财政政策（6）.ppt

宏观经济中的财政政策,一.财政政策的基本原理，功能和类型二.财政政策工具的作用和局限三.财政政策与货币政策的配合四.财政平衡五.公共风险与财政安全,一.财政政策的基本原理，功能和类型,1、什么是财政政策？一国政府为达到既定目标，对财政收支所做出的决策是系统化了的财政措施是国家以特定的财政理论为依据,运用各种财政工具以达到一定财政目标的经济政策是国家经济政策的重要组成部分，其制定和实施的过程也是国家实施宏观调控的过程2、财政政策的3大要素：目标、工具和传导机制财政政策目标：通过政策实施所要达到的目的，是政策的核心内容，使政策具有确定的方向和指导作用。财政政策工具财政政策的传导机制财政政策的实施是政府运用财政政策工具,通过一定的传导机制,改变某些中间变量,最终实现财政政策目标的复杂过程。,3、财政政策的效应对社会经济活动产生的有效作用，社会经济作出的反应,财政政策效应,乘数效应,奖抑效应,货币效应,直接影响货币流通,公债的货币效应,央行购买,商行购买,政府支出效应,税收乘数效应,预算平衡效应,4、财政政策的时滞,财政政策的制定与实施存在着一系列的时滞,认识时滞,执行时滞,反应时滞,某项财政政策从被提出到政府认为有必要实行的一段时间差做出决策所花的时间因为需要时间来收集和分析经济资料,决定采取行动和实行该行动之间的时间差因为实施一项新的财政政策需要一定的时间,政策付诸实施和最后实际对经济产生影响之间存在的时间差。,时滞的存在对财政政策的实施效果产生一定的影响，甚至在某些情况下导致经济的更不稳定。从萧条走向复苏的阶段,政府实行扩张性的财政政策，但由于财政政策时滞的存在，使得财政政策在经济已经自发运行到高涨阶段时才开始发挥作用，此时的财政政策将会增加当时经济的通货膨胀的压力;在经济周期高涨阶段，政府为抑制通货膨胀而采取的紧缩政策，可能直到经济自发走向萧条时才开始发挥作用，这将使得已经衰退的经济进一步雪上加霜。,5、财政拖累,若税率与政府支出保持不变，随着产出的增加和名义收入的提高，通过累进税制而取得的税收收入不断增加，税收增长的幅度甚至大于产出增加幅度，财政盈余不断上升，从而使经济越来越难以维持充分就业，造成财政拖累现象的产生。在经济增长时期若继续保持税率及政府支出不变的政策，由于财政拖累现象的存在，实际上是在实施了一种紧缩性政策。要使政策保持中性，必须不断改变政府支出和税率在不影响政府支出的情况下降低税率在不提高税率的条件下增加政府支出，同时增加支出和降低税率这种因经济增长而带来的好处称为财政股利。,6、财政政策的功能,导向功能,协调功能,控制功能,稳定功能,直接导向,间接导向,直接控制间接控制,反周期性补偿性,7、财政政策的类型,按照不同的标准，可将财政政策分为以下四种。,按财政政策所规范的活动内容划分,财政收入政策,财政支出政策,财政调控政策,按照财政收入活动与社会经济活动层次之间的关系划分,宏观财政政策,微观财政政策,长期财政政策,扩张性财政政策,紧缩性财政政策,中性财政政策,按照财政政策实施时间和目标的期限划分,短期财政政策,中期财政政策,按照财政政策调节经济周期作用方式划分,自动稳定的财政政策,相机抉择的财政政策,二.财政政策工具的作用和局限,1、税收工具税收的作用主要体现在以下几个方面:调节社会总供给与总需求的平衡关系，从而稳定物价、促进经济平衡发展。调节产业结构，优化资源配置，促进经济增长。调节收入，实现公平分配。税收的调节作用体现：税收比率：是指税收收入占国内生产总值的比重税负分配：是指税收在经济主体之间的分配安排。由政府部门通过税种选择和制定不同的税率来实现;通过税负转嫁的形式体现出来。税收优惠与税收惩罚：是指在征收正常税收的基础上，为了某些特殊需要，而实行的鼓励性或惩罚性的措施。税收工具的局限性：税收政策的制定和执行往往需要经过一定的法律程序，具有较长的决策时滞。税收政策具有减税容易、增税难的特征。税收直接影响人们的可支配收入，而且是无偿的永久性的影响。税收政策的效果往往是通过改变消费者的可支配收入，并进一步影响消费者的消费水平而实现的。,2、公债工具,公债的作用主要表现为以下几个方面:弥补财政赤字，保持宏观经济平衡。筹集建设资金，优化经济结构。公债可被中央银行用作调节资金供求与货币流通的工具公债可以使国家通过扩大公共支出单纯地剌激供给增加公债可以产生以下五种效应：排挤效应货币效应收入效应流动性效应：调整期限的构成，改变公债资金来源。利率效应：通过改变公债利率和价格来达到宏观政策目标。弊端：公债负担债务危机,3、经常项目支出工具,主要指政府满足纯公共需要的一般性支出，包括购买性支出和转移性支出两大部分。购买性支出规模直接关系到社会总需求的增减，其作用主要体现在对社会总需求，以及总需求与总供给的平衡的调节。是实现反经济周期、合理配置资源、稳定物价的强有力工具。购买性支出工具的局限性表现在以下两方面：对国民收入分配再分配的公平性差效率取决于政府工作的效率转移性支付的作用主要体现于：给企业和家庭提供购买力,使其有能力在市场上购买商品和劳务，并最终实现公平收入分配、反周期波动的政策目标。转移性支出一般又分为社会福利支出和财政补贴两类。转移性支出工具的局限性主要表现在以下三方面：积累性差由于利益刚性制约，容易形成沉重的财政负担。对需求的影响与受益者的层次关系重大。,4、政府投资性支出工具,政府投资指财政用于资本项目的建设支出，它最终将形成各种类型的固定资产。政府投资这一财政政策工具的作用主要体现在以下几个方面:政府投资可以有效地扩大总需求，有助于经济复苏。政府投资的项目往往具有很强的积累性，可供居民在较长时期内消费，受益期长。政府投资能力与投资方向对经济结构的调整起关键性作用。弊端：效率低下时滞长有可能加剧地方间的不平衡,5.政府失败论的启示(p400-402)政府失败有种种表现：公共政策的失效公共产品提供的低效率和浪费内部性-私人或组织的成本支配公共政策的决策，并决定了政府及其官员的行为。寻租-政府利用手中的权力，对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍公平竞争，并取得超额收入的机会。因此又称权力寻租。腐败公共选择学派从两个方面分析政府失败。1）导致政府失败的原因：,第一，不存在政府公共政策追求的目标和相应的公共利益。第二，公共决策体制和方式的弊端，影响了决策的效率第三，信息的不对称、投票人的短视、沉积成本和先例对合理决策的影响。第四，政策执行上的障碍。2）而导致政府低效率的原因有：第一，对公共产品估价的困难。第二，政府机构及其官员缺乏追求利润的动力。第三，公共部门垄断了公共产品的供给。第四，监督机制的缺陷。结论：市场失灵并不等于把问题交给政府，市场解决不好的，政府未必解决得好，甚至比市场更糟糕。,三.财政政策与货币政策的配合,1、什么是货币政策国家为实现一定的宏观经济目标所采取的调节和控制货币供应量的一种金融政策。它包括：政策目标、政策手段和政策传导机制等内容，是由信贷政策、利率政策、汇率政策等具体政策构成的一个有机的政策体系。在我国传统的体制下，货币政策从属于财政政策，是为财政政策服务的。货币政策是借助于货币政策手段及货币政策工具发挥作用的。中央银行的货币政策手段主要有以下几种:法定存款准备金制度再贴现率公开市场业务货币政策的核心是通过变动货币供应量，使货币供应量与货币需求量之间形成一定的对比关系，进而调节社会的总需求与总供给。,2、货币政策与财政政策的区别,货币政策与财政政策的区别主要表现在以下几个方面:政策目标的侧重点不同：货币政策的首要目标是保持物价的稳定，主要的调节对象是价格水平财政政策目标侧重于实现经济增长，通过财政收支活和再分配功能而直接参与投资和生产调节的政策调节需求总量和结构的功能不同：财政政策的调节功能更多地表现在结构调整和资源配置方面货币政策对控制社会需求总量的作用突出，主要作用于货币金融市场，但结构性调整功能是不完全的货币和财政政策调节的弹性不同：货币政策的政策工具都是间接调节经济的手段，具有伸缩性、灵活性的特征，对经济调节作用较为间接，振动较小，弹性好财政政策工具具有行政性和强制性的特征，对经济调节较为直接，力度大,弹性差。货币政策和财政政策的时滞长度不同财政政策的内部时滞较长，外部时滞短货币政策内部时滞相对短得多，但是外部时滞显得长些,财政政策和货币政策是国家调控宏观经济的两个基本手段。由于两者在调节经济的活动中发挥的作用不同，所以要达到理想的调控效果，需要将财政政策和货币政策协调配合运用。,3、财政政策和货币政策搭配,以上是财政政策和货币政策配合的一般模式.其实除了扩张性和紧缩性配合外,还有中性的财政政策和货币政策的配合,以及中性的财政政策和货币政策与扩张性和紧缩性的配合等等,形成各种组合的配合.中性的财政政策是财政收支量入为出,实现基本平衡的政策.中性的货币政策是保持货币供应量合理,维持物价稳定的政策.一个国家到底应该采取什么政策配合,关键要依据国情与一个国家的宏观环境和调控目标来确定.但不管采用什么政策配合,注意政策调控的对象、力度、方法和采取相应措施十分重要.,四.财政平衡,1、财政平衡的概念财政收支平衡是指当年财政收支在量上的对比关系，即财政收入与财政支出在总量上相等。这种对比，不外乎有三种情况（结果）：一是收入支出，有结余；二是收入收入数，出现了差额，在会计处理上习惯用红字表示，所以称“赤字”。通常所说的财政赤字是指“决算赤字”。决算有赤字，可能是因为编预算时就有，也可能是预算执行中出现的减收增支的因素而导致的。预算赤字或决算赤字,并不是有意识地安排赤字也并非在每一个财政年度都出现，只是由于经济生活中的一些矛盾一时难以解决而导致的个别年度或少数年度的赤字。赤字财政赤字财政是指国家有意识地用赤字来调节经济的一种政策。亦即通过赤字扩大政府支出的规模，刺激社会有效需求的增长.因而赤字政策不是个别年度或少数年度存在赤字，它的主要标志是连年的巨额赤字。赤字政策的基本思想是由凯恩斯提出的，在西方市场经济国家曾被广泛地运用，作为调节经济运行的一种主要手段。,3、财政赤字的计算口径由于世界各国平衡财政收支的方法不同，或者说不同国家对财政收入量计算口径上存在差异，导致了赤字的内涵几乎发生了质的区别，综合各国（根据各国）财政收入计量的不同方法，我们把财政赤字的口径大致划分为两种类型：第一种口径：明显的财政赤字（软赤字）赤字或结余=经常收入经常支出（含债务利息支出）第二种口径：隐蔽的财政赤字（硬赤字）财政平衡=（经常性收入+债务收入）-（经常性支出+债务支出）赤字的最后弥补要通过向银行借款来实现。,为了对比国家之间的财政状况，通常有两个指标可以衡量财政赤字的规模：赤字依存度财政赤字占财政支出的比例说明一国在当年的总支出中有多大比例是依赖赤字支出实现的赤字依存度越高，表明在财政支出需要很大的前提下，税收收入和其他非税收收入的相对短缺。赤字比率财政赤字占国内生产总值的比例说明一国当年以赤字支出方式动用了多大比例的社会资源，说明的是财政与经济的关系，国民经济现状对财政赤字的承受力。如果赤字比率过高，就会对国民经济运行造成负担，这种负担主要表现在两个方面：会扰乱正常的国民经济运行，特别是可能形成通货膨胀的压力；必然会形成沉重的债务负担，会使将来年度的财政状况难以好转或更加恶化。,4、财政赤字规模的社会经济制约因素,（1）经济增长率的提高程度。如果经济持续增长率比较高，即使政府施以较大规模的财政赤字用于发展经济，对国民经济也没有危害，或危害很小。这是因为，本国经济的吸纳能力随着国民收入的大幅度提高而相应加强，实际国民收入的增加会引起货币需求的相应提高,由于货币需求的增加,经济中通货膨胀率相对较低,使价格水平不会出现明显上涨。(2)国民经济各部门能力的未利用程度。如果在国民经济中，特别是农业和工业部门存在着大量的未利用或利用不足的资源和能力，那么预算赤字可能会使闲置的资源和能力动员起来，得到充分的利用，增加本国的生产水平，而不会对价格水平产生上抬的压力。(3)赤字支出的投资项目性质。如果通过预算赤字筹集的资金，用于周期短、见效快的建设项目，生产的增加或多或少地抵消了公众持有货币购买力增加的影响，通货膨胀的压力就会在一个短暂的时滞之后被产量的增加所抵消。,(4)国际贸易的逆差程度。如果一国的国际收支是逆差，那么由赤字财政引发的通货膨胀的压力会在一定程度上得到抵消。因为：国际收支逆差使货币供给量将趋于降低,而赤字财政则表示货币供应量将趋于增加,货币供应量的增减力量在一定程度上有所抵消；大量进口外国商品和劳务会吸纳家庭部门超额的货币收入；出口机会的减少在一定程度上增加了商品和劳务的供给。(5)政府自身的管理能力。一般来说，财政赤字只要出现，就有产生通货膨胀压力的可能。重要的问题是，政府有无适当而有力的管理措施和廉洁的管理机构来防止以至消除赤字财政造成的通货膨胀压力。政府的这种管理能力主要表现在以下两个方面，即举债能力与征税能力、工资和价格的控制能力。(6)公众的牺牲精神。赤字融资安全限的确定还不能忽视这样一个因素，即广大民众的理解和牺牲精神。一般而言，赤字融资有可能增加实际产出，但是资源动员和产品供给的时滞要求社会在或长或短的时间内保持一定程度的耐心，克服收入与生活水平预期过高的心理，甚至要忍受一下实际收入下降之苦。,5、财政赤字规模的资金来源制约因素,财政赤字的资金来源渠道大致可以分为两类：国际的资金来源,和国内的资金来源,国际融资的限制,国际援助,优惠贷款,商业贷款,外债拖欠,可以使赤字国不负或者少负财政负担而使得赤字得到部分弥补。但其规模主要取决于债权国。,比较容易得到,但成本高风险大,会引发债务危机,要掌握好借款的总额度。,在一定时期内也能弥补部分财政赤字而不增加财政负担,但会影响国家信誉。,国际融资规模是否恰当,关键在于商业贷款是否适度：国际上通用的衡量外债规模大小的控制指标主要有三个：,债务率指标,负债率指标,偿债率指标,一国当年偿还外债本息与当年贸易和非贸易外汇收入的比率。衡量在债务国的外汇收入中有多大比例被用于偿债。偿债率应该控制在20%以内，最高不宜超过25%。,外债余额与当年国民生产总值之比。反映债务国的生产量对外债的负担程度。负债率指标适度的比例也是不超过20%,最高不宜超过25。,外债余额占当年贸易和非贸易外汇收入之比。债务国在偿债资金来源方面对外债所能承受的程度。债务率不能超过100。,国内融资的限制：,最基本的国内融资形式是：,向公众举债,向银行借债,会引起货币供给的增加,政府向中央银行借债最终会影响国内融资,主要表现为：会直接导致货币扩张,引发通货膨胀税如果出现较高的通货膨胀率,其他一些融资来源就会被迫减少通货膨胀有可能降低政府的税收收入和出售公共服务的收入。,公债偿债率是当年公债的还本付息额占当年财政收入的比公债偿债率=当年公债还本付息额/当年财政收入。我国学者主张控制在8%10%。,衡量国债规模是否合理的指标主要有：,国债依存度,国债负担率,国债偿债率,当年的公债发行额占当年财政支出的比例，它表示财政收入对于公债的依存程度。公债依存度=年度公债发行额/当年财政支出。国际上公认的安全度是15%20%。,公债余额和当年GDP的比例，它表示国民负担公债的情况。其特点是从整个国民经济角度来衡量和把握债务规模，反映一国整体经济对债务的承受能力。目前，发达国家使用这个指标较多。公债负担率=公债余额/GDP。发达国家的标准为20%60%。,居民应债能力,当年国债发行额占居民储蓄余额的比率,6、财政赤字的弥补方式动用财政历年结余出售国有资产直接发行货币增加税收发行国外债务发行国内债务,发行国外债务对一国经济产生的负面影响：对外借款会导致本币升值,不利于出口,而且容易引发过量的进口,最终导致经常项目的逆差；会给后代造成比内债更为严重的负担。会影响国际收支,因为可以用于偿还外债的外汇主要源于出口,若利用外债没有提高出口能力,那么很可能会造成债务危机。因此,当国内储蓄充足,有很多闲置资金时,政府首先应充分利用国内资源,然后再考虑发行外债。,发行国内债务弥补财政赤字对经济造成的影响：,内债对物价的影响：,内债的发行对象：,社会公众,商业银行,中央银行,仅仅是资金的使用权发生转移,减少了与赤字相等的私人购买力,不能创造货币，不会增加货币供给效应，货币总量没有改变，对物价也没有任何影响。,当商业银行没有超额准备金时，认购政府债券必须将贷款等其他资产变现，对货币供应量、物价乃至总体经济得影响基本上是中性的。当商业银行有超额准备金时，其购买政府债券可以通过资金的使用和转移，不会限制其向其他经济部门的贷款，于是货币供应量增加，这相当于公债货币化，从而可能导致通货膨胀的产生。,货币需求增加，若货币供给不变，则利率上升。如果中央银行要维持利率的稳定，就必须购进政府债券，会增加商业银行的准备金，货币供应量会数倍增加。,赤字货币化：政府发行债券通过商业银行与中央银行的存款创造过程而导致货币供应量增加。如果经济中有大量闲置资源，由于货币供应量的增加，企业和家庭都更容易获得贷款，通过乘数作用，货币需求的增长可以吸收掉增加的货币供给，不会引发通货膨胀；但当经济已经处于充分就业，货币供应量的增加是超经济的，必然会导致通货膨胀。政府发行债券不一定增加货币供应量，货币供应量的增加也不一定引发通货膨胀，发行国债与通货膨胀之间是没有必然联系的。,政府发行国债，虽然会对私人投资产生“挤出效应”，但只要政府将发行国债取得的资金用于投资性支出，即生产用途，政府投资的增加可以弥补私人投资的减少；在“挤入效应”存在时，还会促进私人投资的增加，就整个社会而言，资本形成会不变或增加，从而发行国债对经济增长不但没有阻碍，还有可能有促进作用。,内债对投资及资本形成的效应,内债对后代的负担问题,有人认为，国债是要用税收收入偿还的，这会对后代造成负担；有人认为，国债可以以新债来偿还旧债务，不会给后代造成负担，也不会导致政府的财政崩溃；如果公债用于公共投资，公债是否构成负担取决于公共投资项目的未来收益和这些投资所产生的间接效果；发行内债，政府要收税来支付利息，又以利息形式还给公众，对公众来说资金只是从一个口袋转移到另一个口袋而已。但这还是会产生两个后果：使人们产生错觉，工作积极性下降；资金从中下阶层流向富于阶层，收入分配状况趋向不合理，资金转移导致消费需求下降，从而对产出的增长具有抑制作用；另外，利息支出的增加会迫使政府提高税率，过高的税收会扭曲收入分配，对经济产生更大的抑制作用。,7、建国以来我国的财政赤字情况及其成因我国财政赤字按现行的统计口径，可分为两个阶段：1950-1978年的29年中10年有赤字，赤字总额266.6亿元。这一阶段的财政赤字，除1950年以外，根本原因是经济上的“左倾”指导思想，经济上急于求成或盲目追求高速度，基本建设规模过大造成的。1979-2003年的25年中，除1981、1985年外，其余23年都有赤字，赤字总额266.6亿元。调整价格，特别是提高了农副产品收购价格。调整国家与企业主要是国营企业之间的分配关系提高职工收入水平改革过程中，财政收入机制不完善和财政支出增长的刚性趋势1998-2001年，国家采用积极财政政策，刺激需求,我国财政赤字规模,赤字比率19911995年，最发达的工业化国家(包括美国、加拿大、法国、德国和英国)，赤字比率比较高，平均为3.8；赤字规模比较大的发展中国家(包括印度、巴西、巴基斯坦和土耳其)，赤字比率平均为6；我国的赤字比率为2。比较来看，我国的赤字比率低于工业化国家，虽然比发展中国家赤字比率比较高的国家也低很多，但高于其他发展中国家的平均水平。这表明，我国的赤字比率比较适中。赤字依存度19901995年，最发达的工业化国家赤字依存度平均为11，比80年代中后期(7)提高了57；赤字规模比较大的发展中国家平均为23，比80年代中后期(30)下降了23；我国的赤字依存度接近23。比较来看，我国的赤字依存度显然大大高于工业化国家，也高于新兴工业化亚洲国家在工业化进程中的依存度(17)，与发展中国家赤字依存度比较高的国家不相上下。这表明，我国的财政支出中赤字支出所占份额较大，财政状况不佳。,国债负担率19911995年，最发达的工业化国家国债负担率平均为30，展中国家为34，我国的国债负担率5.为5。这表明我国的国债负担率与马斯特里赫特条约要求欧盟各国不得超过60的标准相距还很远，国债规模还有很大的拓展余地。但是，值得注意的是：第一，我国的国债负担率虽然比其他国家低，但它们的高国债负担率是债务余额滚动几十年甚至上百年的结果。倘若我国国债的发行规模按目前的势头发展下去，再过三五十年，国债负担率也会很高。第二，更重要的是，我国目前的国债余额增长率已经大大高于实际GDP增长率，甚至比名义GDP增长率高。这表明，我国在非经济衰退的正常经济运行时期，要注意控制国债的发行规模。国债依存度19911995年，最发达的工业化国家国债依存度平均为10，发展中国家为25，新兴工业化亚洲国家(19681990年)为9，我国的国债依存度53。这再次表明，我国中央政府财政支出过多地依赖债务收入，财政处于脆弱状态。,我国的内债规模,19901997年，我国外债的负债率为14.9（国际公认的安全线20）偿债率为8（国际公认的安全线25）债务率80.7（国际公认的安全线100）各指标均低于国际公认的安全线从外债余额增长速度与经济增长速度的对比关系来看，19911998年我国外债余额增长率平均为13.7，名义GDP增长率平均为20.4，这说明，外债余额增长速度没有超出经济发展需要和承受能力。若从实际GDP增长率平均为10.8来看，外债余额增长速度稍快了些。可以得出结论：我国目前的外债规模不会造成债务危机,我国的外债规模,改革开放20多年，几乎伴随20多年的财政赤字，这种持续的财政赤字为什么没有引起恶性通货膨胀?如何评价赤字在中国长期经济增长过程中的作用?,我国的财政赤字已成为一种发展手段财政赤字有效地动员了社会资源，积累了庞大的社会资本，支持了国有企业的制度变革，促进了经济的持续高速增长，推动了社会经济的全面发展。我国财政赤字的这种发展作用主要体现在三种效应上，即增长效应、改革效应和拉动效应。我国的财政赤字没有引起严重的通货膨胀1979-1997年，财政赤字比率年均0.88，同期商品零售价格指数为7.47，如果算上1998年，这两个指标分别为0.89和6.97；1985-1998年间，财政赤字比率年均0.84，同期居民消费价格指数为9.93；表明，尽管我国的财政赤字连年不断，但没有引起严重的通货膨胀。,五.公共风险与财政安全,1、公共风险的构成现代社会是一个风险社会,从风险的属性及其化解、防范方式来看,可把风险划分为私人风险和公共风险。私人风险产生“私人”影响,其分散、转移、防范的方式主要通过市场机制来实现。公共风险产生“群体”影响,这种影响是不能完全通过市场机制化解和防范,只能由政府出面集中解决。公共风险具有明显的负外部效应，产生着巨大的社会影响。公共风险具有三个基本特征:内在关联性不可分割性隐蔽性公共财政是防范和化解公共风险的最重要的防线,是应对公共危机的最重要的物质手段。,2、公共财政应在防范公共风险中的作用。这些作用包括:财政应承担制度运行成本财政应是公共风险的最终承担者（风险剩余）公共支出应满足防范公共风险的要求公共风险的特征决定了需要公共财政化解公共风险的群体影响。3、目前我国财政承担的公共风险财政天生就是承担公共风险的。在制度结构合理，尤其是市场制度比较完善的情况下，财政所承担的公共风险主要是限于市场不能达到的领域。而在我国经济转轨的现阶段，财政所承担的公共风险则是全方位的，且呈扩大的趋势。国有企业改革的风险相当一部分国企资不抵债的财务风险和国企下岗分流职工的再就业风险.按照政企分开的思路，把国有企业推向市场，那么，国有企业的财务风险应当是通过市场机制来化解，但由于目前我国市场机制还不够建全，现代企业制度改革也不够彻底，这类风险还得靠财政承担。目前国有企业普遍靠负债经营，亏损严重。金融机构呆坏账风险金融风险是一种公共风险，最终是要靠财政来承担的，在以国有独资银行为主的我国尤其如此。目前国有银行的呆坏账比率已在20%以上，大大超过了银行的自有资本金比率。,财政风险2000年中央财政赤字率突破了国际上公认的3%的安全线。尽管我国财政的债务负担率不算太高,但如果加上目前的各类隐性债务，财政支出压力是不能小视的。外债风险1994年，中国外债余额突破1000亿美元大关，成为发展中国家继巴西、墨西哥之后的第三大债务国。到1998年6月，中国外债余额达到1379.6亿美元，比1997年同期增长了31%。2000年的外债风险指标如下：偿债率9.2%,负债率13.5%,债务率52.1%。,经济波动风险经济特有的周期性特征，使经济难免产生波动并对不同社会群体产生影响。例如，因企业转制而产生的失业，农村大量剩余劳动力的存在等等。突发事件风险该风险是指，如自然灾害和传染病等突发事件引发的“群体风险”例如，1998年中国出现的特大洪涝灾害,3、公共财政风险,由于公共风险的防范是公共财政的“硬任务”。因此，防范财政风险，确保财政安全更是防范公共风险中的重中之重。财政风险是指爆发财政危机的可能性，它有广义和狭义之分。此外，财政风险有其层次性。第一层次包括应由中央政府承担的必须全额偿还的国家主权债务和各种“准国债”风险;第二层次包括地方政府债务和社保基金缺口;第三层次包括银行经营风险和国企财务风险。,4、中国公共财政风险的类型,中国财政风险可归纳为三类：显性的直接财政风险隐性的但又确实是直接的财政风险隐性的或有财政风险如由于财政经济体制转轨所导致的财政风险。我国银行系统存在的金融风险如果不能加以有效的管理和控制的话，最终也必将成为财政风险乃至财政危机。5、中国财政风险的特点转轨性传导性制度诱导性,6、防范公共风险的手段以市场为导向，运用市场机制的力量，组织市场，规范市场，创造市场，以最大限度的减轻公共风险对财政的压力，从理论上对等地构建公共财政的应急反应机制;区别对待不同的财政风险，减轻中央财政压力，编制财政风险预算;为财政安全提供屏障。,政策工具：为实现既定的政策目标所选择的组织方式和操作方式,包括所使用的财政手段、经济手段和法律手段,是为政策目标所服务的。财政政策工具：是指为达到财政政策目标而选择的各种财政分配手段主要包括:税收、公债、公共支出、政府投资等;,财政政策传导机制就是财政政策在发挥作用的过程中，各政策工具通过某种媒介体相互作用形成的一个有机联系的整体。财政政策发挥作用的过程，实际上就是财政政策工具变量经由某种媒介体的传导转变为政策目标变量(期望值)的复杂过程。财政政策主要通过哪些媒介体将财政政策工具的作用传导出去?财政政策工具的重要媒介是:收入分配、货币供应价格等。,表现为政府投资、公共支出、财政补贴等本身形成一部分社会货币购买力，从而对货币流通形成直接影响，产生货币效应。,财政政策的货币效应主要体现在公债上。公债政策的货币效应又取决于公债认购的对象和资金来源。如果中央银行用纸币购买公债，这无异于纸币发行，从而产生通货膨胀效应；如果商业银行购买公债，且可以用公债作为准备金而增加贷款的话，也会导致货币发行，从而使流通中的货币增加等等。,财政政策乘数效应是指，财政政策导致的需求变化所引起的国民收入以乘数变化的情况，包括税收乘数、政府支出乘数及预算平衡乘数等。乘数是作为经济运行中经济变量之间的一种函数关系，用来说明国民收入的变动量和最初注入量之间的比例关系,它是指投资或政府公共支出变动引起的社会总需求变动对国民收入增加或减少的影响程度。一个部门或企业的投资支出会转化为其他部门的收入，这个部门把得到的收入在扣除储蓄后用于消费或投资，又会转化为另外一个部门的收入。如此循环下去，就会导致国民收入以投资或支出的倍数递增。以上道理同样适用于投资的减少。投资的减少将导致国民收入以投资的倍数递减。公共支出乘数的作用原理与投资乘数相同。,它是指税收的增加或减少对国民收入减少或增加的程度。由于增加了税收，消费和投资需求就会下降。一个部门收入的下降又会引起另一个部门收入的下降，如此循环下去，国民收入就会以税收增加的倍数下降，这时税收乘数为负值。相反，由于减少了税收，使私人消费和投资增加，从而通过乘数影响国民收入增加更多，这时税收乘数为正值。一般来说，税收乘数小于投资乘数和政府公共支出乘数。,预算平衡乘数效应当政府支出的扩大与税收的增加相等时，国民收入的扩大正好等于政府支出的扩大量或税收的增加量，当政府支出减少与税收的减少相等时，国民收入的缩小正好等于政府支出的减少量或税收的减少量。,奖抑效应主要是指政府通过财政补贴、各种奖惩措施，优惠政策对国民经济的某些地区、部门、行业、产品及某种经济行为予以鼓励、扶持或者限制、惩罚而产生的有效影响。,通过调整物质利益来引导个人和企业的经济行为，以及国民经济的发展方向。主要表现在以下几个方面:配合国民经济总体政策和各部门、各行业政策,提出明确的调控目标。如果宏观经济政策目标是稳定经济发展，那么财政政策的目标就是抑制通货膨胀。通过利益机制，引导人们的经济行为。例如，内需不足，政府可以采取积极的财政政策刺激个人投资欲望，改善有效需求不足的局面。,直接导向：是财政政策对其调整对象直接发生作用。间接导向：是财政政策对非直接调节对象的影响。,通过财政政策的制定与执行，对社会经济发展过程中的某些失衡状态进行制约和调节，从而协调地区之间、行业之间、部门之间、阶层之间的利益关系。在国民收入的分配过程中，通过财政的一收一支，改变社会集团和成员在国民收入中占有的份额，调整社会分配关系。财政政策体系中中的支出政策、税收政策、预算政策、补助政策等，从各个方面协调人们的物质利益关系，相互配合,相互补充，以发挥财政的整体效应。主要特征表现在三个方面：多维性：财政政策所要调节的对象及实现的目标不是单一的，而是多方面的。动态性：可以根据国民经济的发展阶段和国家总体经济政策的要求，不断改变调节对象、调节措施和调节力度，最终实现国民经济的协调发展。适度性：财政政策在协调各经济主体的利益关系时，应掌握利益需求的最佳满足界限和国家财政的最大承受能力。,例如，为协调防止个人收入分配走向两极分化，就需要采取一整套的财政政策加以调节：通过财政投资政策，增加社会就业机会，增加失业者的收入通过税收政策，降低高收入者的边际收入水平通过转移支出政策，提高低收入者的收入水平只有这些政策的整体配套使用，才能最终实现公平收入、缓解社会矛盾的政策目标。,政府通过财政政策让人们做某些事情，不做某些事情,或者继续从事他们本来不愿从事的活动，从而实现对整个经济和社会的发展施加影响。直接控制：是指财政政策对起作用的利益关系和经济活动进行直接调控。间接控制：是指财政政策间接地对其作用的利益关系产生影响。财政政策控制功能的突出特征应表现为间接性，因为财政政策提供的是一种改善经济协调的方法，而不应过多地直接对经济运行进行干预。,政府通过财政政策，调整财政收支状况，从而影响社会总供需水平，以促进供需平衡，最终实现国民经济的稳定发展。反周期性：经济发展是具有周期性的，而财政政策本身具备自动调节功能，因此在经济繁荣和衰退的变化过程中，财政政策能够自动发挥反周期作用补偿性：当一国经济出现失衡时，政府可以通过对公共经济部门的补偿作用，最终实现国民经济的平衡发展。当私人部门支出不足时，政府通过财政措施，或增加公共支出，或减少税收收入，以维持总需求不变;反之亦然。,财政收入政策：是通过调整财政收入的总量水平、结构、方式及方法等实现对经济活动的调节;财政支出政策：是指通过调整财政支出的总量水平、支出结构和方式来实现对经济的调节;财政调控政策：是指根据一定时期的经济和社会发展需要，对中央政府和地方政府之间、政府与企业之间、预算资金和预算外资金之间关系进行调节和控制。,宏观财政政策也称之为总量政策，主要是对经济总量发挥作用，影响经济总量增减变化。扩张性财政政策：是指通过减免税收或增加公共支出规模等手段，降低财政收入或增加财政支出以剌激社会总需求增长的政策，由于减收增支的结果往往表现为财政赤字，因而又被称为赤字财政政策;,紧缩性财政政策：是指通过增加税收或减少公共支出规模等手段，增加财政收入或减少财政支出以抑制社会总需求增长的政策，由于增收减支的结果往往表现为财政结余，也被称为结余性财政政策；,中性财政政策：是指财政的分配活动对社会总需求的影响保持中性。财政的收支活动既不会产生扩张效应，也不会产生紧缩效应，因此在一般情况下，这种政策往往要求财政收支要保持平衡。,微观财政政策也称为个量财政政策是指对有关经济个量发生作用，只影响经济个量增减变化的政策。微观财政政策往往是通过税收政策手段和财政支出政策手段，以达到解决微观经济主体的激励问题和资源配置问题。如在税收政策中，在不改变税收负担总水平的条件下，对征税的范围和税率作出调整，从而对相关微观经济主体施以不同的影响。又如在财政支出中，在不改变财政支出总水平的情况下,对财政支出的结构进行调整，从而对相关微观经济主体的利益分配带来影响。,自动稳定政策：是指通过财政制度中的“内在稳定器”，在经济波动时能够自动发挥调控作用的财政政策，而不再需要政府的任何干预行为就可以直接产生调控效果。自动稳定的财政政策主要表现在以下两个方面:税收的自动稳定性政府支出的自动稳定性,相机抉择的财政政策：是指政府根据稳定经济和减轻经济周期波动需要而制定、执行的财政政策，是政府利用国家财力有意识干预经济运行的行为。相机抉择的财政政策可分为汲水政策和补偿政策。汲水政策：从字面上看，这种政策就是水泵里缺水不能吸进地下水，需要注入少许引水，以恢复抽出地下水的能力。按照汉森的财政理论，汲水政策是对付经济波动的财政政策，是在经济萧条时靠付出一定数额的公共投资使经济自动恢复其活力的政策。汲水政策有四个特点：第一，汲水政策是一种诱导景气复苏的政策，是以经济本身所具有的自发恢复能力为前提的治理萧条政策；第二，汲水政策的载体是公共投资，以扩大公共投资规模作为启动民间投资活跃的手段；第三，财政支出规模是有限的，不进行超额的支出，只要使民间投资恢复活力即可；第四，汲水政策是一种短期的财政政策，随着经济萧条的消失而不复存在。,补偿政策：是政府有意识地“逆风向”调节经济波动的财政政策。在经济繁荣时期，为减少通货膨胀的压力，政府通过增收减支等政策抑制和减少过剩需求；在经济萧条时期，为抑制通货紧缩，政府则通过增支减收等政策增加消费和需求，从而实现稳定经济波动的目的。一种全面的干预政策，政策工具则较为广泛，包括公共投资、税收、转移支付、财政补偿等;补偿政策则可以超额增长;补偿政策的调节对象是社会经济的有效需求。汲水政策与补偿政策的区别:补偿政策和汲水政策虽然都是政府有意识的干预政策，但其区别也是很明显的：第一，汲水政策只是借助公共投资以补偿民间投资的减退，是医治经济萧条的处方；而补偿政策是一种全面的干预政策，它不仅在使经济从萧条走向繁荣中得到应用，而且还可用于控制经济过度繁荣。第二，汲水政策的实现工具只有公共投资，而补偿政策的载体不仅包括公共投资，还有所得税、消费税、转移支付、财政补偿等。第三，汲水政策的公共投资不能是超额的，而补偿政策的财政收支可以超额增长。第四，汲水政策的调节对象是民间投资，而补偿政策的调节对象是社会经济的有效需求。,市场机制实际上成为一种判别准则，即市场能化解的风险是私人风险，而市场机制不能化解的风险则是公共风险。若以此为依据来界定，那么以下内容属于公共风险：外来侵略和内部战争;公共伦理和社会道德衰落，缺乏基本的社会信用;法律机制不健全，公共秩序陷于混乱;失业与贫穷;市场垄断;公共设施与服务的短缺;环境污染;经济波动。,内在关联性(或传染性)公共风险在发生过程中，对企业和家庭来说是相互关联、相互影响的，具有“传染性”。例如：癌症是一种可怕的疾病，但不会传染，是一种私人风险;非典等大范围的传染性疾病，有很强的传染性，危害社会,构成公共风险。如果企业破产不必然引发其他企业随之破产，应属私人风险;但“三角债”则不同，传染很快，危及众多企业及至全社会，构成公共风险。,不可分割性公共风险对每一个企业和家庭来说是必然的，是不可逃避的。例如，通货膨胀、环境污染、刑事犯罪、疾病等,在未来发生的时间、方式是不确定的，但社会成员遭受损害的可能性是同等的，谁也无可逃避。隐蔽性公共风险很难正面识别，往往累积到了快要爆发的程度才被发现，才引起重视。公共风险实际上是永远存在的，只是许多到现在还未被认识到，也许要累积到一定程度，才能被社会所认识。因此，公共风险的防范和化解通常表现为“亡羊补牢”的事后行为。所以，防范公共风险是公共财政义不容辞的硬任务。,美国对财政风险的广义定义：破产，只适用于那些按照联邦破产法第9章的规定,要求宣告破产的正式申请的情况。要想申请破产，政府必须宣布自己没有偿付能力;政府债券、票据、支票的不兑付，无力支付到期的利息或本金;无法履行其他义务，如工资、供货商和养老金的支付等。财政风险的狭义定义：仅指上述第二种情况，即政府无力偿付直接债务。国内对于财政风险的广义定义银行风险、国企财务风险等都将最终转化为财政风险,甚至将财政风险等同于国家经济安全问题。财政风险的狭义定义：政府资不抵债和无力偿付到期债务，不能维持正常机构运转的风险,国家主权债务是中央政府在国内外发行债券和借款所形成的债务，是可以预见其后果的，并且要及时、全额偿还，因此对财政支出的压力是直接的。“准国债”是指，各政府部门所发行的由财政担保的债券，如行业主管部门债券、政府性银行债券等。这部分债务也是由法律和合同认可的，是可以预见其结果的,要求及时全额偿还的。政府部门的借债要讲求效益，考虑自身的偿债能力，并且要有除财政拨款以外的收入来源。准国债只能部分地要求财政偿还。只有在规范各种政府收费，统一财权的前提下，才能要求财政予以全额偿还。,中国法律规定地方政府不能自行发放债券。地方政府债务：指地方政府通过地方信托投资机构在国内外的借款和地方的国有企业以财政为担保的债务。是或有债务（因未来某一个别事件或多个事件可能引发而产生的支付）。这部分债务的承担者首先应是借债的投资机构和国有企业然后才是地方政府财政只有在地方政府财政难以偿还的情况下，中央财政才可能给予必要的支持。并且，这些债务并非是全部不能偿还的,社会保障基金缺口主要是养老保险金缺口。长期以来，我国社保制度实行的是广就业、低工资、多补助的政策，养老、医疗、失业等社会保障所需资金全部由国家和企业包揽，个人不承担费用,且实行现收现付制，没有积累。目前,我国虽然确立了社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式，但多数地区个人账户是“空账”运行，实际上还是现收现付制。为弥补历史欠账，支持国企改革和维持社会安定，对于社保资金缺口，财政肯定是要拿出资金弥补的。但可以肯定的是，对于这部分债务财政是不应全额负担的，并由于归还的时间和数额有很大的不确定性。,银行经营风险和国企财务风险可能通过两种途径转化为财政风险：一是由于银行和国企经济效益低下，会制约财政收入的增长;二是银行和部分国企处于国民经济命脉产业地位，财政必须予以扶持。在市场经济条件下，对银行经营风险和国企财务风险最能控制的主体，当然是银行和国企自身。国家从国民经济的整体利益考虑，给国有银行和国企注资或豁免债务，并不是说银行和国企的风险都要由财政承担。因此，这部分风险对财政来说既是或有的，又是不应由财政承担的。,主要表现在三个方面:一是国债依存度过高，目前已经高达50%以上;二是包括准备金在内的公债负担率过高，估计目前已经高达GDP的10%以上;三是目前我国社会保障体系不健全，制度不完善，但是政府社会保障支出负担却十分沉重。,主要表现在：国有企业大面积亏损，债务负担沉重许多国有企业经营不善，下岗和失业人数剧增，从而加重对政府财政的压力;公共基础设施建设规模急剧膨胀，必将扩大对后继投资的需求，从而导致对政府财政资金的需求压力增大,到目前为止中国社会保障制度尚未建立和健全，税收制度因个人所得税比重微乎其微而缺乏弹性，因此，财政政策中的自动稳定政策效果不彰，甚至可以忽略不计。而相机抉择政策措施主要是减税和增加支出(结果必然是财政赤字)，但这些措施不仅是出于短期调整不景气、稳定经济的目的，更重要的是长期作为刺激经济增长的工具来使用的：19811996年，实施财政赤字的政策总体上使经济增长率提高了1.32个百分点，贡献率为13，而其中的相机抉择政策使经济增长率提高了2.36个百分点，贡献率达23。特别是19901996年，这种财政政策总体上使经济增长率提高了2.01个百分点，贡献率近20，而其中的相机抉择政策使经济增长率提高了3.8个百分点，贡献率高达37。在16年经济转型过程中，前9年的财政政策效果远不如后7年的财政政策效果。这说明随着经济体制改革的不断深入，政府的宏观经济管理能力加强，运用财政政策的技巧日臻成熟，技能大大提高了。,财政赤字的增长效应,中国的财政赤字极大地支持了经济改革，主要表现在两个方面，一是企业改革，二是价格改革。财政赤字支持了企业改革：减税让利。中国的国有企业改革从微观经营机制的改造人手，实行了“简政放权、减税让利”政策，极大地调动了企业的积极性，为中国经济的长期高速增长奠定了坚实的基础。从计划经济体制下的“统收统支”政策，到1983年开始的“利改税”，再到1994年的全面税制改革，政府对国有企业利润的分配比例，从100下降到55，再降到33。这些改革措施，在为国有企业改革与发展提供了巨大财力支持的同时，也相应地减少了政府的财力。而在有关支出并没有同步缩小的情况下，财政赤字的出现是不可避免的。企业亏损补贴。为了使关系