行政复议决定书 环法〔xx〕21号

1/15行政复议决定书环法XX21号北京海淀区农大北路百旺家苑居民吴振平等6人和北京海淀区西北旺百草园居民杨福春等34人（以下简称“申请人”），因不服北京市环境保护局（以下简称“市环保局”）关于西沙屯上庄六郎庄220KV/110KV输电线路（上青段1236塔架）工程环境影响报告书的批复（京环保评价审字2004615号），分别向我局申请行政复议。我局受理申请人的复议申请后，通知市环保局提交了复议答辩书。由于市环保局的审批行为和申请人的复议申请，直接涉及华北电网有限公司北京电力公司（以下简称“电力公司”）输电线路的建设活动，电力公司与本案具有利害关系，因此，我局通知电力公司作为第三人参加复议，并通知其提交了复议答辩书。根据各方要求，我局分别听取了申请人和被申请人双方的意见，并受理了申请人的复议补充材料和市环保局的相关补充说明。我局还派员实地踏勘了现场，并听取了有关技术和法律专家的意见。由于两份复议申请书都是针对市环保局的同一个行政审批行为，而且具有相同的复议请求，我局予以合并审理。我局对申请人的复议申请书及其补充材料、被申请人市环保局的复议答辩书及其相关补充说明材料、第2/15三人电力公司的复议答辩书，依法进行了全面审查。由于本案案情重大复杂，涉及面广，我局在办理过程中先后请示了有关领导机关。本案现已审理终结。经审理查明一、案件起因电力公司于2004年2月开工建设西沙屯上庄六郎庄220KV/110KV架空输电线（上青段1236塔架）工程（以下简称“西上六架空输电工程”）。根据居民投诉，市环保局经过调查，于2004年6月8日做出关于限期补办环保审批手续的通知，认定电力公司该工程未办理环保审批手续，属违法开工建设，责令其立即停止违法行为，并限期在30日内补办环保手续。市环保局于2004年7月9日受理了电力公司报送的西沙屯上庄六郎庄220KV/110KV输电线路（上青段1236塔架）工程环境影响报告书；8月13日，举行了行政许可听证会；2004年9月6日作出关于西沙屯上庄六郎庄220KV/110KV输电线路（上青段1236塔架）工程环境影响报告书的批复（京环保评价审字2004615号），对该工程环境影响报告书“予以批准”。二、复议申请人的主要复议理由申请人不服市环保局的批复，于2004年9月21日向我局申请行政复议，请求撤销市环保局的批准决定。3/15申请人在复议申请书及其复议补充材料中，提出的主要复议理由如下1、电力公司的环境影响报告书的评价内容不全面根据环境影响评价法第4条的规定，环境影响评价必须综合考虑建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响；环境影响评价技术导则第条规定，建设项目的环境影响评价通常包括对不同环境要素的评价，即大气、地面水、地下水、噪声、土壤与生态、人群健康状况、文物与珍贵景观以及日照、热、放射性、电磁波、振动等；500KV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范第条规定，应对自然环境、生态环境、社会环境、生活质量环境（包括风景名胜和景观）的影响进行评价。“西上六输电工程”毗邻颐和园、百望山森林公园、药用植物园等必须保护的珍贵景观，但该工程的环境影响报告书回避了该工程对百望山森林公园、药用植物园的环境影响，违反了有关法律和标准的规定，环保部门依法不应批准该报告书。2、市环保局组织的听证会没有全面听证在2004年8月13日组织的听证会上，市环保局限定了听证内容，要求听证会参加人“主要是针对电磁4/15波污染问题进行陈述”，严重干扰和误导了申请人意思表示的真实性和完整性，该听证会应依法视为无效听证。3、市环保局的许可决定没有考虑应当考虑的因素市环保局批复决定关于许可理由的表述为“从环境保护角度分析，本项目运行期间主要污染物符合现行的500KV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范（HJ/T241998）和高压交流架空送电线无线电干扰限值（GB157071995）中的规定。同意报告书结论，予以批准。”根据该表述和所引用的技术标准，市环保局所考虑的“主要污染物”，主要为“电磁辐射”和“无线电干扰”。对申请人提出的该工程对自然环境的影响、对生态环境的影响、对社会环境的影响、对生活质量环境（包括风景名胜和景观）的影响，以及对植物育种研究可能造成的不利影响，市环保局既未组织专家论证，许可决定中也“未对上述影响作出任何判断”，因而是无效的行政决定。4、市环保局违反了许可程序根据行政许可法第48条和国家环保总局环境保护行政许可听证暂行办法第30条的要求，环保部门应当根据听证笔录作出许可决定，在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明。市环保5/15局的许可决定没有“根据听证笔录作出环境保护行政许可决定”，也没有“在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明”，违反了国家规定的许可程序。5、市环保局的批准决定超越职权国家环保总局关于执行环境影响评价制度有关问题的通知（环发1999107号）规定，总投资在2亿元人民币及以上的建设项目，由国家环保总局审批环境影响评价报告书。根据电力公司修改后的工程方案，争议工程的总投资已达亿元，应由国家环保总局审批环境影响评价报告书；市环保局对该项目没有审批权。因此，市环保局的行政许可超越其职权。6、市环保局审批依据失当争议的工程选址位于北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例规定的生活饮用水地表水源一级保护区范围之内，该区域属于严格禁止建设的区域。市环保局批准电力公司提交的该工程环境影响报告书，属于“审批依据失当”。7、工程线路与居民住房距离过近百草园居民提出，争议的工程线路与该住宅区1号楼西头距离只有13米，东头距离不足10米，离平房只有8米；而电力公司给北京市政府的书面汇报称“线路与6/15居民的最近距离为45米”，并不真实。三、市环保局的主要答辩理由针对申请人的复议理由，市环保局请求我局依法维持其批准电力公司环境影响报告书的决定，并在复议答辩书和补充说明材料中，提出主要答辩理由如下1、环境影响报告书涉及的事实清楚，证据确凿西上六架空输电工程符合北京市城市总体规划和高压走廊规划。输电线路对周围环境的主要影响为电磁场问题。经环境影响报告书预测评价，目前电磁环境各项指标都远低于环评标准，说明该区域电磁环境质量较好，环境容量较大。沿线电磁环境和无线电环境影响都不大，能够满足环境评价标准要求。线路产生的噪声也不会对周边造成不利影响。该工程项目的建设对颐和园的景观造成一定的不利影响，通过采取一定行之有效的防治措施后，可减轻或杜绝影响。因此，电力公司提交的环境影响报告书涉及的事实清楚，证据确凿。2、适用的依据正确市环保局作出批准决定的依据有环境保护法；环境影响评价法第17条、第22条；建设项目环境保护管理条例第8条；电磁辐射环境管理办法第15条；500KV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范（HJ/T241998）第2条；辐射环境保护管7/15理导则电磁环境保护影响评价方法与标准（HJ/1996）；北京市环保局公布的建设项目许可事项的相关规定。3、市环保局作出许可决定的程序合法，内容适当市环保局依法受理电力公司的申请后，派员实地勘察，组织了两次专家论证；并应百旺家苑等12个单位的申请，于2004年8月13日依法履行了听证程序，电力公司和利害关系人就该申请涉及的环境影响问题进行了充分的陈述和答辩。4、市环保局考虑了听证意见市环保局在作出许可决定之前，研究了听证笔录，考虑了听证会意见，并于2004年9月4日作出了关于听证会意见采纳情况的说明。主要内容为（1）关于应否受理电力公司环境影响报告书的问题。申请人认为，电力公司未经许可开始建设是违法的，不应准予补办手续。市环保局认为，环境影响评价法和建设项目环境保护管理条例均有限期补办手续的规定。因此，补办手续是合法的。故对申请人这一意见不予采纳。（2）关于标准适用的问题。争议工程为220KV/110KV输电线路。我国尚无专门关于220KV/110KV输8/15电线路的标准。国家环保总局2004年8月4日作出关于高压送变电设施环境影响评价适用标准的复函（环函2004253号），并指出“超高压送变电工程的环境影响评价，按照500KV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价方法与标准（HJ/T241998）执行，330KV、220KV和110KV输电线路的环境影响评价、审批和管理，可以参考该标准（HJ/T241998）执行。”环境影响报告书对该工程可能产生的磁场、电磁强度和无线电干扰进行了理论计算和类比监测，结果均低于该项标准，这一结论经专家评审认可。申请人认为我国该项标准过于宽泛。这种意见已超出了本次许可的范围和市环保局权限，故不予采纳。（3）关于建设方式的选择。申请人表示支持该输电工程，但要求将线路架空方式改为入地敷设方式。这应由综合管理部门和企业决定，不是环境保护部门管辖的范围。（4）关于电磁对人体健康的影响问题。申请人担忧电磁污染损害健康，并提供了有关电磁与人体健康方面的研究报道、文章。这属于科学领域研究的范畴，目前国际、国内医学界尚无明确的定论。根据环境影响报告书的结论，磁场、电场强度和无线电干扰均达标，故无法采纳。9/15（5）对颐和园景观的影响，环境影响评价及专家评审也都予以关注，市环保局将配合主管部门做好工作。此后，市环保局全面审查了电力公司的许可申请材料，认真研究了听证会上利害关系人代表的意见，最后作出了予以批准的许可决定。四、第三人电力公司的答辩理由针对申请人的复议请求和理由，电力公司在其复议答辩书中提出，市环保局的许可程序合法，不应被撤销。其理由如下1、该工程项目已得到国家和地方有关部门批准。该架空输电线路于1999年10月12日得到国家电力公司的立项批复；2000年7月4日取得北京市城乡建设委员会颁发的建设项目计划通知书；2003年5月15日取得建设工程规划许可证。该项目作为奥运电力行动计划，被北京市发改委、市重点工程领导小组办公室、市建委列入2003年、2004年北京市60项重点建设项目计划。电力公司虽然未按规定在可行性研究阶段提交环境影响报告书，但在市环保局于2004年6月8日下达了关于限期补办环保审批手续的通知后，电力公司委托有资质的铁道科学研究院环境评价与工程中心进行环境评10/15价工作，并于2004年7月提交了环境影响报告书。市环保局对该报告书经过技术评审和听证后，于2004年9月6日作出“予以批准”的决定。至此，电力公司已经依法补正环境法律手续。2、根据高压架空送电线路项目的性质和该项目所处地区的环境特征，把工频电磁场和无线电干扰场作为主要环境污染因子进行评价和听证没有错误。3、该项目的设计符合国家规程。城市电力规划规范规定，220KV架空电力线路边导线与建筑物之间的安全距离为5米。按照电力设施保护条例的规定，该条线路基本上都按距离建筑物15米设计。为此，该输电线路途经百草园和百旺家苑建筑的最近距离，分别为米和38米，符合安全要求。五、我局审理后认定的事实和证据（一）关于主要评价因子和听证对象争议工程项目为高压架空送电线路，经过地区位于环境较为敏感地区。环境影响报告书将根据项目的性质和该项目所处地区的环境特征，把工频电磁场和无线电干扰场作为主要环境污染因子进行评价是适当的。居民主要担忧之一也在于电磁污染，并以“抵制电磁污染”为基本目标。市环保局据此将电磁污染作为行政许可听证会的主要听证对象是合适的。11/15查阅电力公司的环境影响报告书，电力公司对除了重点评价电磁污染及其健康影响外，还就争议项目对自然环境、人文景观等因子的影响作了相应评价；根据听证会笔录反映，各利害关系人在听证会上，除了涉及电磁污染及其健康影响外，还对争议项目对自然环境、人文景观、土地和房产价值等众多问题发表了意见。因此，申请人关于电力公司的环境影响报告书的评价内容不全面、市环保局组织的听证会没有全面听证和市环保局的许可决定没有考虑应当考虑的因素的复议理由，不能成立。（二）关于审批程序根据市环保局提交的复议答辩材料，市环保局在作出许可决定之前，研究了听证笔录，考虑了听证会意见，并于2004年9月4日作出了关于听证会意见采纳情况的说明。因此，申请人关于市环保局未考虑听证笔录和未就听证会意见作出说明，因而听证违反许可程序的复议理由，不能成立。（三）关于适用的依据问题1、有关环境保护法律和地方法规禁止饮用水一级保护区内的建设活动水污染防治法第20条第四款规定“禁止在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设12/15施和保护水源无关的建设项目。”北京市实施中华人民共和国水污染防治法办法第31条也做了相同规定。北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例第10条规定“京密引水渠一级保护区为从密云水库龚庄子闸到团城湖南闸段规划渠道上口线两侧各水平外延100米以内地区”；第13条规定“两库一渠一级保护区为非建设区和非旅游区，禁止新建、改建、扩建除水利或者供水工程以外的工程项目。”2、我局商请北京市人民政府解释禁止在一级保护区内建设的项目和范围根据复议申请材料和工程选址方案，“西上六架空输电工程”部分铁塔的塔基，距离京密引水渠东侧不足100米，按照该条例第10条的界定，位于作为“非建设区”的生活饮用水地表水源一级保护区范围之内。因此，本案争议的高压输电线铁塔能否建设，涉及北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例第13条的解释。根据该条例第40条关于“本条例具体应用中的问题，由市人民政府负责解释”的规定，我局于2005年1月4日以关于商请解释京密引水渠一级保护区内禁止建设的工程项目范围问题的函（环函20053号），专门商请北京市人民政府解释。13/15我局在商请函中提出（1）根据西上六输电线工程的选址方案，该工程是否位于北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例规定的“非建设”范围之内（2）“输电线过程”是否属于该条例禁止建设的工程项目3、北京市人民政府就我局所提问题的解释北京市人民政府于2005年1月24日作出关于京密引水渠一级保护区内禁止建设的工程项目范围问题的复函（京政函20056号），就我局提出的问题解释如下“该条例第13条规定的禁止建设的工程项目是指用于生产、经营、生活、工作、居住等对两库一渠的水质产生污染的建设项目，不包括对水质不产生污染或污染威胁的市政基础设施建设项目。”（四）主要证据以上事实，有西沙屯上庄六郎庄220KV/110KV输电线路（上青段1236塔架）工程环境影响报告书、北京市环境保护局行政许可听证会记录、听证申请人查阅案卷记录、国家环保总局关于高压送变电设施环境影响评价适用标准的复函（环函2004253）、关于西沙屯上庄六郎庄220KV/110KV输电线路（上青段1236塔架）工程环境影响报告书的批复及