城镇化进程中农地承包经营权退出机制构建-论文

第 1 4卷第 1期 2 0 1 4 年 1月 西 北 农 林 科 技 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) J o u r n a l o f No r t h we s t A&F Un i v e r s i t y ( S o c i a l S c i e n c e Ed i t i o n ) Vo 1 1 4 No 1 J a n 2 0 1 4 城镇化进程 中农地承包经营权退 出机制构建 黄贻芳 ， 钟 涨宝 ( 1 | 华 中农业大学 经济管理一土地管理学 院 ； 2 华 中农业大学 文法学 院， 武汉4 3 0 0 7 0 ) 摘 要 ：建立农地承 包经营权退 出机制 ， 是 我 国城镇化进程 中农村土地制度改革 的重要 内容 。随着城镇化 、 工 业化的快速发展 ， 农村 劳动 力向城镇 非农转移 ， 农 民群体逐 渐分化 ， 农 民分化导 致农 民在 土地产权认知 、 流转 意愿、 养老保 障需求等方面产生 巨大 的差异 ， 建立农地承 包经 营权 退 出机制 、 引导部 分有条件 的农 户从农村 有序退 出成 为我 国城镇 化健 康发展的必然要求 。农地承 包经 营权是农 民作 为农村 集体经济组织成 员而享有 ， 它不仅仅是 单纯 的经济权 力 ， 更与成 员身份 紧密结合 的社会保 障权 。建立农 地承 包经营权退 出机制 需要 保 障农 民的 自由选择 权和 土地权 益的 实现 ， 重点是建 立多样化 的退 出模 式、 经济补偿机制 、 社会保障机制和 引力机制 。 关键词 ： 城镇化 ； 农民分化 ； 农地承 包经营权 ； 退 出机制 中图分类号 ： F 3 2 1 1 文献标识码 ： A 文章编号 ： 1 0 0 9 9 1 0 7 ( 2 0 1 4 ) 0 1 0 0 1 3 一O 6 引 言 中 国最大 的 问题是 “ 三农 ” 问题 。解 决“ 三农 ” 的 根本 出路在 于减 少农 民数 量 。从 社会 经济 发展 的 历史逻辑上看， 要实现这一点 ， 惟有靠实现城镇化战 略才能最终完成 。世界城镇化 的实践表明， 城镇化 的过程就是农 民转化为市 民的过程 ， 单纯依靠农业 的发展来提高农民收入水平受到 了限制 ， 必须通过 城 市化来 减 少农 民、 分 流农 民 ， 才能 富裕 农 民 。2 0 1 0 年中央“ 一号文件” 明确指出要把解决符合条件的农 业转移人 口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化 的重 要任 务 。进城 务工 的农 民在 一定条 件 下转化 为 市民是我 国当前及未来城镇化有 序发展 的必 然趋 势 。农 民市 民化意味着大量的农村人 口离开农村土 地 ， 实现向城市 的永久性迁移 。在我 国农村户籍和 土地权利紧密捆绑的制度 下， 首当其 冲涉及到转户 农 民对 土地 的处 置 问题 。 自 1 9 5 8年 以来 ， 我 国一直 实行 限制农民从农村退 出的政策 ， 在农村土地制度 中亦没有农地承包经营权退 出的制度设计 。我 国户 籍制度改革已启动， 建立有利 于人 口城镇化的农村 土地承包经 营权退 出机制就成为当前迫在 眉睫的 任务 。 农 地退 出是 我 国城镇 化进 程 中农村 土地 制度创 新 的必 然趋 势 。 目前 各地 方 涌现 出各种 各样 的农村 土地退出模式 ， 如浙江嘉兴的“ 两分两换” 、 成都温江 的“ 双放弃” 、 重庆九龙坡的“ 双交换” 和重庆市“ 地票 交易” 等模式 。随着各试点的不断推进 ， 学术界对农 村土 地退 出的研究 逐渐 增多 。蔡 继 明_ 2 从 土地制 度 改革的角度提出了建立农民进城和农地退出机制的 必要性和构建思路 ； 高峰l_ 3 从法律规范的角度对土 地 承包 经 营权 退 出原 因、 退 出方 式 以及 退 出后 失 地 农 民权益保障三个方面探讨了土地承包经营权退出 机制的建立 ； 项继权 、 周娴 认为建立农地 的退 出机 制 ， 使农 民“ 既离土又离乡” ， 有利于保障离地农 民土 地权益 ， 促进农地规模 ， 缓解人地矛盾 ， 有效实现农 民增 收既 农业 现 代 化 ； 扈 映 、 米 红l 5 对 浙 江嘉 兴 “ 两 分两换” 实验的制度安排、 制度需求 、 预期收益 、 约束 条件及后续难题进行了分析 ， 并借此探讨了“ 嘉兴实 收稿 日期： 2 0 1 2 1 0 1 2 基 金项 目： 国家社科基金重点项 目( 1 0 AS H0 0 7 ) 中央高校基本科研业 务费专项资金资助 项 目( 2 0 0 9 RW0 0 1 ) 作者简 介： 黄贻芳 ( 1 9 7 5 一) ， 女 ， 华中农业大学博士研究 生， 研究方 向为农村改革 与发展 。 1 4 西北农林科技大学学报 ( 社会科学版 ) 第 1 4 卷 验” 的可推广性及启示 ； 王瑞雪 6 在分析“ 成都双放 弃 ” 制 度运行 模 式 、 利 益分 配 机 制 基 础 上 ， 从 三个 视 角 阐释 了该 制 度 的积极 意 义 ， 并从 四个 维 度 对制 度 运行 中潜 在 问题 进行 了深 入 探讨 ； 王兆 林， 杨 庆 媛 、 吴康明 ， 陈霄l_ 8 基 于重庆户籍 制度改革 的背 景 ， 从微观角度分析了农 民土地退出意愿及其影响 因素 ， 并 在此 基础 上探讨 了农 地退 出机 制 的构建 。 从各地农地退 出的实践探索来看 ， 基本模式都 是政府引导 、 农民参与的形式 ， 基本路径都是以农民 承包 地或 宅基地 的退 出来 换 取 相 应 的城 镇 户 口、 社 保或住 房 ， 促进 农 民退 乡进 城 或 集 中居住 。不 管是 那一种模式， 都体现一个“ 换” 字， 不管什么形式的换 法 ， 其前提必须要尊重农 民意愿。毕竟 ， 中国农村人 口众多 ， 对于大部分农民而言， 农村土地依然是生存 之本 ， 衣食之源。不是所有 的农 民都具备退 出土地 的条件 。很 显然 ， 在 当前 社 会 保 障制 度 尚 不完 善 的 前 提下 ， 不加 区别 地 要 求农 民退 出土 地 可 能会 出现 农户 “ 被退 地” 、 “ 被 上 楼 ” 等 问题 。部 分 农 民退 出农 地承包 经 营权才 是 现 实 之举 ， 也有 利 于 维 护 社会 稳 定。哪些农 民具备退 出土地承包经营权的条件?在 我 国工业 化和城 镇 化 的快 速发 展 中 ， 农 民分 化 为农 村土地退出提供 了实现的可能。如何引导农民退出 土 地?农 地 承包经 营权 退 出机制 的建 立可 实现农 民 从农 村有 序退 出。 一 、农地承包经 营权退 出相关 内涵界定 农地承包经营权是指农 民作为农村集体经济组 织成员而享有的承包集体土地 的权利 ， 是当前我国 农 民拥 有 的最重 要 的土地权 利 。农地 承包 经 营权退 出是指农民放弃承包集体土地的权利 。它的退 出至 少包含两方面的内容 ： 第一 ， 从职业来看， 农民从农 业生产领域退出进入非农生产领域 ； 第二， 从身份来 看 ， 农 民身份转变为市( 镇) 民。 农地 承包 经 营权退 出 的 目的是 优化 农村 土地 资 源配置 ， 提高土地利用效率。 目前农民土地承包经 营权退出主要有两种路径 ： 一是强制性退出： 国家或 地方政府以公共利益 的名义征收， 使部分农 民被动 市 民化而丧失土地承包经营权 ； 二是诱致性退出： 地 方政府制定激励政策引导农户 自愿退出土地承包经 营权 ， 主要 是 以“ 双交 换” 为 内容 的模式 ， 它在一 定程 度上鼓励有条件的农 民放弃农村土地使用权成为城 镇 居 民 。 二 、 农 民分化农地 承包经营权 退 出机 制建 立的社会基础 ( 一 ) 农 民分化 农 民分化 是 近年来 农村 社会 出现 的一个 不可 忽 视的现象 。我 国农 民分 化与农村 土地制 度联系密 切， 并且相互影响。一方面， 农村土地承包责任制将 大量剩余劳动力从土地中释放 出来 ， 促进 了农 民的 非农 就业 ； 另一 方 面 ， 与农 民就 业 非 农 化 相对 应 ， 农 业收入 占农户家庭总收入的 比例在不断减少 ， 农户 对承包地的依附性不断减弱 ， 从而为农地承包经营 权退出提供可能 。因此 ， 在思考和设计 我国土地制 度 和土 地退 出机 制 相关 问题 时 ， 要 将其 放 入 当前 农 户 发生 分化 的背 景下 去考量 。 改革 以前 ， 中国农 民及其土地是在大一统 的集 体土地所有制下 ， 几乎成为一个完全 同质化的群体 与群体意识 。这一时期农村阶层单调 ，都是单一的 农业 劳动 者 ， 土地对 各个 阶层 而言 ， 既是 生活 的主要 来源 ， 又是社会保 障的主要依赖对象。农村不同阶 层在土地价值的认识上相差不大。但是随着 2 0世 纪 8 0年代初的中国农村土地制度改革 ， 使得农民获 得 了土地承包经营权及农业生产 自主权 ， 为农 民的 流动提供了条件 ， 随后的城市化和工业化的推进 ， 成 为促进农民分化的加速器 ， 农 民不断涌人 到城市和 其他非农行业， 过去同质性农 民的分化 已经显现 。 农 民分化中最重要的特点是职业分化， 职业差 别进一步影响着农民的收入分化 。林坚l_ g 等人沿用 陆学艺、 张厚义对农 民职业 的划分方法 ， 把农民划分 为四类并研究了不 同职业对 收入 的影响： 职业农 民 即完全以农业生产 为生 ， 以承包集体土地耕作与养 殖作为收入的主要来源 ， 这部分农民年 收入平均仅 为 6 0 2 0元 ； 企业雇 工即工作在企业或个体工商户 的农 民工， 据统计 ， 长期打工者因为工作稳定、 就业 的时间长， 收入平均一般可以达到 1 0 5 8 2元 。而一 些短期雇工 ， 工资收入也可以达到 9 7 7 2元； 个体工 商户 ， 人均 年收入 大 概为 1 7 5 9 1元 ； 私 营企业 主 ， 这 部分人 的年均收人大概为 3 7 3 5 2 元 。 ( 二) 农民分化与农地承包经营权退出的相关性 分析 1 农 民分化对农民土地产权认知和流转意愿的 第 1 期 黄贻芳 等 ： 城镇化进程 中农地 承包经营权 退出机制构建 l 5 影响。农 民职业上的分化导致他们对 土地产权 ( 使 用权 、 承 包 权 、 转 让权 等 等) 和 流 转 意愿 产 生 差 异l 】 。陈志刚、 曲福 田_ 1 1 的研究表 明， 随着农 民非 农 就 业机 会增 多 ， 非农 收入 比重 大 的 农 户 可 能对 土 地转让权最感兴趣 ， 而非农就业机会少的农户更希 望拥有长期 而稳定的土地使用权 1 ； 陈胜祥_ 1 对江 西 4 4 1名农户分化与土地产权 的实证研究显示 ： 农 民能否放弃土地承包 经营权与农 民职业分化 、 收入 分化显著相关 i 陈会广 、 单丁洁 1 对苏、 鲁、 辽、 津 四 省市 4 5 4名农户调查证实了这一结论 。纯农户基本 不愿 意放 弃 土地 承包 经营 权 ， 有 3 7 的兼 业 户 愿 意 放弃土地 承包 经营权 ， 而非农 户 中有 7 3 愿意放 弃。低收入农户中只有 2 愿意放弃土地承包经营 权， 中等收入农户 有 3 I 愿意放 弃土地 承包 经营 权 ， 高收入 农户 中有 6 7 愿 意放 弃 _ 】 。 2 农民分化对农 民养老保障需求的影响。农 民 经济分化导致他们对土地保障价值的认知和需求产 生差异 。对于纯农户， 基本上赖以土地为生 ， 便以土 地和农业生产为就业载体 ， 并以农业收入为主， 土地 依然是他们最根本的生产 资料和保障 ， 暂时外 出打 工 目的是为 了在最短的时间内挣更多的收入 ， 农 村 依然是他们最终 的选择。对于非农 户， 他们 的生活 完全脱离农村 ， 土地对他们 而言 已经演变 为资产 。 这一群体对在就业地落户、 获取社会保障 、 解决子女 教育问题 、 享受公共 医疗服务有较高要求 。对 于兼 业户 ， 处于城与乡的中间地带， 渴望城市生活但是囿 于现实不能真正融入城市 ， 土地只是他们规避城市 各种风险而保 留的“ 退路” 。他们渴望稳定 、 较高水 平 的收 入 ， 同时对 稳定 的居 住 场 所 、 公 共 医 疗 服 务 、 文化服务、 计生服务 、 就业服务 、 工伤和医疗保险等 也有较强的需求 ， 对远期的养 老保 险服务需求意愿 较 弱 。这一类 农 户会 出现 进 一 步 分 化 ， 其 中 的部 分 人将会融入城市 ， 成为市民， 部分则会 回乡发展现代 农业 1 4 1 5 。 3 农民分化对农 民转移模式 的影响。每一个 农村劳动力 ， 都是生活在某一特定的农户家庭之 中， 透 过 劳动 者 的转 移 ， 我们 会发 现 ， 为什 么有 的农 户是 举家迁移 ， 有 的是单身迁移?这主要是家庭主要谋 生者根据收入水平等 因素做 出判断后 的决策行为。 也就是说 ， 农 民分化尤其是收入水平 的分化会改变 农户家庭的转移模式 。国家统计局抽样调查显示 ： 2 0 0 9年农村外 出劳动力 已经有 1 4 5 3 3 万人 ， 其中农 民举家迁移的就有 2 9 6 6万人 。农 民转移模式逐渐 由 “ 独 闯” 演变 成 “ 家庭 化” 的发 展 趋 势 。从 每 个 劳 动力 所属 的家 庭视 角 来 分 析 ， 农 民分 化所 带 来 这 种 转移 模式 的改 变从某 种 程度成 为农 民退 出土地承 包 经营权 的动力 。长期生活在农村已经使农民在乡村 中形 成 了以 血 缘 、 地 缘 、 亲 缘 为 纽 带 的家 庭 社 会 关 系 。这 种家 庭社 会关 系在农 民退 出 中也起 着 至关重 要的作用。社会学家费孝通在 乡土中国 中用“ 差 序格局” 来描述 和论证 了这种关 系具有超稳 定性。 它使农 民生产生活都 维系在村庄及其土地上 ， 固化 了农 民的安 土重 迁 。 因为 这 样 ， 离 开 整个 农 民家 庭 来单独考虑个人的退 出就很难 ， 单个农民在退 出时 往往会考虑很多因素 ， 如 自己的父母问题 、 小孩的抚 养教育问题等等， 这些家庭关系就会成为农 民退出 的牵制因素。农 民的分化导致农村劳动力转移结构 性 的变化减少了农民在城镇“ 扎根” 时家庭关系的牵 制 ， 这会从一定程度 上促进劳动力退 出农 村土地 。 赵艳枝 1 。 的研 究证明， 在迁入地工作时 间越长 ， 工 作越稳定， 家庭式流动， 原来属于农业户籍 的人 口越 愿 意在 迁人 地定 居 。 相关的理论和实证研究表明： 农 民分化对土地 制度有着 明显 的影响。农民分化改变了农民与土地 的关系 ， 影响着农 民对土地的态度。随着改革开放 的深 入 ， 农 民的收 入 来 源 已从 农 业 收 入转 移 到非 农 业收入， 且收入来源 日趋多样化 ， 工资性收入在农 民 纯收入 中的 比重 越 来 越 大 。农 民 的分 化 造 成 农 民 ， 至少是其中的一部分农民( 非农户和部分兼业户) 越 来越不需要土地这份保障 ， 或者觉得这份保障的代 价太高 。这样 ， 建立土地承包经营权退出机制 ， 引导 有条件的农户退出土地具有必要性。 三、 农地 承包经 营权退 出机制 建立的条件 均分制的土地分配制度赋予村庄 内部每个成员 平等拥有村属土地 的权利 ， 正是 因为每个农 民都享 有“ 集体土地成员权” ， 体现在农地制度安排上的“ 公 平性 ” 和“ 福 利性 ” 。“ 公平 性 ”指 集 体 的每 一成 员 都 有获得一份集体土地的权利 ， 体现“ 平均地权” 的思 想 i“ 福利性” 是指集体的每一成员都有获得集体土 地耕作 的权利， 也就是说 ， 保证每一成员“ 有田可种 ， 有饭可吃” 1 。基于这种关系， 只要农 民不愿放弃 1 6 西北农林科技大学学报 ( 社会科学版) 第 1 4卷 集体成员身份 ， 农户对集体土地的承包是连续 的、 不 间断的， 可谓一种永续承包。当然 ， 一个农民如果不 再具有集体成员权， 便意味着丧失 了土地承包经营 权 ， 并无权要求该社 区给予经济补偿 。在这种制度 安排下 ， 随 人 口 的变 化 ， 土 地 要 不 断地 处 于 调 整 之 中 ， 而且这 种调 整更 多 的是 基 于一 种 公 平 意 义 上 的 自然法则 ， 而不是基 于资源有效利 用的市场法则 。 并且当公平与效率两者产生矛盾时 ， 分配 的公平远 凌驾于效率之上。 从中国农村土地制度设计来看 ， 我 国农户所获 得的土地权力不仅仅是单纯的经济权力 ， 主要 的还 是与成员身份紧密结合 的社会保障权 。农地承包经 营权的退 出将 意味着农 民土地保障权益 的永久丧 失 ， 权利人将失去对这种权益的长期持有 。这需要 以获得进入新的社会保 障体系为条件， 即农 民可以 从 以土地为载体的实物保障体系向基金式 的现代社 会保障体系自由转移， 这是建立农地承包经营权退 出机 制 的决 定性 因素 。同时 ， 随着 我 国工业化 、 城镇 化 的推进 ， 在一些经济发达地区或城乡结合部 ， 土地 从最 初 的种庄 稼到 “ 种 房 子 ” ， 土 地 身价 几 十 倍 甚 至 几百倍的上涨 ， 土地愈来愈变成资本， 土地的资产价 值逐渐体现 ， 使农户逐渐看到了土地增值的预期 ， 因 而农地承包经 营权 的退 出必 须要提供合理 的经济 补 偿 。 四、 农地承 包经 营权退 出机制 的构建 ( 一 ) 建 立 多样化 的农 地承 包经 营权 退 出模 式 作 为 理性 的农 民 ， 他 们 在退 出农 村 时不 是一 次 性退出， 而往往是尝试性退出， 即先通过打工的形式 在城 市谋生 ， 如 果 条 件成 熟 才 会 选 择 彻底 退 出 。根 据农 民分 化把农 户 土地 承包经 营权 退 出模式 分为 两 类 ： 一是部分退 出即保 留承包权 ， 退 出土地经营权 。 这种 退 出模式 主要 是 针 对 以非农 为 主 的兼 业 户 ， 他 们通常是“ 年轻时外 出打工 ， 年老时回乡务农” ， 虽然 他们不再从事农业生产 ， 土地 的保障功能被弱化 ， 但 他们还不完全具备融入城市的条件。从某种意义上 说 ， 暂时性退出是一种“ 缓退” ， 一旦条件 成熟 ， “ 缓 退” 可能变为“ 全退” 。目前在经济发达地区探索 的 “ 土地 入股 ” 、 “ 土地 银 行 ” 就 是 一 种 较好 的实 践 。二 是完全退出即农 民将土地承包经营权 退给集体 ， 彻 底割断与土地的联 系， 永久转移到城市 。选择 这种 渠道退出的农 民主要是非农户。他们 已经在城市就 业 ， 并且具有能够满足在城市生存和发展需要、 相对 稳定的工作及收入 。一旦在有机制激励下 ， 他们就 可能会放弃土地承包权 ， 完全退 出农村。据黄祖辉 和王 鹏口 。 在 浙江 的调查 显示 ： 有 3 3 8 的人认 为放 弃了土地也没有什么好处或得不到其他保 障； 有高 达 4 7 8 的农户认 为如果政府能够 为他们提供适 当的养老保障， 就愿意放弃承包地 ； 还有农户向政府 提出了一次性补偿费和一定的就业机会等条件。目 前重庆市启动的户籍制度与农村土地制度的联动改 革 提供 了农 民永久 退 出农 村 的激励 机制 。 ( 二 ) 完善农 地退 出的 补偿机 制 建立农地承包经营权退 出补偿机制就是对土地 承包 经营权 让渡 者放 弃所拥 有 的土地 权利 和土 地收 益进行 的利益补偿 ， 是制度变迁的必要成本。建立 的基本途径是通过适 当的福利政策安排及补偿 ， 使 得农户主动退出承包地后所获得的补偿效用略大于 或不 小 于承包 地保 有 的效用 ， 从 而 引导 农 户 自愿放 弃承包地 。补偿机制设计的关键 问题是 ： 补偿的标 准如何确定?以及谁来承担补偿费用?理论上基于 “ 谁受益 、 谁补偿” 的原则。农地承包经 营权退 出的 直接受益人是农民所在集体经济组织或是流入土地 的农户或企业 ， 但他们不会愿意也无力 承担这笔不 菲 的退 出补偿费用 。从另一个角度来说 ， 国家也是 间接受益者 ， 部分农 民退出农地承包权会使其他农 民获得更多的耕地， 从而增加农 民的种地受益 ， 有利 于农业 的发展和农村的稳定 ， 由地方政府与中央政 府建立退地补偿专项基金是合情合理。因此农地承 包权 退 出的补偿 费 用 应该 由受 益 方 、 地 方 政府 和 中 央政府三方共 同承担。如何确定合理的补偿标准是 一 个亟待解决 的问题 。补偿标准定得太高， 地方政 府无法承担 ； 定 得太低 ， 又不 足 以调动农 民的积极 性。从各地进行过退地补偿的实践来看 ， 由于各地 经济发展状况不同， 土地的质量 以及区位条件的差 异 ， 各地方政府制度的补偿标准也有所区别 ， 但补偿 思路主要是基于按农村第二轮土地承包期剩余年限 和承包地年均流转收益标准给予补偿 。这种标准 明 显存在 问题 ， 在种粮边际效益低下， 农地流转内在驱 动力不强的情况下 ， 依据较低 的土地流转价格作为 退地补偿的参照是不尽合理的。除外 ， 以承包的剩 余年限来计算的方法也值得商榷 ， 因为土地承包经 营权是一种基于身份的权利 ， 随集体成员 的出生而 第 1 期 黄贻芳等 ： 城镇化进程 中农地承包经营权退 出机制构建 1 7 产生 ， 随着集体成员 的死亡而消灭 ， 同时 ， 土地承包 经营权还受法定承包年限的影响。仅以承包的剩余 期限补偿是不充分的。合理的补偿不仅是补偿农民 眼前的利益 ， 更重要的是要补偿他未来的生活保障。 补偿标准可基于农业收入的流转价值和土地保障权 的流 转价 值口 。 对于部分退出者 ， 在不放弃承包权 的情况下 ， 土 地保障权依然存在 ， 农户把现有土地生 产资料让渡 给村集体 ， 村集体在收回土地之后 ， 既可使新增农 民 获得耕地 ， 也可通过招标方式向农业大户进行流转 ， 其退 出补偿标准基于农业 收入 的流转价值， 主要取 决于土地的农业收入 。这是 目前承包地退 出实践模 式中采用 的补偿标准。对完全退出者， 他们失去了 农村户籍及附着其上 的所有福利 ， 此时土地退出的 补偿标准不能 由土地 的农业收入价值所决定 ， 而是 由土地的保障价值所决定 ， 补偿标准应 由城市的最 低收入水平决定。其 中， 对于超过劳动年龄 的人 口， 按 当地城市最低生活保障线的补偿标准， 逐年补偿 ， 对 适 龄人 口， 则 按照从 事农 业 生产 劳动 的 时间长 短 ， 以一定 比例折算为城市工龄， 同时将一部分退地补 偿折算为交纳若干年的城镇养老保险纳入城市居民 养老保险序列。对于已经参加城镇职工养老保险的 退地农民以现金的方式予 以补偿 ， 成为他们在城镇 工作 的生 活补 贴l 2 。 ( 三 ) 健 全社会 保 障机 制 长期以来 ， 城乡二元性的社会保障制度安排 ， 使 进城农 民无法进入城镇 社会保 障体系 。没有土地 ， 农 民就缺失 安 全感 。而 要让农 民解 除后 顾 之忧 的基 础就是社会保障。所 以社会保 障是土地使用权发生 变 化 的现实 基础 。从 激励 农户 主动 退 出承包 地及 农 户长远生计考虑 ， 还需从住房、 就业 、 医疗 、 养老、 教 育 等基本 公 共服 务 加 以完 善 。 因此 ， 政 府 应 该 为 农 民建立一个福利包 。福利包 内容应包括就业 与 薪酬保障、 子女教育 、 失业和养老保险、 住房等保障 因素 。第一项就是建立健全社会保障体系。大部分 农 民在城 市从 事最 底 层 的工 作 ， 属 于 相 对低 收入 阶 层 ， 面临较大的社会风险。政府应扩大社保覆盖面 ， 使进城的农 民工与城市居 民同等享有社会保障 ， 包 括失业、 养老 、 医疗和工伤保险， 逐步割断他们对土 地的依赖。其次是教育保障。大多数举家搬迁者很 大程度上是为了子女能享受 到更优质 的教育资源。 因此迁移人 口子女在城市公立学校的平等入学权利 也是他们考虑是否迁入城镇的一项重要因素。政府 要将“ 流动儿童” 纳入当地教育规划中， 保障其九年 义务教育， 享受与城市儿童均等 的教育机会 。最后 是住房保障制度 。对在城市里有固定职业 、 并具备 生存能力的这类农户 ， 政府应将其纳入政府住房保 障体系 ， 在政策上与城里人同等对待 ， 允许购买廉租 房 、 经 济适 用房 。对 于不 能 完全融 人城 镇者 ， 重点 推 进 农 民公 租房 安置 制度 ， 实现农 民工居 者有其 屋 。 ( 四 ) 建 立农 地承 包经 营权 退 出的引 力机 制 一 是户籍制度 的配套改革 ， 农地承包经 营权退 出机制的建立必须 以农 民市 民化为前提 。目前 ， 小 城镇户籍已基本 向当地农 民放开 ， 一些 中等城市甚 至大城市的户籍 也 已对 当地农 民放开 ， 如 洛阳、 重 庆 、 成都等城市。但 由于绝大多数农 民工是异地就 业 ， 户籍制度还不可能对所有农民全方位开放 ， 但实 行可控制 、 有条件 的放开是可能的。尤其是对于那 些有 了稳定职业、 可靠收入 、 固定居所 的农户， 国家 和地方政府应制定优惠政策鼓励他们市 民化 。二是 提高农户非农就业的机会和能力。农民如果有非农 就业机会才可能会放弃 土地 ， 所 以需要大力发展城 镇经济 ， 给农 民创造非农就业机会 ， 同时帮助农 民开 展 多层 次 、 多 领域 、 多 形式 的职业 教育 、 技 能培训 ， 提 高其就业竞争力 ， 提升融人城市能力 ， 使农 民逐渐退 出农 村 。 参 考文献 i 1 茅于轼 “ 三农 ” 问题 的出路在于 减少农 民E J 江苏社 会科学 ， 2 0 0 3 ( 2 ) ： 4 - 6 E 2 蔡继 明 统筹城 乡发 展 中的土地 制度改 革 I- j 重 庆工 商大学学报 ： 西部论 坛 ， 2 0 0 9( 6 ) ： 卜6 E 3 高峰 土地承包经 营权退 出机 制研究 I- D 华 中师范 大 学硕士学位论文 ， 2 O l l ： 5 - 2 7 E 4 1 项继权 ， 周娴 农 民的地权选择与农地制度 改革E J 学 习与探索 ， 2 0 0 7 ( 5 ) ： 8 - l 1 5 扈映 ， 米红 经济发展与农村土地制度创新浙江 省 嘉兴市“ 两分两换” 实验 的观察 与思考E J 农 业经济 问 题 ， 2 O 1 0 ( 2 ) ： 7 0 7 5 E 6 王瑞雪 “ 双放弃” ： 游走在现行制度边 缘 的创新 J 调 研世界 ， 2 0 0 9 ( 9 ) ： 6 - 9 7 王兆林 ， 杨庆媛 户籍制度改革 中农户土地退 出意愿及 其影响因素分析E J 中国农村经济 ， 2 0 1 1 ( 1 1 ) ： 4 9 6 l _ E 8 吴康明 ， 陈霄 农 民土地退 出意 愿与关键 环节拿捏 ： 重 庆例 证E J 改革 ， 2 0 1 1 ( 1 0 ) ： 6 1 - 6 6 1 8 西北农林科技大学 学报( 社会科学版) 第 1 4卷 9 林坚 ， 马彦丽 我 国农民 的社会分层结构 和特征 一 个基 于全 国 I 1 8 5份调查 问卷 的分 析 J 湘潭 大学学 报 ： 哲学社会科学版 ， 2 0 0 6 ( 1 ) ： 1 5 2 1 1 O 王 秀 辉 农 民分 化 、 产 权偏 好 与农 村 土地 产 权制 度 D 南京农业大学硕士学位论文 ， 2 0 0 4 ： 2 9 3 6 1 1 陈志刚 ， 曲福 田 农地产 权制 度变迁 的绩 效分 析 对转 型期 中国农地 制度 多样 化创新 的解 释 J 中国 农村观察 ， 2 0 0 3 ( 2 ) ： 2 - 9 1 2 陈胜祥 分化与变迁 转型时期农 民土地意识研 究 M 北京 ： 经济 管理出版社 ， 2 0 1 0 ： 1 1 6 1 3 6 1 3 陈会 广 ， 单 丁洁农 民职业分 化 、 收入 分化 与农村 土 地制度 选 择 来 自苏鲁 辽 津 四省 市 的实 地 调 查 J 经济学家 ， 2 0 1 0 ( 4 ) ： 8 5 9 1 1 4 贺雪 峰 如 何做 到 耕者 有 其 田 J 社 会科 学 ， 2 0 0 9 ( 1 0)： 57 67 1 5 中国农 民工 问题研究 总报 告起 草组 中国农 民工 现状 及其发展趋势总报告 J 改革 ， 2 0 0 9 ( 2 ) ： 5 - 2 7 1 6 赵艳枝 外来人 口的居 留意愿与合 理流动 J 南京人 口管理 干部学 院学报 ， 2 0 0 6 ( 4 ) ： 1 7 1 9 ， 5 3 1 7 林琼慧 土地 利用效率最大化 与社会公平 的最佳结合 点 J 经济论坛 ， 2 0 0 4 ( 8 ) ： 9 0 9 1 1 8 黄祖辉 ， 王朋 农 村 土地流 转 ： 现状 、 问题 及对 策 J 浙 江大学学 报 ： 人文社科版 ，2 0 0 8 ( 2 ) ： 3 8 4 7 1 9 张良悦 ， 刘东 农 村劳动 力转移 与土地 保障权 转让 及 土地土地的有效利用 J 中国人 口科学， 2 0 0 8 ( 2 ) ： 7 2 7 8 2 O 王建友 完善农村土地承包经营权 的退出机制 J 农 业经济与管理 ， 2 0 1 1 ( 3 ) ： 4 7 5 2 2 1 陶然 ， 徐 志刚 城市化 、 农地制度 与迁移人 口社 会保 障 口 经济研 究， 2 0 0 5 ( 1 2 ) ： 4 4 5 5 Ex i t M e c h a n i s m f o r Ru r a l Lan d Co n t r a c t i n g a n d M an a g e me n t Ri g h t s i n Ur b an i z a t i o n P r o c e s s HUANG Yi f a ng ， ZHONG Zh a n g - b a o 。 ( 1 C o l l e g e o fEc o n o mi c s a n d L a n d Ma n a g e me n t ，Hu a z h o n gA g r i c u l t u r a l U n i v e r s i t y， Wu h a n 4 3 0 0 7 0 ； 2 C o l l e ge o f Hu ma n i t i e s a n d w ，Hu a z h o n g Ag r i c u l t u r a l Un i v e r s i t y，Wu h a n 4 3 0 0 7 0Ch i n a) Ab s t r a c t Es t a b l i s h me nt o f e x i t me c h a n i s m f or r u r a l l a n d c o n t r a c t i n g r i g ht s i s a n i mp o r t a nt c o n t e n t o f t he r u r a l l a n d s y s t e m r e f o r m i n t h e r a p i d u r a b a n i z a t i o n p r o c e s s W i t h t h e r a p i d d e v e l o p me n t o f u r b a n i z a t i o n a n d i n d u s t r i a l i z a t i o n ，t h e r u r a l l a b o r f o r c e t r a n s f e r t o n o n - a g r i c u l t u r a l t o wn s ，t h e f a r me r g r o u p s g r a d u a l l y d i f f e r e n t i a t e ，f a r me r s d i f f e r e n t i a t i o n b r i n g s g r e a t d i f f e r e n c e t o t h e f a r me r s