行政事业单位内部控制

行政事业单位内部控制第一章 全面预算控制 全面预算是行政事业单位对一定期间业务活动、财务活动等做出的预算安排。全面预算控制是内部控制中比较广泛的控制措施。全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式，通过将行政事业单位的资金流与实物流、信息流相整合，优化了行政事业单位的资源配置，提高了资金的使用效率。然而，行政事业单位要想使全面预算管理达到预期的效果，必须要特别关注和防范预算管理中的风险，主要包括：不编制预算或预算不健全，可能导致行政事业单位业务缺乏约束或盲目发展；预算目标不合理、编制不科学，可能导致行政事业单位资源浪费或发展目标难以实现；预算缺乏刚性、执行不力、考核不严，可能导致预算管理流于形式。为此，行政事业单位应在加强全面预算工作的组织领导，实施全面预算管理制度，明确各预算执行部门的职责权限、授权批准程序和工作协调机制的基础上，规范预算编制、审批、执行、调整、考核和评价程序。第一节行政事业单位全面预算控制概述 一、全面预算的概念与业务流程 （一）全面预算的概念 预算是指行政事业单位结合业务目标及资源调配能力，经过综合计算和全面平衡，财各项活动做出的一系列量化的计划安排。它是计划年度内各项事业发展计划和工作任务在财务收支上的具体反映，是行政事业单位财务工作的基本依据。预算是行政事业单位战略管理的重要组成部分，是实施行政事业单位战略目标、提高行政事业单位管理水平与效益的重要措施。 全面预算管理（控制）是指依据国家法律法规对财政预算资金的筹集、分配、使用、监督、控制、评估等一系列活动的总和。单位预算控制分为广义的预算控制和狭义的预算控制。广义的预算控制是指通过对预算的编制、审批、执行、调整、分析、考核等环节实施事前、事中、事后全过程的控制；狭义的预算控制是指利用预算对经济活动过程进行的控制，也可以称为事中控制。这里所称的预算控制指的是广义的概念，也就是要求行政事业单位预算控制的内容涵盖行政事业单位经济活动的全过程。 行政事业单位预算一般包括收入预算和支出预算。收入预算包括：财政补助收入、上级补助收入、拨人专款、事业收入、经营收入、附属单位缴款、其他收入等；支出预算包括：拨出经费、拨出专款、专款支出、事业支出、经营支出、成本费用、销售税金、对附属单位补助、上缴上级支出、结转自筹基建等。 （二）全面预算的业务流程 行政事业单位全面预算的袒序涵盖预算的编制、审批、执行、调整、分析、考核等全过程。行政事业单位的一切收入和支出都必须全部纳入单位预算统一管理，统筹安排使用。行政事业单位预算控制主要包括预算编制控制、预算审批控制、预算执行控制、预算调整控制、预算分析控制和预算考核控制。在每一个控制环节中，都要建立健全预算控制制度，落实控制和监督责任利。 二、行政事业单位全面预算控制存在的问题 目前行政事业单位在预算管理中存在的问题主要表现在组织机构设置、预算编制和预算考评和监督等方面。具体分析如下。 （一）没有一套完整、有效的组织体系支持全面预算的实施 行政事业单位的组织结构是实现行政事业单位管理目标的基础和保证，也是全面预算管理得以实施的载体，在行政事业单位管理中起到支撑的作用。而目前预算组织机构设置简单，人员配备不足是行政事业单位普遍存在的问题，制约着单位预算工作质量的提高。其原因主要是由于领导对于预算管理的重要性缺乏认识，单位的预算机构形同虚设，只是空有其表，单位在实际进行日常收支活动时，根本不按照编制的预算执行。传统的预算通常采用基数加因素调整的方法，部门经费完全由基期的相关数据决定，而不是根据部门项目情况和人员配备情况来进行合理的安排，这样做不能适应部门的发展需要，使预算的科学性、合理性大打折扣。 （二）预算编制存在多方面缺陷，使得全面预算发挥不了应有的作用 行政事业单位在预算编制方面存在的缺陷主要有： 1预算编制的过程简单 行政事业单位的预算编制应该是一个严谨、认真的过程。单住应该设置充足的时间来编制预算。现在，多数的行政事业单位没有设置完善的预算编制程序，导致预算编制人员的主观理解在预算编制过程中占据了主导地位，这也就难以保证预算编制的统一性标准。另一方面，预算编制应该是单位各项事业运行的起点，在整个单位的预算体系中发挥着重要的作用。因此，单位应该留给预算编制人员充足的时间；便于他们核查各项支出的可行性和可能性，但是日前大部分行政事业单位编制预算的时间都在一个月左右，这就使得预算项目指标不能得到充分的认证，缺乏预算编制的可信程度，使预算编制在初期就不能保证质量，也就更不必说预算的实施和监督工作了。 2预算编制方法不科学 虽然财政部门要求部门预算编制采用零基预算法，但在实际操作过程中，大部分行政事业单位仍实行“基数法”，在很大程度上直接影响了资金的使用效率。从现行行政事业经费的分配方式看，虽然几经改革，但始终未能跳出“基数法”的框架，使行政事业经费未能发挥最大的社会与经济效益。随着社会主义市场经济体制的建立，现行行政事业经费分配办法的缺陷日趋明显，已难以适应财政改革和事业发展的需要。 3预算编制内容不全面 第一，部门预算编制在项目支出的细化程度、基本支出定额制定的科学性等方面做得还很不够，为一些单位挪用资金、铺张浪费留下了隐患。部门预算编制不够细致严谨，在安排项目支出预算时人为因素较多，存在一定的随意性和盲目性。不应安排资金的项目人为安排资金，致使应该安排资金的项目预算不能打足，影响了预算编报的准确性，导致在预算执行过程中追加预算比较普遍，影响了预算的严肃性，也给项目的绩效考核带来一定的难度。 第二，行政事业单位在编制项目预算时，有业务项目名称，但无相应的预算经济指标列支内容。致使在预算执行过程中缺乏相应的监控依据，一些项目经费成了预算单位调控预算经费的蓄水池，普遍存在挤占项目预算补充经费预算的情况；同时预算编制的筒单粗糙和不确定性，给预算的审核和批准、预算的执行、预算的监督、预算业绩考核等带来了很大的困难。 第三，预算外资金与预算内资金相脱节，预算编制不全面。我国行政事业单位传统的预算体系是预算资金内外分离的预算体制，使单位在编制预算时，不能充分考虑预算外资金的收支情况，但随着经济体制改革的深入，大部分事业单位的经费来源已经不是单纯的依靠国家预算内资金的拨付，而在很大程度上是依靠经营收入来弥补资金的不足。这也使得单独考虑预算内资金编制的财务预算逐渐失去了其经济意义，不能真实的反映单位的收支状况和运营效率。 （三）在预算执行方面，缺乏应有的约束力和严肃性 在预算执行方面存在的缺陷主要有： 1有些行政事业单位在资金使用中，支出控制不严，超支浪费 现象严重，超标购买小汽车、公款旅游、公款吃喝、公款进行高档消费，致使单位的会议费、招待费、车辆燃修费居高不下，严重影响了政府部门的公众形象。 2有些行政事业单位在项目支出资金管理使用中，基本支出和项目支出界定不清，用项目支出来弥补基本支出经费的不足，用于维持日常公用支出，没有做到专款专用。 3有些行政事业单位在专项资金使用过程中，没有树立讲求经济效益的理财理念，重拨款而轻管理，重预算审核而轻实际效果，对项目资金实际使用绩效缺乏有效地监督和考核。 （四）只注重预算的编制，不注重预算的控制、考核与评价 在执行中，我们发现许多行政事业单位的预算编制还是比较全面的，但执行结果却与预算相差较远，除去预算与实际客观差距以外，最主要的原因是行政事业单位预算执行过程的控制、监督不利，同时也是没有很好的去执行预算的考核与评价。准确、合理的预算本身并不能改善经营管理、提高行政事业单位经济效益和社会效益，只有认真严格执行预算，使每一项业务的发生都与相应的预算项目联系起来，才能真正达到全面预算管理控制的目的。很多行政事业单位的预算不能成为行政事业单位的“硬约束”，主要是由于预箅的执行没有实行全面控制。只有有了全程的控制，才有以预算作为基础的业绩考核和奖励制度，行政事业单位的最终目标才能实现。 （五）预算管理缺乏行之有效的监督机制 对事业单位经费支出管理与效益考核缺乏行之有效的监督机制。从目前事业单位整体上来看，支出预算分配模式及管理体制仍停留在粗放型水平上，管理体制尚未理顺，由此在支出管理上与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制。同时经费使用的社会效益，也缺乏系统考核机制，从而增加了经费使用的随意性。 三、行政事业单位全面预算面临的风险 行政事业单位实行全面预算管理，至少应当关注下列风险： 1不编制预算或预算体系不健全，岗位职责分工不合理，可能导致行政事业单位业务活动缺乏约束或盲目进行。 2预算管理未经适当审批或超越授权审批，可能因重大差错、舞弊、欺诈而导致损失。 3预算目标不合理、编制不科学，可能导致行政事业单位资源浪费或发展目标难以实现。 4预算缺乏刚性、执行不力、分析不正确、监控和考核不严，可能导致预算管理流于形式。 四、行政事业单位全面预算控制的目标（应对措施） 行政事业单位应当建立全面预算管理体系，明确预算编制、审批、执行、分析、考核等各部门、各环节的职责任务、工作程序和具体要求。行政事业单位在建立与实施预算内部控制过程中，至少应当强化对下列关键方面或者关键环节的控制： 1职责分工、权限范围和审批程序应当明确规范，机构设置和人员配备应当科学合理。 2预算编制、执行、调整、分析、考核的控制流程应当清晰严密，对预算编制方法、审批程序、预算执行情况检查、预算调整、预算执行结果的分析考核等应当有明确的规定。 五、岗位分工与授权批准的控制 岗位分工与授权批准的原则性要求是“权责分配和职责分工应当明确，机构设置和人员配备应当科学合理”。 （一）不相容职务相互分离 行政事业单位应当建立预箅工作岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保预算工作中不相容岗位相互分离、制约和监督。预算业务不相容职务分离控制要点如下： 1预算编制（含预算调整）与预算审批职务相分离。 编制预算的人员职务与审批人员职务是不相容的。预算编制组负责预算的汇总编制。不具备设立专门机构条件的行政事业单位，可以指定财会部f事负责预算管理工作。在单位内部要由行政事业单位预算的最高权力机构负责审批行政事业单位年度预算方案，并在规定的时间内报送财政部（门）。财政部（门）依法将审核汇总后的单位预算上报国务院或人民政府审定。经人民代表大会批准后，在规定时间内向有关单位批复。 2预算审批与预算执行职务相分离。 行政事业单位内部各业务部门在单位预算管理部门的领导下，具体负责本部门、本机构经营预算的编制、执行、控制、分析等工作，并配合预算管理部门做好行政事业单位总预算的综合、平衡、控制、分析、考核等工作，并对本部门预算执行结果承担相关责任。 3预算执行与预算考核职务相分离。 预算执行人员与对预算进行考核的人员不能由一个人同时担任。考核评价组负责按预算指标考核各部门，负责贯彻奖惩制度，配套的奖惩措施和相应的激励机制是预算得以实现的保证。 （二）权责分配和职责分工 行政事业单位应当建立全面预算工作的组织领导与运行体制，明确行政事业单位最高权力机构、决策机构、预算管理部门以及各预算执行单位的职责权限、授权批准程序和工作协调机制。具体内容如下： 1预算管理组织设置的控制 (1)预算决策机构。行政事业单位的预算，从预算政策的制定开始，经过编制、审批、执行、调整、分析与考评等环节，使预算方案实施完成再到第二年度预算的编制，构成一个完整的预算周期。预算管理组织机构是预算控制的基础和保证。因此，行政事业单位应当根据本单位的具体情况，成立相应的预算管理决策机构（预算委员会或预算领导小组），由单位的负责人担任领导，主管及相关职能部门的负责人为成员，建立集体决策制度。为了确保预算控制工作落到实处，单位负责人对本单位预算内部控制制度的建立健全和有效实施负责。预算决策机构主要负责行政事业单位年度预算方案的制订。单位最高权力机构负责预算方案的审批。 (2)预算管理部门。在理事会下，行政事业单位可以设立一个预算管理职能部门，即预算委员会、预算领导小组等作为专门办事机构，由其具体负责本行政事业单位预算管理工作，处理行政事业单位日常预算管理工作及与预算相关的日常事务。而且在预算委员会下设预算编制组、内部仲裁组、内部审计组和考核评价组，从而形成一个结构多元化的预算管理组织体系。不具备设立专门机构条件的行政事业单位，可以指定财会部门等负责预算管理工作。 总会计师或分管会计工作的负责人应当协助行政事业单位负责人负责行政事业单位全面预算管理工作的组织领导。 2行政事业单位内部各部门和所属分支机构在行政事业单位预算管理部门的领导下，具体负责本部门、本机构业务预算的编制、执行、控制、分析等工作，并配合预算管理部门做好行政事业单位总预算的综合平衡、控制、分析、考核等工作。所属基层部门负责人对本部门预算的执行结果负责。 3行政事业单位应当制定预算工作流程，明确预算编制、执行、调整、分析与考核等各环节的控制要求，并设置相应的记录和凭证，如实记载各环节工作的开展情况，确保预算工作全过程得到有效控制。 （三）授权批准控制 行政事业单位应当建立授权批准制度。行政事业单位要分别明确单位负责人、主管领导、部门负责人及其经办人员的审枇权限，规定经办人的职责范围和工作要求，确保预算控制各环节规范有序地进行。行政事业单位的职工代表大会是单位实行民主管理和职工行使民主权利的机构。职工代表大会应在每年年初讨论并审议财务部门关于上年度预算执行情况的报告，审议通过本单位本年度事业发展规划预算方案，并监督检查预算的执行情况。 审批人应当根据预算工作授权批准制度的规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。经办人应当在职责范围内，按照审批人的批准意见办理预算工作。对于审批人超越授权范围审批的预算事项，经办人有权拒绝办理，并同时向上级部门报告。第二节预算编制控制 预算编制是预算控制的首要环节。加强和做好预算编制控制环节的工作，对于发挥预算控制的作用至关重要。预算编制控制的原则性要求是：“预算编制的控制流程应当清晰，对预算编制方法、审批程序应当有明确的规定。”行政事业单位应当建立和完善预算编制工作制度，明确编制依据、编制程序、编制方法等内容，确保预算编制依据合理、程序适当、方法科学，避免预算指标过高或过低。行政事业单位编制预算应按照各预算执行部门所承担经济业务的类型及其责任权限，编制不同形式的预算。应在预算年度开始前完成全面预算草案的编制工作，经行政事业单位最高权力机构批准后，以书面文件形式下达执行。 一、预算编制的原则 行政事业单位预算编制的原则是指进行行政事业单位预算编制应遵循的指导思想和方针，它是多年来预算编制经验的高度概括，它反映预算编制的客观规律和基本要求。行政事业单位的预算制度，必须依据一定的原则来建立和调整。为科学、合理地编制好单位预算，工作中要遵循以下基本原则： （一）合法性原则 行政事业单位所有预算编制的环节都必须依法行事。预算的编制要符合预算法和国家其他法律、法规，充分体现国家右关方针、政策，并在法律赋予部门的职能范围内编制。具体来讲：一是收入要合法合规。组织基金收入要符合国家法律、法规的规定；行政事业性收费要按财政部、国家发改委和价格管理部门核定的收费项目和标准测算等。二是各项支出要符合财政宏观调控的目标，要遵守现行的各项财务规章制度。支出预算要结合本部门的事业发展计划、职责和任务进行测算；对预算年度收支增减因素的预测要充分体现与国民经济和社会发展计划的一致性，要与经济增长速度相匹配；项目和投资支出方向要符合国家产业政策；支出的安排要体现厉行节约，的影响情况等。在收集以上资料的基础上，召集有关部门的负责人进行深入细致的分析，研究论证，细致测算，制定出一个符合本单位发展前景，切实可行的收支预算。 （四）正确掌握预算编制的要求 为了保证预算编制的统一性和规范性，在编制预算前必须认真学习编制预算的有关规定，准确掌握财政部门和主管部门对行政事业单位收支预算的编制要求，熟悉预算科目及表格的相互关系及填报方法，以便高质量地完成单位预算的编制任务。 四、预算编制的方法 （一）预算编制的方法 通常有以下几种预算编制的方法： 1固定预算，又称静态预算，是以预算期内正常的、可能实现的某一业务量（如生产量、销售量）水平为固定基础，不考虑可能发生的变动因素而编制预算的方法。它是最传统的，也是最基本的预算编制方法。固定预算法是按照预算期内可能实现的经营活动水平确定相应的固定预算数来编制预算的方法。固定预算方法简单、编制轻松，但是不适用市场变化较大或较快的情况，一般来说，固定预算适用于业务量水平比较稳定的行政事业单位编制预算。 2弹性预算，是指以预算期间可能发圭的多种业务量水平为基础，分别确定与之相应的费用数额而编制的、能适应多种业务量水平的费用预算，以便分别反映在各业务量的情况下所对应开支（或取得）的费用（或利润）水平。正是由于这种预算可以随着业务量的变化而反映该业务量水平下的支出控制数，具有一定的伸缩性，因而称为“弹性预算”。弹性预算能适应市场变化，是对固定预算编制方法的有效弥补。但是，弹性预算编制方法比较复杂，工作量较大。 3增量预算法，是行政事业单位编制预算最普遍的方法，是以当年预算的具体数字为基础，根据实际执行情况和计划期各项业务的可能增减变动情况来确定下一年度预算比上年预算的增减变动额。因为这种预算方法是以现行预算为基础并预测变动量来编制的，所以称为“增量预算”或“减量预算”。 4零基预算法，与传统的增量预算法截然不同，零基预算对于任何一个预算期，任何一种费用项目的开支数，不是从现有的基础出发，也不考虑目前的费用开支水平，而是一切从零出发，以零为起点，即以无费用、无服务、无成本、无收益作为预算的起点，从根本上考虑各费用项目的必要性与规模。 5滚动预算，滚动预算法是指按照“近细远粗”的原则，根据上一期的预算完成情况，调整和具体编制下一期预算，并将编制预算的时期逐期连续滚动向前推移。使预算总是保持一定的时间跨度。简单地说，就是根据上一期的预算指标完成情况，调整和具体编制下一期预算，并将预算期连续滚动向前推移的一种预算编制方法。在编制预算时，可先按年度分季，并将其中第一季度按月划分，编制各月的详细预算。其他三个季度的预算可以粗一些，只列各季总数，到第一季度结束前，再将第二季度的预算按月细分，第三、四季度及下年度第一季度只列各季总数，依此类推，使预算不断地滚动下去。滚动预算及时性强，连续性和稳走性突出，但是编制的工作量也较大。 （二）预算编制方法的选择 目前，行政事业单位的财务预算一般采取增量预算的编制方法。现行单位的财务管理预算，是在参考以前年度预算执行情况的基础上，根据预算年度事业发展计划和任务与财力，以及年度收支增减因素进行编制的，它往往掩盖了单位此前存在的各种不合理的收支。在市场经济条件下，行政事业单位的财务收支活动趋于多样化、复杂化，这种单一的预算编制方法已明显不能满足单位加强预算管理的需要。因此，行政事业单位应遵循经济活动规律，确定符合自身业务特点和管理需要的预算编制方法。 预算项目不同，预算管理采用的编制方法也不同。预算编制应该采用定期预算与滚动预算相结合、固定预算与弹性预算相结合、增量预算与零基预算相结合的编制方法，这样做既考虑了定期预算、固定预算、增量预算本身所具有的缺陷，又遵循了成本效益原则。在行政事业单位预算管理中，行政事业单位应根据自身情况，根据不同的预算项目，合理选择上述预算编制方法，并对这些预算方法进行综合 运用，以达到行政事业单位预算控制的目的。 一般来讲，行政事业单位应该实行“零基预算”、“综合预算”的编制方法，将过去“基数加增长”的做法，改变为统筹部门预算内、外财力，根据部门事业发展的实际需求，编制年度收支预算。以“零基预算法”为基础，采用综合的方法编制年度预算，既要考虑到上年度的预算执行情况，又要科学地测算计划年度内各项工作对本单位的影响程度、确定每项工作可能提供的收入或需要安排的支出数量统筹安排预算，而不是简单地审核修改上年度预算或审定新增部分。具体做法如下： 1收入预算的编制，要符合国家政策。根据财政、物价、税务等有关部门规定，属于有明确收费标准的项目，结合业务量编制。没有明确收费标准的项目，则要根据以前年度收入水平，结合本年的相关影响因素编制。 2支出预算的编制，要量人为出，不得编制赤字预算。对支出预算的编制，应本着既要保证业务正常运行，又要体现合理节约的精神。 有支出定额的，应根据国家有关政策规定，单位事业发展计划、工作任务，人员编制，有关开支范围相开支定额（或标准），物资供应及价格变化等因素编制；没有支出定额的，要根据实际情况测算编制。 五、预算编制的程序 程序是按照既定方式为有效地完成任务而必须实施的工作步骤。程序控制是对重要业务必须按照规定的标准化程序来执行的保障措施，其目的是实现预算编制的科学化、规范化。规范预算编制程序可以保证预算编制中的权力制衡和信息交流，可防止滥用职权和弄虚作假。因此，为了规范预算编制，应对预算编制的程序进行控制。行政事业单位预算的编制，一般按照“上下结合，分级编制，逐级汇总”的程序进行，采用自上而下或自下而上的编制程序。 具体编制程序如下： （一）下达目标 行政事业单位的决策部门根据行政事业单位发展战略和预算期经济形势的初步预测，在决策的基础上，一般于每年9月底以前提出下一年度行政事业单位财务预算目标，并确定财务预算编制的政策，由预算编制部门（财务预算委员会）下达各预算执行部门。在确定预算目标的过程中应该采取“分权”和“集权”相结合的策略，既要发挥下属部门的积极性，又要树立预算管理委员会的权威性。 （二）编制上报 各预算执行部门按照行政事业单位预算编制部门下达的财务预算目标和政策，结合自身特点以及预测的执行条件，提出详细的本部门财务预算方案，并经主管领导签署意见后及时上报预算编制部门。98 （三）审查平衡 行政事业单位财务管理部门对各预算执行部门上报的财务预算方案进行审查、汇总，提出综合平衡的建议。在审查、平衡过程中，预算编制部门应当进行充分协调，对发现的问题提出初步调整的意见，并反馈给有关预算执行部门予以修正。 （四）审议批准 行政事业单位财务管理部门在有关预算执行部门修正、调整的基础上，编制出行政事业单位财务预算方案，报财务预算委员会讨论。对于不符合行政事业单位发展战略或者财务预算目标的事项，行政事业单位预算编制部门应当责成有关预算执行部门进一步修订、调整。在讨论、调整的基础上，行政事业单位财务管理部门正式编制行政事业单位年度财务预算草案，提交理事会或经理办公会审议批准。 （五）下达执行 行政事业单位的预算一旦经过本单位预算管理决策机构集体决策审查、职工代表大会讨论通过、上级预算管理部门批准，就具有法律效力，由预算编制部门以书面文件形式下达各内部预算执行部门严格执行。第三节 预算执行控制 行政事业单位预算经财政部门和主管部门核批后，即成为预算执行的依据。预算的执行则贯穿于整个预算年度的始终。预算的执行是一项经常性的、艰巨而又复杂的工作，行政事业单位应加强预算执行的管理工作。预算执衍控制的原则性要求是“预算执行控制流程应当清晰，对预算执行情况检查等应当有明确的规定”。行政事业单位应当加强对预算执行环节的控制，明确预算指标分解方式、预算执行审批权限和要求、预算执行情况报告等，落实预算执行责任制，确保预算刚性，严格预算执行。预算执行控制如下：一、建立财务预算执行责任体系 行政事业单位预算一经批准下达，各预算执行部门必须认真组织实施，将预算指标层层分解，从横向和纵向落实到内部各部门、各环节和各岗位，形成全方位的财务预算执行责任体系。行政事业单位应当以年度预算作为组织、协调各项业务活动的基本依据，将年度预算细分为季度、月度预算，通过实施分期预算控制，实现年度预算目标。 （一）预算指标的分解 各行政事业单位要根据财政部门和主管部门核定的预算，紧紧围绕事业计划和行政任务，及时将收支指标分解到单位内部各有关部门，同时要提出管理的目标、要求和责任。使组织的全体成员认识到这一年应该花哪些钱，花多少钱，按照什么原则去花，怎样做到少花钱、多办事、办好事。通过对年度预算的合理分解，能够调动单位内部各部门当家理财的积极性，共同献计献策，这是保证完成单位预算的重要条件之一。同时，单位财务部门要加强对单位内部各部门的指导工作，合理控制用款进度，保证预算期间各阶段的资金需要。行政事业单位可用预算指标进行归口分级管理和预算指标的时段分解。 1预算指标的归口分级管理 行政事业单位可用预算指标进行归口分级管理，合理安排行政事北单位内部各部门预算控制的权责关系。以行政事业单位总部为中心，将各级管理部门组织起来，以预算管理部门为主管部门，把各职能部门的管理结合起来。 2预算指标的时段分解 预算指标的时段分解，即预算指标的年度制定与分季分月落实，就是要合理安排预算期内各项预算指标在各个季度和各个月份的平衡和实施。行政事业单位应当以年度预算作为预算期内组织、协调各项业务活动和管理活动的基本依据，以总预算为依据、以财务预算为中心，将各项分预算按季度和月份进行分解，将年度预算细分为月份和季度预算，合理安排预算期内各项预算指标在各个季度和各个 月份的平衡和实施，把预算的年度制定与季度月份实施结合起来，通过分期预算控制确保年度财务预算目标的实现。 （二）预算执行责任制 行政事业单位预算一经批复下达，各预算执行部门就将预算指标层层分解，从横向和纵向落实到内部各部门、各环节和各岗位，形成全方位的预算执行责任体系。行政事业单位应当建立预算执行责任制度，对照已确定的责任指标，定期或不定期地对相关部门及人员责任指标完成情况进行检查，实施考评。行政事业单位应当强化现金流量的预算管理，按时组织预算资金的收入，严格控制预算资金的支付，调节资金收付平衡，控制支付风险。对于预算内的资金拨付，按照授权审批程序执行。对于预算外的项目支出，应当遵照财务预算管理制度规范支付程序。对于无合同、无凭证、无手续的项目支出，不予支付。在日常控制中，行政事业单位应当健全凭证记录，完善各硬管理规章制度，严格执行月度计划和支出的定额、定率标准，加强适时的监控。对预算执行中出现的异常情况，行政事业单位有关部门应及时查明原因，提出解决办法。 二、各项活动的预算执行 行政事业单位各项活动的预算执行的控制如下： 行政事业单位应当根据全而预算管理要求，组织各项业务活动和财务活动，严格预算执行和控制。单位应当加强资金收付业务的预算控制，及时组织资金收入，严格控制资金支付，调节资金收付平衡，防范支付风险。对于超预算或预算外的资金支付，应当实行严格的审批制度。行政事业单位办理采购与付款、收入、支出、结余资金、资产购置与维护、工程项目、信息系统、人力资源等业务和事项，均应符合预算要求。涉及支出的，还应执行相关计划、定额、定率标准。对于重大预算项目，行政事业单位应当密切跟踪其实施进度和完成情况，实行严格监控。具体控制如下： 第一，依法组织收入，保证收入任务的完成。单位预算中由单位自身组织的那部分收入是尚未实现的收入，各单位要根据核定的收入预算，按照国家政策规定，依法组织收入，把应该收的各项收入，及时足额地收上来。同时，各单位要加强收入管理。行政事业单位依法取得的各项收入要及时人账，不得坐支。按规定应当上缴财政预算的收入要及时足额上缴；应当上缴财政专户的预算外资金，也要及时足额地缴入财政专户。主管部门和财政部门对单位应缴未缴财政预算和财政专户的资金要督促催缴。 第二，加强支出管理，严格控制开支。行政事业单位在预算执行过程中，要认真遵循年度支出预算，不得突破。单位应当根据批准的预算，按照保证重点、兼顾一般的原则，统筹安排各项支出，预算不能保证需要时，应及时调整工作计划。各项支出要严格执行国家财务制度和财经纪律，根据年度支出预算和季度用款计划，及时、合理地使用资金，不得擅自扩大开支范围和提高开支标准，也不得随意改变资金用途和支出规模。财政预算拨款和预算外资金收入有指定用途的，应当按照指定用途使用。为了控制支出，行政事业单位对处、科室可以实行经费包干的办法，凡是能够包给处、科室的，一律包给处、科室，实行超支不补、结余留用，并适当给予精神或物质的奖励。不便对处、科室进行包干的，由单位集中掌握。这样就需要事前对各项预算进行分析研究，确定哪些经费可以实衍包干，哪些经费需要单位集中掌握使用。如办公费、邮电费、差旅费、会议费和部分科室人员的工资可以实行科室经费包干。其他部分经费由单位集中掌握使用。 第三，建立各项经费管理制度，实行经费开支的审核。长期以来，各级财政部门和机关团体对行政单位经费的管理，已形成一套比较可行的制度。这些制度主要包括工资管理制度，各项公用经费的开支标准和制度等。在预算执行过程中，必须严格执行这些制度，坚持按制度办事。在预算执行过程中，对经费开支进行审核计算，是一项经常性的、大量的、重要的工作任务。其审核的内容主要有：原始凭证的合法性（如是否真实，有无伪造、涂改）；原始凭证的名称与发生的经济事项内容是否一致，原始凭证上记载的日期是否与发生的经济事项日期相吻合；原始凭证上记载的品名或事项的数量、单价、金额是否符合等。 第四，对重大预算项目的特别关注。行政事业单位对重大预算项目和内容，应当密切跟踪其实施进度和完成情况，实行严格监控。 三、预算执行的监控与反馈 行政事业单位预算管理工作机构应当加强与各预算执行单位的沟通，运用财务信息和其他相关资料监控预算执行情况，采用恰当的方式及时向决策机构和各预算执行单位报告、反馈预算执行进度、执行差异及其对预算目标的影响，促进行政事业单位全面预算目标的实现。行政事业单位预算管理工作机构和各预算执行单位应当建立预算执行情况分析制度，定期召开预算执行分析会议，通报预算执行情况，研究、解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。具体做法如下： 第一，行政事业单位应当建立预算执行情况内部报告制度，要求各预算执行部门定期报告财务预算的执行情况，及时掌握预算执行动态及结果。对于预算执行中发生的新情况、新问题及出现偏差较大的重大项目，行政事业单位财务管理部门以及预算委员会（或相类似部门）应当责成有关预算执行部门查找原因，提出改进经营管理的措施和建议。行政事业单位预算管理部门应运用财务报告和其他有关资料监控预算执行情况，及时向行政事业单位浃策机构和各预算执行部门报告或反馈预算执行进度、执行差异及其对行政事业单位预算目标的影响，促进行政事业单位完成预算目标。 第二，行政事业单位应当建立预算执行情况预警机制。通过科学选择预警指标，合理确定预警范围，及时发出预警信号，积极采取应对措施。预警指标的选择及预警范围的确定应当根据行政事业单位的生产经营与业务特点、规模大小而定，可以设计或选择反映偿债能力状况、资产营运状况的指标作为预警指标，并根据本行政事业单位历史经验、同行业水平或国际惯例，确定相应的预警范围。有条件的行政事业单位，应当逐步推进预算管理的信息化，通过现代电子信息技术手段监控预算执行，提高预警与应对水平。 第三，行政事业单位应当建立预算执行结果质询制度，要求预算执行部门对预算指标与实际结果之间的重大差异做出解释。 第四，行政事业单位应当建立预算执行分析制度。预算管理部门应当定期召开预算执行分析会议，通报并全面掌握预算执行情况，研究、解决预算执行中存在的问题，提出改进措施，纠正预算的执行偏差。为开展财务预算执行分析，行政事业单位预算管理部门和各预算执行部门应当充分收集有关财务、业务、市场、技术、政策、法律等方面的信息资料，根据不同情况分别采用比率分析、比较分析、因素分析等方法，从定量与定性两个层面充分反映预算执行部门的现状、发展趋势及其存在的潜力。对于预算执行差异，行政事业单位预算管理部门及各预算执行部门应当充分客观地分析产生的原因，提出解决措施或建议，提交行政事业单位决策机构研究决定。 第五，行政事业单位应建立预算执行情况内部审计制度。预算委员会通过定期和不定期地组织预算审计，实施审计监督，及时发现和纠正预算执行中存在的问题，充分发挥内部审计的监督作用，维护预算管理的严肃性。财务预算审计可以全面审计，或者抽样审计。在特殊情况下，行政事业单位也可组织不定期的专项审计。审计工作结束后，行政事业单位内部审计机构应当形成审计报告，直接提交顸算委员会以及董事会，作为预算调整的一项重要参考。 四、预算调整控制 预算调整，是指在预算执行过程中，当行政事业单位的内外环境发生变化，预算出现较大偏差，原有预算不再适宜时，通过改变收支任务或改变资金用途等形式，重新组织预算平衡的重要方法。预算调整的主要事项有单位预算的追加或追减、预算科目的流用和单位预算的划转。行政事业单位批准下达的预算应当保持稳定，不得随意调整。由于市场环境、国家政策和不可抗力等客观因素，导致预算执行发生重大差异确需调整预算的，应当履行严格的审批程序。对预算调整的原则性要求是：“控制预算调整的控制流程应当清晰，对预算调整环节控制等应当有明确的规定。” （一）预算调整的条件 行政事业单位在预算执行过程中，由于市场环境、经营条件、国家法规政策等发生重大变化，或出现不可抗力的重大自然灾害、公共紧急事件等致使预算的编制基础不成立，或者将导致预算执行结果产生重大差异，可以调整预算。需要调整预算的，应当报经原预算审批机构批准。行政事业单位应当加强对预算调整环节的控制，保证预算调整依据充分、程序合规、方案可行。行政事业单位正式下达执行的预算，不得随意调整。 （二）弹性预算机制 行政事业单位应当建立内部昀弹性预算机制，对于不影响财务预算目标的业务预算、资本预算、筹资预算之间的调整，行政事业单位可以按照内部授权批准制度执行，鼓励预算执行部门及时采取有效的经营管理对策，保证财务预算目标的实现。 （三）预算调整的过程 行政事业单位调整预算，应当由预算执行部门逐级向行政事业单位原预算审批机构，即预算委员会提出书面报告，阐述预算执行的具体情况、客观因素变化情况及其对财务预算执行造成的影响程度，提出财务预算指标的调整幅度。 行政事业单位预算管理部门应当对预算执行部门的预算调整报告进行审核分析，集中编制单位年度预算调整方案，提交预算委员会以及行政事业单位理事会或领导办公会审议批准，然后下达执行。 （四）预算调整方案审批决策 对于预算执行部门提出的预算调整事项，做出预算调整方案，行政事业单位进行审批决策时，一般应当从以下方面考虑： 第一，预算调整事项是否符合行政事业单位发展战略和年度财务预算目标。 第二，预算调整重点是否放在财务预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键性差异方面。 第三，预算调整方案是否在经济上能够实现最优化。 对于不符合上述要求的预算调整方案，行政事业单位预算审批机构应予以否决。第四节预算考核控制 在预算管理循环中，预算考核是个承上启下的关键环节。一方面，在预算执行过程中，通过预算考核信息的反馈以及相应的调控，可随时发现和纠正实际业绩与预算的偏差，实现过程控制；另一方面，预算编制、执行、考核作为一个完整的系统，相互作用，周而复始地循环，实现对整个行政事业单位业务活动的最终控制。因此，要较好地发挥预算管理的作用，就必须坚持实施控制与结果考核相结合。如果没有预算考核，预算就会流于形式，失去控制力。 行政事业单位应当建立严格的预算执行考核制度，对各预算执行单位和个人进行考核，切实做到有奖有惩、奖惩分明。其内容如下： 一、考核机构 行政事业单位预算管理部门应当定期组织预算执行情况考核。有条件的行政事业单位，也可设立专门机构负责考核工作。 二、考核依据 行政事业单位预算执行情况考核，以行政事业单位正式下达的预算方案为标准，以预算执行报告作为考核的基本依据。行政事业单位预算执行情况考核也可以有关部门审定的预算执行报告为依据。行政事业单位预算按调整后的预算执行，预算完成情况以行政事业单位年度财务会计报告为准。 三、考核程序 顶算年度终了，预算委员会应当向理事会报告财务预算执行情况，并依据财务预算完成情况和财务预算审计情况对预算执行部门进行考核。行政事业单位预算执行情况考核，依照预算执行部门上报预算执行报告、预算管理部门审查核实、行政事业单位决策机构批准的程序进行。行政事业单位内部预算执行部门上报的预算执行报告，应经本行政事业单位负责人签章确认。 四、考核原则 行政事业单位预算执行情况考核，应当坚持公开、公平、公正的原则，考核结果应有完整的记录。预算考核控制的原则性要求是“预算考核的控制流程应当清晰，对预算执行结果的分析考核等应当有明确的规定”。行政事业单位应当加强对预算考核环节的控制，通过建立预算执行考核与奖惩制度等，确保预算分析科学、及时，预算考核严格、有据。 五、预算执行考核方式 行政事业单位预算管理委员会应当定期组织预算执行情况考核，将各预算执行单位负责人签字上报的预算执行报告和已掌握的动态监控信息进行核对，确认各执行单位预算完成情况。 必要时，行政事业单位应建立预算执行情况内部审计制度。预算委员会通过定期和不定期地组织预算审计，实施审计监督，及时发现和纠正预算执行中存在的问题，充分发挥内部审计的监督作用，维护预算管理的严肃性。财务预算审计可以全面审计，或者抽样审计。在特殊情况下，行政事业单位也可组织不定期的专项审计。审计工作结束后，行政事业单位内部审计机构应当形成审计报告，直接提交预算委员会以及董事会，作为预算调整的一项重要参考。 行政事业单位应当建立预算执行情况奖惩制度。行政事业单位预箅执行考核是行政事业单位绩效评价的主要内容，行政事业单位应当建立预算执行情况奖惩制度，并结合年度内部经济责任制考核进行，且与预算执行部门负责人的奖惩挂钩，作为行政事业单位内部人力资源管理的参考，明确奖惩办法，落实奖惩措施。 第五节全面预算控制案例分析 一、全面预算控制案例分析学校预算编制 【案例资料】 某学校年初学生人数为2500人，年度计划秋季毕业500人，招生800人，按规定教职员工与学生的比例为1：3.6。该校教职员工工资的预算定额确定为平均每人每月120元，根据历年开支规律，补助工资占工资总额的比例15%，按照国家规定的福利费标准和历年开支规律，职工福利费约为工资总额的5%；离休人员费用平均定额为2600元，退休人员费用年平均定额为2000元，离休人员20人，退休人员为25人；该校学生享受助学金的比例为80%，每月标准为19. 50元。公务费年人均定额为120元，业务费年人均定额为150元，设备购置费每个新生每年开支定额为600元，修缮费全年每个学生开支定额为160元，全年安排的其他费用为元。 【案例分析】 该学校预算的编制步骤如下： 1确定基本数字 学校的学生人数是确定教职员工人员编制，以及决定助学金和学校其他经费数额的基础，学校人数变动大，因此，需要求出计划年度平均在校学生人数。 年度平均在校学生人数= 2600人 确定教职员工编制人数的方法有两种：一种是按教职员工与学生的比例；另一种是教职员工与班数的比例。根据