家城市银行总裁弗兰克范 德利普；两个摩根家族成员：摩根银行的亨 利戴维森和纽约第一国家银行总裁查尔森诺顿；库恩雷波公司高级合伙人保 罗沃伯格；以及与两个家族都往来频繁的美国财政部助理部长派亚特安 德鲁。他们花了一周时间在摩根家族奢华的俱乐部里做客，撰写了一份名为“联 邦储备系统”的草案。1913 年，国会通过了联邦储备法案，由威尔逊总统 签署生效。 第二节第二节 美国联邦储备法案美国联邦储备法案 QJE（Sprague,1914, No.2） 一、目标和精神一、目标和精神 满足银行业的信贷和货币要求，尤其是金融危机期间 二、组织二、组织 该系统在财政部长、 农业部长和货币监理署监理官组成的储备银行组织委员 会的指导和监督下组建，该委员会决定联邦储备银行的数目（812）和选址。 三、联邦储备银行的资本、收益和存款三、联邦储备银行的资本、收益和存款 每家储备银行的资本为本地区内成员银行资本和盈余的 6%。 四、联邦储备银行的清算功能四、联邦储备银行的清算功能 五、联邦储备券和国民银行券五、联邦储备券和国民银行券 六、联邦储备银行的借贷操作六、联邦储备银行的借贷操作 七、国民银行的额外权利七、国民银行的额外权利 八、联邦储备委员会的监督功能八、联邦储备委员会的监督功能 问题：美联储真是由私人全权控制的银行吗？问题：美联储真是由私人全权控制的银行吗？ “美联储拥有者一直是一个讳莫如深的话题， 美联储的秘密 （Secrets of Federal Reserve）一书的作者尤斯塔斯（Eustace Mullins）经过近半个世纪的研究，终于得到了 12 个美联储银行最初的企业营业执照（Organization Certificates） ，上面清楚地记录了每个联储 银行的股份构成。 其中纽约储备银行的股份构成： 洛克菲勒和库恩雷波公司所控制的纽约国 家城市银行，拥有最多的股份，持有 3 万股。J.P.摩根的第一国家银行拥有 1.5 万股。当这两 家公司在 1955 年合并成花旗银行后，它拥有美联储纽约银行近 1/4 的股份。保罗沃伯格的 纽约国家商业银行拥有 2.1 万股。 由罗斯柴尔德家族担任董事的汉诺威银行 （Hanover Bank） 拥有 1.02 万股。 实际上美联储就是一个由私人全权控制的银行” 1、美联储是妥协地方利益后才得以成立的机构，也的确有股权私有化； 2、联储形式上是私有股份公司，但从根本上受美国政府控制，是公有的而 非私有的 虽然联储法案向地方利益作了妥协， 但是联储系统的核心权利仍然牢牢掌握 在政府手上。更重要的是，入股银行虽然能分得红利，但是，法案限定红利的利 率为每年 6%，联储多余的收入，需要统一移交国库。 第三节第三节 美联储的发展与演变美联储的发展与演变 一、美联储独立性的演变一、美联储独立性的演变 联储自诞生就受到了政府的影响，联储 1913 的成立代表了民主党威尔逊总统的 政治妥协政治上任命的联邦储备委员会和代表银行家利益的地区储备银行， 两者之间权力并没有明确的分割（Meltzer, 2003,P67)。 1933 年后罗斯福时代财政部又完全控制了美联储和货币政策，联储长期斗争希 望独立于财政部。 1951 年美联储自财政部独立出来， 被称为 “most unusual breach of independence” (Meltzer, 2003)。 二、对美联储职责的批评二、对美联储职责的批评 对美联储职责的评价对美联储职责的评价 Friedman and Schwartz (1963) 、Merltzer（2003）等认为，美联储政策应对 19201921，19291933（大萧条） ，19371938 的经济衰退负一定责任。大萧条期 间美联储没有有效充当起最后贷款人职责， 这种不作为的行为加剧了经济的衰退。 美联储为什么没有采取行为呢？ 在 Merltzer 看来，主要是联储的理念是真实票据理论（Real Bills Doctrine） ： 中央银行的信贷应该救助商业贷款（selfliquidating） ，而不是政府票据、股票市 场贷款和房产抵押贷款，因为这些贷款被人为具有投机性质 对对 Strong 能力和作用的不同评价能力和作用的不同评价 Friedman and Schwartz, following Chandler (1958)以及 Metltzer 都高度赞扬了 Strong 的能力和作用， 他们认为他是清晰理解了央行在国内和国际中的政策作用。 国内他在1920s统一了国内反周期的公开市场操作， 抵消了19231924， 19261927 的萧条。国际上他和 Montagu Norman（英格兰银行行长）以及 Emile Moreau, Governor of the Banque de France）一起为欧洲 1920s 稳定货币，坚持金本位起到 了一定的作用。1928 年 10 月他的去世使得整个系统陷入几近瘫痪状态，才没有 阻止 1930s 的银行业恐慌。 如果他活着， 将通过公开市场操作阻止银行业的恐慌。 1931 年 Miller 在国会听证会上指责 Strong 的扩张性政策导致了华尔街股市 泡沫的繁荣和破灭，该观点得到了 Glass（当时的参议院银行委员会主席，早期 的联邦储备法案的设计者） 的认同， 导致了 19331935 年联邦储备体系的大改革： 权利向华盛顿的美联储集中。 三、货币政策工具控制权的演变三、货币政策工具控制权的演变 按照 1913 年的构想，最初的计划并不要求美联储通过对货币供给的控制和 对利率的影响来实现经济的健康发展。随着时间的推移，美联储逐渐承担起现代 货币政策促进经济稳定的职责，逐渐演变成一个更为统一的央行。 1913 年联邦储备法 只赋予美联储一个货币政策工具：控制向成员银行发放的贴现贷款； 公开市场操作作为货币政策工具的作用还没有广泛意识到； 法定准备金率被固定下来； 联邦储备银行和联邦储备委员会共同决策控制贴现工具， 平等享有货币政策 的决策权。 联邦储备法案为 12 家地区储备银行和美联储持续的冲突创造了条件。美联 储的缔造者不得不平衡东北部金融中心和内部地区的利益， 金融中心希望建立欧 洲式的央行管理金本位，内部地区担心经济权利的集中，希望建立一家机构对当 地的信贷条件作出反应，平滑利率的季节性波动，具被最后贷款人职能。妥协的 结果就是在华盛顿建立一家储备委员会和 12 家储备银行（行长主要由当地的会 员商业银行任命，通过商业票据的贴现来调控当地的信贷条件） 。