论文新《信访条例》的忧思

论文新信访条例的忧思 论文：新信访条例的忧思 摘要：新信访条例没有也不可能明确确认信访权利，在加强了信访管理的同时却少有有效的信访权利保障机制相配套，复核程序中的信访听证程序以及信访预防机制等规定给予行政机关很大的自由裁量权，有可能被 _滥用以阻塞信访渠道，侵犯信访权利,信访人却没有被赋予明确的有效对抗行政权力侵害的手段。信访三级审结制基本上使大多数基层的信访人丧失了进京甚至赴省上访的有效机会，中央有关部门近年强调要加强的信访督办工作也可能因为没有相应法定管辖权而受到不利影响，大量的 _是否会积聚在基层或地方并在今后不长的时间内造成严重后果令人忧虑。 关键词：信访；条例；问题 1月5日 _常务会议通过公布并已于5月1日起施行的新信访条例是信访工作法治化进程中的一件大事，其中包含了许多创新。它在信访史上第一次以行政法规的形式明确规定了信访工作机构的性质、职责、权限和一系列信访工作制度（如联席会议制度、信访工作责任制、信访政务公开制度及信访工作信息化制度等），加强了对信访活动的管理，其中一方面包括对越级上访的不受理、对违法信访行为的禁止，另一方面也包括对信访管理机关行为责任的强调。这些规定有助于使信访工作机构摆脱无法律地位、无法定职权、面对信访官僚主义往往无可奈何的尴尬境地，有利于提高信访工作的效能。特别是在保障信访人的合法权益方面，也有一些举措，如信访人可以利用全国信访 _络系统提出信访主张；信访人有了一定的知情权；政府要畅通信访渠道，为信访提供便利条件；打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或纪律处分等。因此，新的信访条例是一个具有时代特点的信访法规。 但是，笔者认为，它也只是一定历史阶段上的信访法制化成果，其现代化法治特性表现得尚不够充分。这主要表现在它没有(也不可能)明确承认信访是一种权利，甚至潜存着防范或贬低信访活动的倾向，并有可能被 _滥用以打击合理合法的上访。 1新信访条例没有也不可能明确确认信访权利 早在1957年， _关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示中就明确把来信来访确认为“一种民主权利”。1982年中央下发的 _信访工作暂行条例（草案）虽然不是正式的法规，但曾经在全国范围内施行过，同样一脉相承地宣布信访是民主权利。20世纪90年代，一些省市制定的信访条例以地方性法规形式明确使用了“信访人的权利和义务”等术语。而新的信访条例却没有明确宣布信访是一种权利，而是沿用了1995年的 _信访条例的说法：“保护信访人的合法权益”（当时的背景是中国市场化改革起始、国内外风云动荡、 _错综复杂、信访洪浪一年高过一年、信访工作中特别强调稳定压倒一切等）。虽然可以认为“保护信访人的合法权益”包含了保护信访人信访权利 的意思，但是，作为专门调整信访当事人权利与义务关系的规范性文件，信访条例的这个说法毕竟是太宽泛甚至含混了。比如，信访人的合法权益，还可能被理解为信访权利活动所指向的其他合法权益（如某种物质利益等）。不同的人在不同情况下可以有不同的理解或解释。甚至某些地方官员在对信访人采取限制措施时也说是“为了保护信访人的权益”（即所谓“为了他本人好”）。这些年来，信访工作中的一个突出问题就是某些地方官员甚至某些地方政府为了维护本地“形象”，不顾信访人的合法权益，对信访人上访采取堵截甚至某些打压的措施，在这种情况下，明确规定信访权利就具有非常重要的现实指导性意义了。但是，据某位看过新信访条例草案第一稿的人讲：“起初，修改意见是倾向于限定老百姓的信访形式”，“限制和加强对信访人的管理却让他记忆深刻。”这种说法有待进一步确证，因为这涉及到信访条例修改过程中的立法动机与宗旨问题。从公布的新信访条例来看，其修改重点在于明确信访机构的性质和职权，强化受理和处理信访事项的行政机关的责任，加强对信访活动的严格管理。但是，这些措施都未必能从根本上解决信访痼疾，还可能在其实施后的不久时间内导致某种危险性甚至灾难性后果。 2新信访条例加强了信访管理但缺乏权利保障机制相配套 信访机构职权的明确化与强化，只是保障信访人合法权益、督促解决信访难题的必要条件之一，而不是充分条件。新信访条例将信访工作机构定位于隶属于本级人民政府的行政机构，使其成为行政科层制体制中的一部分。它受本级人民政府领导，对本级人民政府负责，从属于本级人民政府。我们