我国公共部门绩效管理困境剖析及改善对策

第29卷 第1期2008年1月技术与创新管理Vo.l29 No 1Jan 2008综 合我国公共部门绩效管理困境剖析及改善对策刘任平,侯 巍,罗高亮(湘潭大学管理学院,湖南湘潭)*摘 要:目前,我国公共部门绩效管理尚处于起步阶段,还存在一些问题,解决这些问题的对策包括:明确绩效评估的定位和价值取向;完善公共部门的绩效评估体系;保证设计与评估主体的多元化;完善政府绩效评估的激励机制;构建必要的立法保障和制度环境。关键词:公共部门;绩效管理;绩效评估中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1672-7312(2008)01-0085-03TheProblemsofPerformanceManagementofPublicSectorinChinaandImprovementMeasureLIURen ping,HOUWei,LUOGao liang(CollegeofManagement,XiangtanUniversity,Xiangtan,China)Abstract:Currently,ourcountry spublicsectorperformancemanagementisstillinabeginningstage,andsomeprob lemsexist.Thecounterplanwhichresolvetheseproblemsincluding:beingclearoftheexplicitperformanceevaluationandvalueorientation,improvingpublicsectorperformanceappraisalsystem;Makingsurethediversificationofdesignandevaluationcorpus;Improvingthegovernment sperformanceevaluationincentivemechanism,andsettingupneces sarylawsandsystemenvironment.Keywords:publicsection;performencemanagement;performanceevaluation在我国,随着政府机关效能建设的展开,作为改进公共部门尤其是政府管理的一种有效工具,绩效管理越来越受到了人们的重视,并逐步在我国政府管理中得到应用和推广。但是,无论是在理论上,还是在实践中,我国公共部门绩效管理目前尚处于起步阶段,实践中还存在许多问题,因此,加强和改善公共部门绩效管理,无疑是提高公共部门管理绩效的一个有效的途径。共部门绩效管理就是在全球化发展和政府财政压力增加的情况下,公共部门主动吸纳企业绩效管理的经验和做法,引入了市场竞争机制、强调顾客导向、提高公共服务质量等新思路和新方法 。1公共部门绩效管理一方面引入市场机制,强化绩效观念、服务理念和责任观念,使政府通过市场化运作能够摆脱繁琐的行政事务,提高政府机构实际工作效率和服务质量;另一方面,公共部门的绩效管理强化了公平、竞争等市场意识,有助于增强公务员考核的公平性,从而推动人事制度的改革。1 公共部门绩效管理的含义公共部门引入绩效管理是时代的产物,学术界对公共部门绩效管理进行的研究大都出自于对 新公共管理运动 的实证研究。目前对公共部门绩效管理的定义并没有统一的界定。胡税根认为: 公*收稿日期:2007-09-152 公共部门绩效管理的困境2.1 政治层面上的难点(),男,862.1.1 观念障碍技术与创新管理 第29卷标。例如,要评价教育的生均拨款合理性,就必须获得全国和临近区域的相关指标,借以建立标准。这在绩效管理中称为样本基准法。但是,在我们还没有建立全国性的评价指标体系前,这些资料取得往往十分困难。2.2.3 绩效评估方法本身需要不断提高每一种评估方法,不论是等级尺度评价法还是关键事件法,都分别有其优点和不足。尤其是在确定评价等级时,许多评估人员都很容易造成一种居中趋势,例如,如果评价等级是从第1等到第7等级,那么他们很可能把评估对象定在第3、第4和第5这三个等级上。如果评估人员使用的是等差图表法,那么,居中趋势就意味着所有的员工都被简单地评定为 中 。这种过于集中的评估结果会使工作绩效评估变得扭曲,它对人力资源管理中做出晋升、工资调整方法的决定所起到的积极作用就很少。2.3 操作层面上的难点评估者主观态度导致评估结果显失公平性与正确性。评估不仅以追求效率为基本目标,而且以缔造公平为取向。公平原则要求评估指标、标准的统一和评估的客观公正,要求剔除个人感情因素的困扰。但在实践中,评估者往往根据个人的主观偏好来进行绩效评估,例如:2.3.1 晕轮效应晕轮效应(haloeffect),也叫 哈罗效应 。在绩效评估方面,这就意味着如果你对下属的某一绩效要素的评价较高,就会导致你对此人所有的其他绩效要素也评价较高。当评估对象是那些对评估人员表现十分友好或十分不友好的下属时这种问题最容易发生。2.3.2 近因效应一般对公务员评估的时间都是年底或是每一个任务完成之后,所以实际上在公共部门人力资源管理中,每个公务员都知道何时安排对自己的评估。尽管公务员的某些行动可能并不是有意识的,但常常是在评估之前的几天或几周内,公务员的行为会有所改善,劳动效率也趋于上升。对某些评估者来说,往往根据评估对象近期的表现而轻易做出判断,而没有意识到绩效评估通常贯穿一个特定的时期。2.3.3 偏见效应例如组织中的新人刚刚进入单位,希望通过自己能力的展示得到认可,但是已有的评估制度只对单位里的前朝老臣进行评估,新人是被排除在评估我国历来是个 人治 色彩比较浓厚的国家。在 人治 浓厚的环境下,人情关系、主观臆断往往取代科学、客观的评估标准而成为左右评估的主要因素,而工作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代绩效评估理念难以深入人心。再说,绩效评估是对政府的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存在的问题的衡量,自然也就涉及对公共部门决策者和管理人员的能力高低的鉴别。这种鉴别使决策者和管理人员感到威胁,因而抵制评估。2.1.2 体制障碍体制是构建各种认识工作的平台和基础,因此往往被认为是绩效考核失败的深层次原因之一。在我国,影响公务员绩效考核的体制障碍主要是公务员管理权限的过分集中和政事统一的管理模式。由于党的一元领导容易产生一把手权利过大,而且缺乏对领导干部用人权的制约和监督机制,人事管理工作是凭着领导一句话、一个指示、一张文书得到解决,而不是通过合法、民主、科学的程序进行。政事统一的管理模式虽有诸多优点,但却给考核带来了一些困难。政务类公务员担任制定政策、掌舵政治、经济和社会发展方向等战略任务和政治目标,而业务类公务员从事微观层面的管理和技能工作,因此,他们的考核目标、内容、方式、标准都应区别对待。2.1.3 制度障碍我国公共部门人力资源管理还处在探索阶段,政府部门对公务员的开发职能重视程度明显不够。到目前为止,我国还未建立起完善的公务员职位分类制度、公务员培训发展制度、公务员薪酬管理制度。而这些制度正是建立绩效评估体系所必备的配套制度。2.2 技术层面上的难点2.2.1 绩效指标设计复杂困难由于公共部门绩效管理结合行业的特点进行,而且要求指标具有可测性、可量化性,这就使得指标设计极其复杂和困难。具体地说,公共部门绩效管理的特点是 一个部门或行业一套标准体系 。为此,要求指标设计者不仅具有财政和绩效管理的理论知识,而且要求了解对象的业务过程,业务关键等。对其难度,应当有充分的估计。2.2.2 建立评价标准困难,32第1期 刘任平,等:我国公共部门绩效管理困境剖析及改善对策人缺乏工作经验,导致对其评估结果与实际表现大不相符,这样最终使新人们放弃了奋斗的激情,最后和 老人 们一样,在组织里混日子。487析、快速查询得以实现,评估方法更为科学,增强了评估结果的真实性、可信性。同时节省了大量人力、物力、财力,提高了效率。同时,信息化使政府绩效评估的各种信息得以在网络上公开化、透明化,有利于社会公众对政府工作绩效的监督。3.3 保证设计与评估主体的多元化绩效评估的设计以及评估主体的多元化是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本条件。设计主体是指参与绩效评估的指标体系、评估技术与方法、评估程序等方面设计的组织和个人。评估主体是指根据政府提供公共物品和公共服务的质量,对政府绩效作出评价的组织和个人。政府工作在内容上的多样性和目标上的复杂性决定了政府绩效工作的设计及评估主体应该是一个多元结构。无论是学者,还是行政人员、政治家和民众,都各有其局限性,都不能独立完成政府绩效评估设计的任务,但另一方面,又都各有所长,有自身特定的评估角度,有不可替代的比较优势,能为政府绩效评估设计作出自己的贡献。因而,应建立一种新型的理论与实物的整合机制,以取得整体优势。首先,要实现人员上的整合,在政府绩效评估中合理界定和安排各自的角色;其次,要建立畅通的沟通渠道,在理论家、实践工作者内部及其相互间建立网络式的互动关系,促进他们的相互信任和合作。3.4 完善政府绩效评估的激励机制部门领导的重视程度对于绩效评价的实施至关重要。通过惩罚机制来督促部门领导重视本部门绩效,使部门领导和政府工作人员共同参与绩效改进,部门领导要定期了解和审查政府的管理绩效和成果,并和每一位政府工作人员一起为政府的绩效改进而努力,切实负起自己应承担的责任。利用绩效目标和评估标准使管理者负责任,并促使责任落到实处。如果绩效评价的结果与部门利益、领导利益不相关,领导很难提高对部门绩效的重视程度。应当通过公布绩效排名结果将部门绩效与部门下一年度预算挂钩、与领导政绩考核相挂钩,并规定部门领导对本部门绩效负有直接责任。3.5 构建必要的立法保障和制度环境改善公共部门绩效考核的现状,需要进一步深化政府体制改革,通过完善政策和立法,使我国公共部门绩效考核走上制度化、规范化的道路。目前我国只制定了机关绩效管理的制度,诸如社会服务承诺制、效能监察制、行风评议制等,有(下转第94页)3 完善我国公共部门绩效管理的对策3.1 明确绩效评估的定位和价值取向政府绩效评估的目的主要不是为了评出谁先进和谁落后,更不是为了惩罚某些单位的领导人和工作人员,而是为了通过评选,找出人民群众对政府提供的公共管理和公共服务的意见和建议,找出本机关在管理中存在的问题,找出影响政府效能的因素,最后找出改进政府部门工作的办法,以更好地增强政府对人民利益的代表性、回应性和责任性。把政府绩效评估作为进一步做好政府工作的一个环节来定位,是做好绩效评估工作的保证。效率和公共责任是政府绩效评估最基本的两个价值取向。政府公共部门在社会竞争中提供公共服务,既有助于提高效率、打破垄断和降低成本;又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对公众负责提高服务质量。在这两个方面中,公共责任和顾客至上是第一位的,效率则是第二位的,效率只有用来满足公众的5需要和实现公共利益时才有意义。3.2 不断完善我国公共部门的绩效评估体系绩效管理中最重要的是要建立衡量的指标体系。常用的指标模式是用具体的标准构建的,即将其概括为4E标准:经济(economic)/成本标准、效率(efficiency)/生产力标准、效益(effectiveness)/质量标准和公平(equity)标准。由于我国地区差异较大,政府绩效评估的指标设计也应有所不同,要根据不同地区、不同层级、不同部门设计出最能测量政府工作成果的指标体系。从有利于改进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手,建立我国政府绩效评估的经济指标、效率指标、效益指标相结合的指标体系。评估指标的选取应具有代表性、独立性和可获得性。所谓代表性就是要反映政府部门的本质或主要特征,并具有一定的可比性;所谓独立性,指测度指标相对独立,指标之间不能兼容或重复;所谓可获得性,即指标最好能够量化,并且指标数据相对完7整。在评估方法上,采用先进的现代信息技术、分析技术、预测技术等作为技术支持。计算机技术的发展使政府绩效评估所需的大量数据资料的存储、分694(2):52-55.技术与创新管理 第29卷ductivutyandcommunitydevelopmentincreatedfreshwa terwetlandsunderexperimentalhydrologicalconditionsJ.EcologicalEngineering,1994,3(3):469-484.29HileyPD.Therealityofsewagetreatmentusingwetland.ICWS 94Proc,1994,68-83.30HoaglandCR,GentryLE,DavidMB,eta.lPlantnutrientuptakeandbiomassaccumulationinaconstructedwetlandJ.JournalofFreshwaterEcology,2001,16(4):527-540.31KoneD,SeignezC,HolligerC.Assesingdesigncriteriaforawaterlettuce-basedwastewatertreatmentsystemforBOD5removalunderSahelianclimaticeonditionsA.InPreprints5thInt.Con.OnWasteStabilizationPondsC.Auckland,NA,2002,191-199.32NhapiI,DaluJ,SiebelMA,eta1.Anevaluationofduckweed-basedpondsystemasanalternativeoptionforde centrlisedtreatmentandreuseofwastewaterinZimbabweJ.WaterScienceandTechnology,2003,48(2):327-333.33PerflerR,LaberJ,LangergraberG,eta.lConstructedwetlandsforrehabilitationandreuseofsurfacewatersandtropicalandsubtropicalareas-Firstresultsfromsmall-scaleplotsusingverticalflowbedsJ.WaterScienceandTechnology,1999,40(3):155-162.34ShutesRBE.ArtificalwetlandsandwaterqualityimprovementJ.EnvironmentInternationa,l2001,26(5-6):441-447.19王圣瑞,年跃刚,侯文华,等.人工湿地植物的选择J.湖泊科学,2004,3(16):91-96.20吴献花.人工湿地处理污水的机理J.玉溪师范学院学报,2002,18(1):103-105.21由文辉,刘淑媛,钱晓燕.水生经济植物净化受污染水体研究J.华东师范大学学报(自然科学版),2000,(1):99-102.22朱 彤,许振成,胡康萍,等.人工湿地污水处理系统应用研究J.环境科学研究,1991,4(5):17-22.23张雨葵,杨 扬,刘 涛.人工湿地植物的选择及湿地植物对污染河水的净化能力J.农业环境科学学报,2006,25(5):1318-1323.24AdcockPW,GanfGG.GrowthcharacteristicsofthreemacrophytespeciesgrowinginanatrualandconstructedwetlandsystemJ.WaterScienceandTechnology,1994,29(4):95-102.25BrixH.Treatmentofwastewaterintherhizosphereofwetlandplants Theroot zonemethodJ.WaterScienceandTechnology,1987,19:107-118.26BrixH.TheapplicabilityofthewastewatertreatmentplantinOthfresenasscientificdocumentationof