略论澳门特别行政区基本法

论澳门特别行政区基本法周红军2013-04-24 22336044:03来源：华东政法大学学报，2000年第1期随着澳门主权的回归，中华人民共和国澳门特别行政区基本法(以下简称澳门基本法)已正式实施。为了更深入、更准确地理解和实施澳门基本法，有必要围绕这一比普通法律法规更有效的宪法文件讨论一些重大问题。关键词：澳门特别行政区基本法谈到澳门，我们必须首先纠正长期以来的误解，即澳门曾是葡萄牙的殖民地。澳门自古以来就是中国的领土，自1553年以来一直被葡萄牙非法占领。然而，在鸦片战争前的200多年里，葡萄牙人生活在澳门，并在中国主权管辖下行使有限的地方自治权。鸦片战争后，葡萄牙人利用清政府的腐败和软弱，试图在澳门非法推行殖民制度。该条约尚未生效，因为中国和葡萄牙在1887年规定的“划界”程序尚未完成。1928年，中国政府向葡方发出照会，宣布中止该条约。因此，中国对澳门的领土主权从未合法丧失。“澳门是葡萄牙殖民地”是完全没有根据的。1974年4月，葡萄牙发生政变后，承认澳门为“葡萄牙管理下的中国领土”，并在1979年与中国建交时表示愿意通过和平谈判解决澳门问题。1984年10月3日，香港问题初步解决后，邓小平在北京会见了前来出席国庆仪式的港澳同胞，并及时提出了“一国两制”解决澳门回归问题的方案。此后，中国和葡萄牙从1986年6月30日至1987年3月23日举行了四轮谈判。经过反复讨论，双方确认中国将于1999年12月20日恢复对澳门行使主权。1987年4月13日，中国和葡萄牙签署了关于澳门问题的联合声明，该声明经两国立法机关批准后生效，双方于1988年1月5日交换了批准书。澳门已进入回归过渡期，澳门基本法的制定已提上日程。1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议决定成立澳门基本法起草委员会。同年9月5日，第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议批准了48名委员的名单。1988年10月至1993年3月，澳门基本法的起草工作开始后，大致经历了四个阶段：起草准备阶段、形成征求意见稿阶段、定稿阶段和正式通过阶段(2)。1993年3月31日，第八届全国人民代表大会第一次会议决定通过澳门基本法，自1999年12月20日起施行。同日，总统宣布澳门基本法。一、澳门基本法的结构和主要内容分析澳门基本法由九章共145条组成，包括序言和“总则”，以及三个附件。第一至第九章的标题如下：一般原则；中央政府与澳门特别行政区的关系；居民的基本权利和义务；政治制度；经济；文化和社会事务；外交事务；本法的解释和修改；补充规定。除了第四章“政治体制”分为七节外，其他各章都不分为各节。三个附件的名称如下：第一，澳门特别行政区行政长官的产生办法；2.澳门特别行政区立法会的产生办法；3.国家法律在澳门特别行政区实施。以下是按照基本法的结构顺序，从七个方面对基本法的主要内容作出的简要回顾。(1)基本法的序言和总则。前言使用三个自然段的简洁词语来解释制定法律的相关问题。第一段是关于澳门的历史背景和澳门问题的和平解决。第二段概述了回归后中国对澳门的基本方针政策，主要是在“一国两制”的原则下建立特别行政区，不在澳门实行社会主义制度。第三款规定了制定基本法的依据和目的，即全国人民代表大会根据宪法制定澳门基本法，规定在澳门特别行政区实施的制度和政策，并确保中国政府的各项政策和原则在澳门得到实施。“一般规定”(第1至11条)是基本法非常重要的一部分。它们规定了中国政府在澳门回归后实行的政治、社会、经济、法律制度和政策的基本原则。这些基本原则可以归纳为8项：1 .澳门特别行政区是中国不可分割的一部分的原则；2.澳门特别行政区实行高度自治的原则；3.澳门特别行政区保持原有资本主义制度和生活方式的原则；4.澳门特别行政区土地和自然资源的合法所有权和使用权原则；5.澳门原有法律基本不变的原则；6.澳门特别行政区可以使用区旗和区徽的原则；8.澳门特别行政区的制度和政策以基本法的规定为基础。上述基本原则表明了我们在澳门实施“一国两制”的诚意和决心。根据基本法第一百四十四条，今后对基本法的任何修改，均不得与中国对澳门既定的基本原则和政策相抵触。总则所载的这些基本原则是中国对澳门既定原则和政策的集中体现，不能改变。作为整个澳门基本法的指导原则，它们体现在基本法随后各章的规定中。(二)关于中央政府与澳门特别行政区关系的集中声明。澳门基本法的调整主要针对两种关系，一种是与中央政府和澳门特别行政区的关系，另一种是与澳门特别行政区的内部关系。后者在很大程度上取决于前者。只有当第一种关系被确认时，第二种关系才能被澄清。因此，“中央政府和特别行政区的关系”是澳门基本法的核心部分。在起草基本法时，对如何表达这种关系有不同的意见。一种意见主张设立一个专门的章节来集中有关条款。另一种意见不赞成设立一个专门的章节。它赞成在“总则”中包括相关的主要条款，而在其他章节中包括更具体的条款。由于大多数人持第一种意见，他们决定设立一个专门的分会。然而，在起草过程中，人们发现不可能将关于中央政府和特别行政区之间关系的所有条款放在一章中。有些文章与其他章节更直接相关，需要放在其他章节来解释这个问题。如果这些条款必须集中在一章中，不仅会使该章内容冗长，而且可能会扰乱澳门基本法的整体结构。最后，第二章“中央政府与澳门特别行政区的关系”(第12-23条)仅包括这方面的主要规定，而其他部分的相关规定则分散在的其他章节中。(三)澳门驻军问题。基本法第二章第十四条第一款规定：“中央人民政府负责澳门特别行政区的防务”。在草拟基本法的过程中，有意见认为香港基本法应包括驻军的条文，使中央政府向澳门派兵时，驻军不会干预当地事务，驻军的费用由中央政府承担。还有一种观点认为，中央政府不应向澳门特别行政区派遣军队。原因是澳门太小，无法安排营房和其他军事设施，葡萄牙自1975年以来就没有在澳门驻军。两种意见都没有被采纳。这是因为考虑到中葡联合声明中“中央人民政府负责管理澳门特别行政区的防务”的声明是一致的。第二，“国防”是中央政府控制的国防力量。澳门应否驻军，应由中央政府根据防务需要决定。基本法的有关规定不应限制中央政府行使这项权力。第三，我国政府对香港和澳门的基本政策是一致的。例如，澳门驻军当然会遵循与香港驻军相同的规则。驻军不干预地方事务和军费负担，是无须担心的。事实上，我国目前的做法是，全国各地军队的军费开支由国家财政承担，而地方政府不承担驻军开支4。1998年9月，鉴于过渡期澳门的安全形势，中国政府决定在澳门特别行政区驻军。1999年6月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了中葡北京条约号文件，该文件于同日公布，定于1999年12月20日生效。澳门驻军法由6章30条组成。该法第一条规定：“为保证中央人民政府驻澳门特别行政区部队依法履行防务职责，维护国家主权、统一、领土完整和安全，根据澳门特别行政区宪法和基本法，制定本法。”第三条规定，澳门驻军不干预地方事务，但“澳门特别行政区政府在必要时，可请求中央人民政府协助澳门驻军维持公共秩序和救灾”。第五条规定：“中央人民政府负担澳门驻军的费用”(5)。中央政府关于在澳门驻军的决定和澳门驻军法的颁布实施，完全符合澳门基本法的规定，为澳门回归前的平稳过渡和回归后的稳定繁荣发挥了公认的积极作用。中国人民解放军驻澳门部队的组建及其于1999年12月20日进入澳门，得到了澳门各界的热烈支持。(四)关于中央政府与澳门特别行政区关系的其他表述。除第一章“总则”的原则性规定和第二章的集中表述外，基本法还有许多其他章节处理中央政府和澳门特别行政区的关系。例如，在第四章“政治体制”中，第四十五条规定，澳门特别行政区行政长官依照本法对中央人民政府和澳门特别行政区负责。第七十一条规定，特别行政区立法会弹劾行政长官后，必须报请中央政府决定。第八十八条规定终审法院院长的任免必须报全国人民代表大会常务委员会备案。第九十四条规定，在中央政府的授权和协助下，澳门特别行政区可与外国就相互法律关系作出适当安排(五)关于澳门特别行政区的内部关系，基本法第三章“居民的基本权利和义务”至第七章“对外事务”主要是基本法中有关调整澳门特别行政区内部关系的规定，但有关中央政府与特别行政区之间关系的部分规定除外。第三章(第24-44条)首先界定澳门永久性居民和非永久性居民的法律资格。永久居民有选举权和被选举权。此外，澳门的两类居民和其他人在法律面前享有各种平等权利，并应承担遵守特别行政区法律的义务。其次，基本法的这一章和其他章节也为澳门居民依法享有的权利和自由提供了多层次的保障。例如，第29条规定了对法律未明文规定的罪行的法定处罚原则和在法院定罪前推定无罪的无罪推定原则，以及第5章经济(第103条)中的私人和法人财产保护制度和第6章文化和社会事务(第128条)中的宗教组织财产保护制度等。第四章“政治体制”(第45-102条)，用大量篇幅分七节，详细规定了澳门行使行政权力、立法权、独立司法权和终审权的标准制度，以及各种机关和人员，为实施基本法提供了组织基础。第五章“经济”(第103至120条)和第六章“文化和社会事务”(第121至134条)通过基本法的这些规定，在澳门的经济、文化和社会事务中充分体现了“一国两制”政策的全面实施。它们也充分体现了基本法根据澳门实际情况制定具体法律规范的务实精神。(六)澳门自行处理的外交事务。基本法第七章“外交事务”(第一百三十五条至第一百四十二条)规定了中央政府授权的澳门特别行政区外交事务的范围，即在与其他国家、地区和国际组织在经济、贸易、金融、通讯、航运、旅游、文化、科技、体育等适当领域进行交流的过程中，必须以“中国澳门”的名义处理的各种事务。“外交”和“外交”的主要区别是：1。外交事务的主体是国家，而“外交事务”的主体是国家管辖下的地方政府。2.处理外交事务是国家行为，不受他人授权和权力限制。在正常情况下，作为一个单一国家的一个地区，它无权独自处理外交事务。只有国家依法授权，它才能在授权范围内处理某些外交事务。3.外交权力是国家主权的体现，地方政府处理外交事务是其高度自治的一部分。当然，“外事”也不同于基本法第一百三十四条规定的澳门非政府组织和宗教组织开展的民间外汇活动7。基本法本章八条规定，澳门特别行政区应参加有关外交谈判(第一百三十五条)，以“中国澳门”的名义与各国和各地区保持和发展关系(第一百三十六条)，参加国际政府间和非政府组织及会议(第一百三十七条)，继续适用国际条约(第一百三十八条)，签发护照和旅行证件(第一百三十九条)，与外国缔结免签证协定(第一百四十条)， 外国在澳门设立领事馆和其他官方和半官方机构(第141条)以及澳门特别行政区向中央政府申报(而不是批准)在外国设立官方或半官方经济贸易机构(第142条)的可能性是广泛和具体的事项。(7)澳门基本法的解释和修改。基本法第八章“本法的解释和修改”(第一百四十三条至第一百四十四条)和第九章“补充规定”(第一百四十五条)明确规定了本法的解释和修改。第一百四十三条规定，澳门基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，但在行使这一解释权之前，应征求其所属的澳门特别行政区基本法委员会的意见。全国人民代表大会常务委员会授权。澳门法院在审理案件时，也可以对基本法的某些内容作出某些解释。这是指：1。自行解释基本法关于澳门特别行政区自治范围的规定；2.基本法的其他规定也可以解释，但如果是对中央政府管理事项或中央与特别行政区关系的规定的解释，而该解释影响案件的判决，则终审法院应将案件的终审判决提交全国人民代表大会常务委员会解释。一旦作出这种解释，法院应适用该条款的解释。由此可见，澳门法院对基本法的解释是有条件的，但也是切实可行的。首先，它必须由全国人民代表大会常务委员会授权，不得擅自解释基本法。因此，澳门法院有权解释基本法，不能认为澳门法院有权解释基本法。第二，澳门法院在审理案件时，只能解释基本法关于澳门自治范围的有关规定。其他条款的解释受到更严格的限制。第二，所谓“自行解释”，是指澳门法院可获授权对基本法的有关内容作出具有法律效力的解释，而无须提交全国人民代表大会常务委员会重新审议。基本法第一百四十四条规定，修改本法的权力属于全国人民代表大会。任何法律都需要随着社会的发展而修改和完善，澳门基本法也不例外。澳门基本法在我国和澳门特别行政区法律体系中的重要地位决定了它不能随意修改，也不是每个人都有权修改。全国人民代表大会行使修改基本法的权力，可以确保国家对澳门政策的稳定性和连续性，使其能够不断适应澳门社会的发展和变化。根据基本法第一百四十四条，只有全国人民代表大会常务委员会、国务院和澳门特别行政区有权按照规定的程序提出修改基本法的建议。这项规定维护了基本法的权威地位。基本法的“附则”(第145条)明确规定了