深化市县审计机关人财物管理体制改革的几点思考

深化市县审计机关人财物管理体制改革的几点思考 摘 要：为进一步贯彻落实中共中央办公厅、 _办公厅关于完善审计制度若干重大问题的框架意见及关于实行审计全覆盖的实施意见等相关配套文件，江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等7省市启动了省以下地方审计机关人财物管理改革试点工作。为此，本文结合县级审计机关实际和实践，就今后如何深化市县审计机关人财物管理改革，畅谈了一些肤浅的看法。本文首先阐述了7省市审计机关人财物管理改革试点的现状，其次指出目前改革措施还存在一些不足之处，最后，本文重点谈了深化市县审计机关人财物管理体制改革的主要构想。具体在高点定位，充分认识深化市县审计机关人财物管理体制改革的重要意义和尽责担当，不断提升深化市县审计机关人财物管理体制改革的重大成果的基础上，提出了全面推进全国省以下审计机关人财物统一管理，应建立十个方面的统一管理体系和制度。本文对今后深化省以下市县审计机关人财物统一管理体制改革具有一定建设性的引导作用。 关键词：深化 市县审计机关 人财物管理 体制改革 思考 为更好发挥审计在 _监督体系中的重要作用，进一步强化上级审计机关对下级审计机关的领导，确保市县审计机关依法独立行使审计监督权，中办、国办出台的关于完善审计制度若干重大问题的框架意见及相关配套文件，明确规定在江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等7省市启动省以下地方审计机关人财物管理改革试点工作。截止xx年年底，7省市审计试点改革文件都已出台并付诸实施。本文结合县级审计机关实际和实践，就如何深化人财物管理体制改革谈一些粗浅的看法，以飨同行。 一、多样化的管理模式对更加深入履行基层审计监督职能具有一定的积极意义 从7省市审计机关试点改革情况看，总体可以分为两大类： 一类为“一步到位”，即人财物全部实行垂直管理，包括市县审计机关所属事业单位，其中又可分为两种垂直管理模式，一种为省管县；一种为省级、地市、县市三级管理。山东、云南两省就是实行的这种管理模式，其人财物管理改革实施方案明确规定：市县审计机关人员及所属专业人员编制统一上划，由省级机构编制单列管理，省以下审计机关人员供养、机构运转、履行职责所需经费等由省级财政统一管理，纳入省级财政预算资金安排。 另一类为“分步实施”，即人财物不是全部实行垂直管理的，像江苏省等就是实行的这种管理模式，首先，对市县审计干部、机构编制和审计人员实行了“垂直管理，分级负责”的管理办法。其中特别加强对审计机关领导干部任免程序的管理：“设区市审计局正职由省委管理，其他领导班子成员和县（市、区）审计局领导班子成员委托设区市党委管理。任免设区市审计局领导班子成员和县（市、区）审计局正职，须事先征得省审计厅党组同意，再按有关规定程序办理；任免县（市、区）审计局其他领导班子成员，须事先征求设区市审计局党组的意见。”1对于审计机构编制由“省编办单列管理，仍纳入当地分级统计。”对于审计人员“探索设置专业技术职务和综合管理类职位，对专业技术类公务员和综合管理类公务员实行分类管理”，“新进审计人员由省级统一招录，审计机关人员流动调配和公务员公开遴选，按现行规定办理。”对审计事业人员“逐步解决身份问题，参照公务员法管理审批工作，对相关人员进行参照管理人员登记。”2其次，对市县审计机关经费预算和资产管理实行由省 _委托设区市、县（市、区）财政部门管理。“各项经费标准，由各地在现有法律法规框架内结合实际确定，确保不低于现有水平。省级统一组织的审计项目和省级审计信息化建设等所需经费，由省级财政予以保障。财政等部门在审计机关预算编制、经费安排、资产配置等方面，要考虑审计机关经费和资产管理的特点，充分听取审计机关意见，以保障审计机关工作需要。按照有关规定做好资产清查等工作。”3 二、改革措施还存在诸多不足之处 1.不能完全体现审计的独立性。 审计的独立性包括审计机关经费独立、审计活动独立、审计工作独立和审计人员判断独立。而将审计经费、财产物资管理权由省 _委托所属市县同级财政预算和管理，客观上市县审计机关的用钱还是要靠同级财政安排。而审计监督的对象就是同级财政，尤其以审计同级财政资金为主。因此，审计机关经费不能独立，审计工作就无法逾越地方政府和财政保护的屏障，审计独立性也就难以保证。 2.不能解决审计力量不足的老问题。 实行人财物管理改革试点后，审计人员编制未发生变化，首先，现有的审计编制不能满足审计工作的需要，而审计任务在不断增加， _和上级审计机关都提出审计全覆盖的工作要求，经济责任审计实行“离任必审、在任的要达当年审计任务的50%”，大额财政专项资金必审，大额政府投资工程资金必审，上级安排的交叉审计和一条鞭审计必审。其次，审计人员编制结构以及实际人员结构都不合理。以笔者所在江苏省海安县审计局为例，现有审计人员编制34个，其中：公务员编制22个、事业编制12个。公务员编制明显不足，只好实行公务员事业人员混岗使用。 3.不能充分调动审计人员的积极性。 由于实行“分步实施”改革试点省市的市县，审计部门经费由地方财政保证，审计部门与地方其他部门一样，福利待遇参加地方党委政府的各项考核，地方党委政府分配招商引资、招才引智、房屋征收、服务项目建设、服务企业上市、服务企业科技行等中心工作任务，占全年考核总分的比例高，有的达到80%，也就是说审计部门审计工作做得再好，满分也只能占总考核分的20%，这种考核的导向，与以前的模式相较，就是换汤不换药。 此外，实行省以下审计机关人财物改革试点工作，对审计人员工资福利待遇按当地标准执行，这一条实际上有些模糊，是执行各地垂直部门标准，还是执行当地不垂直部门的标准。如果执行当地垂直部门标准，那么审计人员就应该参照当地垂直的税务、国土、法院、检察院等部门工资福利标准和管理办法执行；如果不执行垂直部门的标准，责权利何以对等，审计机关垂直管理何以体现；要么干脆业务以垂直管理为主，其他以地方管理为主，这样的改革也是换汤不换药。 4.不能实施有效的管理。 虽然这次审计机关省以下人财物管理试点改革了，但是由于过去长期形成了审计机关行政上由地方领导管理、业务上由上级审计机关指导的习惯，此次实行人财物改革，加之一些省市改革还没有一步到位，上级审计机关一时还不习惯对下级审计机关进行直接领导和管理。有许多工作还在等待，确切地说还在观望、探索。 此外，国家审计系统除了执行审计法审计法实施条例，审计人员特岗津贴以及审计业务的一些统一管理制度外，其他如学习培训制度、纪律制度、会议制度、考勤制度、人事管理制度、廉洁制度、中心组学习制度、党支部三会一课等制度，都没有能形成统一的管理制度。 三、深化市县审计机关人财物管理体制改革的主要构想 通过全国7省市省以下审计机关人财物管理试点改革后，国家 _应总结试点经验，归纳一种全国省以下审计机关人财物统一管理的好模式，在全国各省市以下审计机关推广实施，真正形成审计机关人财物管理“全国一盘棋”的格局。具体应当做到“十个统一”： 1.建立统一的审计监督法律法规体系。根据党的十八届四中全会、国办48号文件、中办58号文件要求，按照“依法审计、客观求实、鼓励创新、促进改革”的原则，在全国各试点省市审计改革完成探索基础上，从顶层设计角度全面推动审计相关法律法规修订完善，进一步明晰审计监督体制、机制、制度、法律法规体系。要从国家治理层面确定审计的法律地位。通过立法明确中央省市县乡审计机构设置、组织架构、职能职责、运行保障等，从立法层面保障审计监督的权威性、独立性、科学性，要以发挥审计功能最大化为目标，通过立法立规固化审计项目计划、审计任务实施、审计重点确定、审计问题整改、审计成果共享、审计信息化推进等关键环节，实现审计任务规范化、标准化。要以审计事业可持续发展为方向，通过立法立规建立健全审计人员教育、培训、选拔、考核、监督、管理等方式方法，提升审计队伍职业化水平。 2、建立统一的审计理论体系。近年来，随着经济社会持续快速发展，国家审计地位不断提升，审计理论也在审计工作实践中不断发展和完善。在审计人员核心价值观、审计目标、审计职能、审计程序、审计技术方法以及监督制度体系等方面取得了一定的研究成果，市县审计机关是国家审计机关的基层，更需要审计理论来指导审计实践工作，同时，也需要在日常审计实践中推动审计理论创新。尤其是全国审计机关迫切需要重新征求设置一个logo标志，作为审计机关和审计人员的精神象征，同时，继续完善审计人员“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计核心价值观，确定指导激励全国审计机关和审计人员的行动指南。 3.建立统一的人事管理制度。这是实施全国市县审计机关人财物管理深化改革的首要任务。目前，实施省以下审计机关人财物管理试点改革的市县审计机关都能严格执行领导干部管理制度、机构编制和人员管理制度。但是，如果全国统一建立省以下审计机关人事管理制度，那么， _和有关部门就要根据市县审计机关各自审计区域范围来研究确定和配备审计领导干部职数、审计机关人员编制职数。当然对审计事业编制也应有一个统一管理办法，审计事业人事管理权也应同时上划省厅统一管理。此外，对于乡镇（区）政府在职在编的审计人员，也应纳入到省以下审计机关人财物管理改革的范围，可将其人员管理纳入到县（市、区）审计局统一管理，作为县（市、区）审计机关的派出审计人员。 4.建立统一的财务管理制度。这是保证审计机关履行审计监督职能的重要保障。经费和资产管理必须上划省厅统一管理，经费由省 _统一预算和管理，预算执行由市县审计机关自己管理，设立财务处（科、室），实行省厅直接下拨至市县。人员工资标准应按当地垂直部门工资标准执行，经费支出应执行财政部门规定各项开支标准。市县审计机关资产管理应受上级审计机关管理和同级财政部门、国有资产管理部门的监督。建立统一财务管理制度，有利于更好地调动市县审计机关和审计人员的工作积极性，对于“分步实施”试点改革的省市应尽快实行省垂直“一步到位”的管理方法。 5.建立统一的审务管理制度。这主要是指在审计法和审计法实施条例的指导下，为开展审计工作需要建立健全一系列管理制度。要建立学习培训制度，规范审计机关学习培训行为。要建立文明审计制度，规范审计人员行为。要建立考勤、值班、请销假制度，规范审计人员的劳动纪律。要建立审计机关车辆使用管理制度，规范审计人员的用车行为，实行车改的审计机关，应按车改制度执行。要建立会议制度，规范审计机关的会议行为，特别是要规范网络电视电话会议，什么层次的会议，规定哪些对象参加，不能凭个人喜好来确定参加对象，否则县（市、区）审计机关人员无法承受 _、省厅、市级三级各种会议收看，影响日常审计工作开展。要建立审计问责制度，规范审计风险问责行为;要建立保密制度，规范审计人员保密行为。要建立完善审计业务方面的一些统一的管理制度，全国上下审计机关执行一个审计业务标准。目前，统一执行国家审计准则 _审计现场管理办法全国优秀审计项目评分标准。 6.建立统一的审计信息化管理体制。按照建立健全全国统一的审计信息化系统的要求，构建省级乃至全国审计数据系统。市县审计机关收集的审计电子数据信息，按照 _规定的标准、方式、要求,统一集中管理。加强审计数据的综合利用，创新计算机审计技术，探索开展大数据审计，推进联网审计和信息系统审计。全国应有一个统一审计信息化建设的统筹规划和指导意见。注重制定全国全省审计信息化人才培养规划，进一步加强审计信息化人才的培养，加大对基层审计机关信息化建设的支持力度，明确规定审计人员使用的计算机配置以及计算机网络配置规格，注重出台审计信息化安全保密等制度。 7.建立统一的审计项目立项管理制度。市县审计机关制定全年审计项目计划，应由省审计厅统一管理。省审计厅应根据 _全国审计项目的安排和全省经济社会发展实际,围绕省委 _中心工作，提出全省审计机关组织实施的审计项目计划，市、县（市、区）审计局，除上级统一组织审计项目外，每年应结合当地中心工作，提出本级年度审计项目计划，经本级政府审核后逐级报省审计厅批准后执行。年度审计项目计划需要调整的，原则上要按程序报批。根据实际需要，上级审计机关可组织下级审计机关开展异地交叉审计。 8.建立统一的审计职业化建设制度。审计监督是一项专业技术性很强的经济监督工作。实行市县审计机关人财物统一管理后，迫切需要提升市县审计机关审计人员职业化水平，因此，这就需要建立起一套审计职业化建设的制度和规划。完善审计人员选任制度，审计专业技术公务员和综合公务员分类招录，对专业性较强的职位可以实行聘任制，对于原有的事业人员可以实行参公办法，逐步增加公务员性质编制，减少事业编制。完善审计人员培训制度，建立审计人员轮训制度，分类分期分批有计划地组织培训，应尽可能安排专业性培训，尽量少安排或不安排综合性的培训。建立激发审计人员创新制度，无论是审计业务，还是审计管理，还是审计组织形式都必须要有创新意识，笔者所属的南通市审计系统就已开展审计创新工作近3年了，每年年初申报创新项目，年终进行总结评比表彰，此办法促进了审计工作的创新，促进了审计工作的开展，也促进了审计事业的发展。建立健全干部考核制度和审计职业岗位责任追究机制。对市县审计机关应建立统一的考核机制，正确引导市县审计工作的有序开展，开展审计工作督查，年终进行总结表彰。对于审计工作失职及渎职的，应按照审计工作责任追究制度予以处理。健全审计职业保障机制，要把审计职业化建设经费纳入审计经费预算，确保审计职业化工作有效开展。对于审计人员工资福利待遇应按当地垂直管理部门标准和办法予以对接落实。 9.建立统一的党务管理制度。目前市县审计机关的党务是归地方党委领导和管理。审计机关实行省统一管理后，应建立