关于深化投资管理体制改革的思考

关于深化投资管理体制改革的思考【摘要】针对当前我国企业投资管理中存在的审批环节多、审查内容繁、审批自由裁量权大、前期工作耗时长、部分审批事项变相收费、重事前审批，轻事中事后监管等问题，作者提出构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府服务高效、监管有力的新型企业投资管理体制。针对政府投资管理中存在的政府投资范围不清晰、投资决策机制不健全、投资计划管理弱化、投资项目管理不专业、投资责任追究制度缺失、投资补助管理不灵活等问题，作者提出构建决策科学、执行有力、责任清晰、监管到位的新型政府投资管理体制。围绕上述总体思路给出几点政策建议。【关键词】投资；企业；政府；改革q一、投资管理体制现状投资管理包括政府对企业投资行为的管理和对政府自身投资行为的管理两个方面。当前，各地政府对企业投资管理是依据国务院关于深化投资体制改革的决定（国发200420号）进行的。对企业投资项目区别不同情况实行核准制和备案制，政府投资主管部门仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。对外商投资项目和境外投资项目一律实行核准制。现行企业投资管理体制中主要存在着以下问题：一是审批环节多。一个企业投资项目从申请到竣工验收，审批流程涉及发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、住房城乡建设、水利、消防、卫生、气象、地震、安监等20多个部门多个环节，按法定时间计算，至少需要310个工作日；二是审查内容繁。很多部门在办理各自环节时，除规定材料外还要求企业额外提供其他材料；三是审批自由裁量权较大。一些事项审查标准不太清晰，审查行为主观随意性较大；四是前期工作耗时长。一些审批事项中，自由裁量权较大，难以约束在法定时间内完成，有的审批部门甚至以人手不足为由擅自延长办理时间；五是部分审批事项变相收费。有些中介服务机构是隶属审批部门的企事业单位，搞独家经营、垄断经营；六是重事前审批，轻事中事后监管。目前，政府对自身投资行为的管理仍沿用传统的审批制。一个政府投资项目需依次审批项目建议书、可行性研究报告，审核工程概算、预算、结算和竣工财务决算。现行政府投资管理体制中主要存在着以下问题：一是政府与市场范围边界不清，政府投资“缺位”和“越位”现象时有发生。一方面政府投资不恰当地进入商业地产等一般竞争性领域与民争利，另一方面教育、医疗、住房保障等公共服务和民生领域政府投资存在着较为严重的投入不足问题；二是政府投资决策机制不健全。政府投资决策过程缺乏专家咨询和公众参与，公开透明、科学民主程度不高；三是政府投资资金管理部门化、零碎化，政府投资事前没有中长期规划和年度计划，政府及其相关部门对投资规模和结构说不清楚，难以做到“看菜吃饭”，实行总量控制，统筹安排、合理使用各类政府投资资金；四是政府投资项目管理不专业，建设实施方式单一，个别项目“三超”现象严重，投资效益低下；五是政府投资责任追究制度缺失，投资失误没有纠偏制度保障；六是政府投资补助管理灵活性不够，投资安排与实际需求脱节，基层政府和项目单位不能根据实际情况变化优化安排、调整使用。二、深化投资管理体制改革总体思路针对上述问题，在新一轮的投资管理体制改革中，建议按照坚持社会主义市场经济改革方向的要求，充分发挥市场配置资源的基础性作用，积极转变政府职能，一方面，要系统性、全流程改革企业投资管理，最大限度地减少政府对微观事务的干预，进一步落实企业投资主体地位，鼓励和引导民间投资，构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府服务高效、监管有力的新型企业投资管理体制；另一方面，要进一步完善政府投资体制，规范政府投资行为。合理界定政府投资范围；健全政府投资项目决策机制；规范政府投资资金管理；简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限；加强政府投资计划管理；改进建设实施方式，全面推行代建制；建立完善政府投资责任追究制度，充分发挥政府投资的效益，构建决策科学、执行有力、责任清晰、监管到位的新型政府投资管理体制。三、深化投资管理体制改革政策建议（一）针对企业投资管理体制改革的政策建议1.试点取消企业投资项目核准。允许个别地区先行先试，为全国做压力测试。对试点区域内企业投资项目进行分类改革，其中不涉及公共资源开发利用的项目一律取消核准，改为备案管理，涉及公共资源开发利用、具备一定投资回收能力的项目改为竞争性配置，从而形成以备案制为主的企业投资管理体制。2.改革企业投资项目备案制。简化企业投资鼓励类、允许类项目备案手续，推行网上在线备案，所需提供的书面材料全部改为网上报送，逐步实现足不出户办妥备案。备案系统与工商、公安等系统联网确认企业信息的真实性，项目是否予以备案的信息即时发送企业并同时送各有关部门。企业应如实填报备案内容，并对备案信息内容真实性负责。制订出台全国统一的备案政策法规，杜绝变相审批，实行真正意义上的备案制。3.实行公共资源竞争性配置。创新管理，取消暗箱操作。对涉及公共资源开发利用的经营性项目，将原实行的“先到先得”做法改为政府通过制定规划，确定开发建设总量，做好重大项目布局，明确技术标准、准入条件等，采取公开招标等方式选择投资主体。各类企业公平竞争取得开发经营权，依照约定自主开展投资活动。政府为各种所有制企业创造一视同仁的投资环境，为民间资本进入垄断行业创造条件。4.强化规划体系的指引作用。强化规划的法律地位，充分发挥规划对资源配置的导向作用，构建科学、合理的规划体系，加强规划编制和实施的管理，增强规划对企业投资行为的指导性和约束性。深入开展资源环境承载力评价，扩大公众参与和民主监督，加强基本公共服务、基础设施建设、产业发展等规划与城乡建设、环境保护、土地利用总体规划等规划在产业政策、资源开发利用、环境保护等方面的衔接，明确建设总量目标、区域布局和开发时序，实现投资建设“一张图”管理，指引企业开展投资活动。5.优化企业投资审批流程。按照“凡是能够通过法律手段和经济手段达到管理要求的，凡是能够通过事后监督达到管理目的的，凡是能够通过市场机制和行业自律达到管理效果的，一律取消审批”的要求，政府各部门重新梳理现行政策，改革传统审批模式，建立高效便捷的“并联”办理流程；创新管理模式，引入法定机构，把大量繁琐的报建和验收事项逐步标准化、规范化和便捷化。6.建立“指导、服务、监管”三位一体的管理体系。按照政府依法行政、企业自我约束、社会协同自治的原则，使企业成为投资项目决策的主体，政府成为监管的主体，逐步实现管理主体由以政府为主向政府、企业、社会组织共同管理转变；管理重心由事前审批向事中事后监管转变；管理方式由行政审批向标准化、精细化、专业化服务转变。（二）针对政府投资管理体制改革的政策建议1.科学界定投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的基建和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区经济和社会发展、推进科技进步和战略性新兴产业发展等。凡能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。2.健全投资决策机制。推行政府投资项目咨询评估、公示和听证制度。项目审批决策前要求经过符合资质要求的工程咨询机构的评估论证。对经济、社会和环境有重大影响，涉及重大公共利益的项目，在审批决策前面向社会公示或组织听证，广泛听取各方面的意见和建议。通过充分发动专家学者和社会公众参与政府投资重大项目决策，创造条件让群众监督政府，提高政府投资决策科学化、民主化水平。3.加强投资计划管理。按照量入为出、统筹平衡、保障重点的原则，编制统一的政府投资计划，合理确定政府投资规模和方向。政府投资计划须报同级人大审查批准。政府投资计划一经批准必须严格执行，任何单位和个人缺乏法定理由，未经法定程序，报经法定机构批准不得擅自变更，确保政府投资计划有效执行，实现政府投资有计划、资金有预算、审计有依据。4.加强项目建设管理。严格执行招标投标、政府采购、工程监理、合同管理、项目法人、资本金等项目建设管理制度。实行项目建设单位主要领导负责制，对项目质量、安全、进度、造价管理等负责。对政府投资新建、改建、扩建的非经营性项目全面推行代建制。严格执行无现场签证管理制度。项目按批准的设计文件建成并符合验收标准的，应及时组织验收并办理固定资产移交手续。实行财政支出绩效评价制度和项目后评价制度。5.严格投资责任追究。制订出台政府投资项目责任追究管理制度，以项目建设单位为监管追责重点，将政府投资责任落实到项目建设全过程和所有涉及政府部门、中介服务机构及人员，实行项目单位主要领导负责制，由纪检监察部门会同有关部门对政府投资项目中出现的违法违纪行为，依据相关规定追究相关单位和个人的责任。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。实现政府投资责任清晰、追责有据，建立健全政府投资监管体系。6.改进补助管理方式。将中央和省级政府各类投资补助资金安排，由现行事前审批项目改为确定投资目标、原则和标准，并纳入同级政府投资计划，由市县政府按照政策导向和资金管理要求分解落实到项目，中央和省级政府有关部门加强事中、事后监督检查，发挥市县政府主观能动性，强化项目单位责任。参考文献1马秀岩.投资经济学M.东北财