公共管理学原理-陈振明版

公共管理原则第一章公共服务管理的理论与实践第二章现代政府政策过程第三章公共服务管理导论第四章非营利组织的管理第五章：公共部门战略管理的理论框架与评价第六章公共部门的人力资源管理第七章公共预算管理第八章公共危机管理第九章公共管理的发展趋势和前景第一章是引言，公共管理的视野。一、“公共管理”与“私人管理”的异同A.联系。(1)都包括合作组织的活动。(2)必须履行一般管理职能。B.差异。(1)公共管理和私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益。私人管理是为了利润。(2)与私人管理相比，公共管理效率不高。(3)与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。(4)就人事管理而言，公共组织特别是政府的人事管理制度比私人组织复杂和严格得多。(5)公共管理显然是政治性和公共性的。第二，公共物品的特征：公共物品是与私人物品相对应的概念。消费是非竞争性和非排他性的。一般来说，企业和个人不能或不能通过市场机制有效地提供公共产品。它们主要由政府提供。公共产品的特征：非竞争性、非排他性和外部性。第三，公共行政的主体特征与传统公共行政的区别(1)研究对象和范围。传限于政府行政机关，尤其是官僚机构的研究公共-扩展到其他政府机构(部委、部门)和非营利组织或第三部门，甚至公共部门中的私营部门。(2)公众更加跨学科和全面。传记-基于政治学，公共-不同学科。(3)公众将研究重点从“内部导向”转向“外部导向”，从强调制度过程和程序研究转向强调项目、结果和绩效研究。(4)涉及公共行政未涵盖的大量议题。例子：公共产品，公共选择，政府失败。(5)公众既是经验的又是规范的，研究传播限制规范。(6)公众将立足于当代公共部门管理的实践，特别是政府改革的实践。这是从这一实践中产生的一种新的理论范式，它反过来又成为指导这一实践的模式。因此，它比传记更现实。第四，21世纪中国公共行政面临的挑战1、市场经济的发展对我国政府管理提出了挑战一、传统政府管理模式的弊端计划经济条件下的(“命令经济”)。所谓的传统政府是“全能政府”:集中配置社会资源，全面、微观、直接干预经济和社会生活。(1)政府不区分政府和企业，政府和资本也不区分。(2)机构臃肿，效率低下。(3)权力过于集中。(4)政治民主化、科学化、制度化薄弱。B.过渡时期政府面临的挑战。(1)建立和完善市场体系。(2)公共管理或行政管理体制创新，行政和政治体制改革，政府职能转变。(3)建立一支高素质、廉洁的公务员队伍。2、中国加入世贸组织对我国政府管理提出了挑战。(1)中国入世对政府管理模式的影响。传统的政府管理模式阻碍了市场化进程。(2)中国加入世贸组织对政府管理的法制化提出了相当高的要求。法律规则意识薄弱，“政策在上面，对策在下面”和地方利益至上阻碍了世贸组织规则的有效实施。(3)对公务员的素质和能力提出了更高的要求。(官员们的市场前景落后；法律意识淡化；弱竞争意识二。公共组织的组成部分:组织人员、组织目标、职能范围、组织机构、职位设置、权力和权威、权力和责任的划分、规章制度、群体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。三。公共组织的类型根据管理公共事务的不同，它可以分为管理文化、科技、教育、国防、公安和外交等事务的各种公共组织。(1)根据财务会计准则(有利于加强对公共组织的审计和监督)，它们可大致分为六类：政府机构、教育组织、卫生和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会。(2)根据公共权力标准进行分类。强制性公共组织：政府部门。根据宪法和法律的授权，公共事务依靠公共权力强制管理。例如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。B.半强制性公共组织：更多地依靠市场手段而不是行政手段。在某种程度上，它的强制性是对抗性的，有关各方可能会拒绝裁决。例如，仲裁委员会、消费者权利保护委员会、各种行业协会等。C.非强制性公共组织：这种公共组织的最大特点是非强制性和面向服务的。例如，各种机构、社区学校、研究机构、基金会、医疗卫生机构、文化科技组织和各种咨询服务。(3)根据权威标准和等级结构进行分类。一个经典模型：基于经典的组织理论，如管理，效率是组织追求的首要价值。专业化和合作是组织的基本要素。特点：组织有四个基础：目标、过程、顾客和领域。(2)对于每个组织，必须优先考虑上述基础之一。(3)行政部门按主要目标组织在最高层次，每个部门包括所有有助于实现组织目标的活动。(4)任何上级公众都可以有效地监督数量有限的直接下属，存在一个“控制范围”。(5)行政权力和责任被委托给一名行政人员，而不是一个多成员组织，如董事会或委员会。严格区分垂直领导活动和员工活动。官僚模式：其基础是马克斯韦伯创立的官僚理论。自20世纪50年代以来，美国一直被充分利用。官僚组织的基础是理性法律权威。人们认为，组织是由客观的规则管理的，理性意味着效率。特点：基于功能专业化的分工。(2)有明确的职权等级。(3)有与任职者和职责相关的规章制度。(4)有一个处理程序系统。人与人之间的关系是非个人的。员工的选拔和晋升是基于他们的技术能力。C.第三部门管理模式：系统方法和权变方法的应用。特点：公共事务由多成员理事会或委员会管理；“代理”政府；不要随意监督组织外的代理人，不要随意使用行政命令取消合同；不孤立地处理公共事务。四、管理水平和管理范围。管理层级是指公共组织内部垂直划分的层级数量。一般来说，公共组织有三个层次，即高层、中层和基层。管理范围是指由管理者或组织有效管理的下属人员或单位和部门的数量。管理范围是衡量管理复杂性的重要标志。在一定的组织规模内，两者成反比。一种“尖锐的结构”一种管理层次多、管理范围小的组织结构。(1)优势：权力集中，分工明确，易于统一行动。(2)缺点：容易造成信息失真，使高层决策“走样”。“扁平化结构”管理层次少，管理范围大，其形式I1.线性结构。线性结构的特点是单一的垂直领导，结构简单，隶属关系明确。结构中每一级别的个人或组织只有一个直接领导，与相邻的个人或组织及其领导没有指挥和隶属关系。2.功能结构。职能结构是相关部门按照职能横向分工，然后分别领导下属部门的结构。3、直线-功能结构。线性职能结构是在综合线性结构和职能结构的基础上形成的组织结构。4.矩阵结构。这是一种以完成某项任务为核心的结构形式，相关部门的人员被调动起来形成一个临时组织来执行任务。六、我国政府组织的结构。(1)纵向结构。也叫等级。它反映了行政组织内部几个层次之间的领导和服从关系，尤其是上下级之间的关系。宏观上，它分为两个层次：中央一级和地方行政组织。中央一级是指中央人民政府一级。地方行政组织分为三种类型：二级、三级和四级制度。微观上，它指的是行政组织内部的工作层级关系。(2)水平结构。它也称为分配结构，反映了同级行政组织之间以及行政组织各组成部门之间的分工与合作关系。决策部门、执行部门、反馈部门和监督部门。在我国，行政组织的横向结构是从纵向结构服务的。七、行政组织制度的基本类型。A.根据行政组织中拥有最高决策权的人数，他们可以分为首长制和委员会制。(1)行政长官制：亦称长期制或单任期制，指行政组织的最高法律决策权授予一名行政长官的组织制度。优点：权力集中，职责明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损失，能快速完成任务。缺点：行政决策权被行政首长垄断，导致权力滥用、独断专行、压制民主、腐败和无人监督。(2)行政长官在精力、体力、知识、智慧和能力方面的个人局限不利于认真调查和妥善处理行政事务。(2)委员会制：又称合议制。它是指行政组织的法定最高决策权由两个或两个以上的成员通过委员会会议集体控制的组织系统。今天，瑞士联邦委员会是一个典型的成员体系。优势：它可以汇集智慧，容纳来自各方面的意见，进行彻底的调查，并包含成员。这有利于权力监督。缺点：不明确的责任很容易导致把责任推给别人的弊端。成员之间不容易协调，难以集中力量，决策缓慢，容易泄露决策秘密。b、根据行政组织的职能和性质，组成单位可分为层级制和职能制。(1)等级制度：也称等级制度。它指的是一种组织系统，在这种系统中，行政组织被纵向分成几个层次。上下级有相同的业务性质，但有隶属关系。业务范围自上而下缩减。优点：组织系统和业务相互联系，便于沟通和领导。(2)权力集中，自上而下辐射，有利于统一指挥。缺点：上级的任务很复杂，经常只注意一件事而忽略另一件事。(2)缺乏专业分工，工作缺乏灵活性。(3)各级行政首长权力集中，要求下属绝对服从上级，容易造成随意性。(2)功能系统：也称岗位分工系统。行政组织是横向的优势：政令统一，行政组织体系标准一致，便于集中力量，发挥优势，统筹规划。缺点：过分克制，下属行为消极，缺乏热情，不能因地制宜，不能及时处理行政事务。机关和个人也往往导致独裁和行政长官的意志。(2)分权制：是指下级组织在其管辖范围内有更大的自由裁量权，上级组织不干预的组织制度。优势：各级行政组织能充分发挥其因地制宜处理事务的特长。行政措施与现实密切相关，能够适应客观环境的变化。(2)每一级都有自己的权力和责任，这很容易激发行政人员的积极性。(3)能防止上级组织和个人任意行事。缺点：权力过于分散，上级组织的目标和意图难以实现，上级受到下级的制约。(2)下属组织相互分离，中央政府无法控制它们，这容易形成地方势力，相互冲突和纠纷，导致行政组织的分裂。d、按行政组织中同一部门的指挥和控制可分为完整系统和分离系统。(1)完整系统：也称集约型系统或单一系统。它指的是一个行政组织中同一级别的每个机关受一个机关或行政首长指挥和监督的组织系统。优势：权责集中明确，组织结构简单统一，机构间分工协作良好，有利于领导机构的统筹规划和行政命令的实施，并能充分利用其专长。缺点：行政长官权力过于集中，下属单位缺乏自主权，容易导致工作作风保守。(2)分离系统：也称独立系统或多系统系统。它是指在两个以上机关或行政首长的指挥和监督下，同级机关的组织系统。优点：行政机关独立性强，措施灵活。通过充分发挥专业部门的优势，可以对一些地方事务采取有效措施。缺点：机构间协调与合作有一定困难。个别部门单独行动会造成整个行政组织工作的混乱，降低行政效率。实际上，分居制度迎合了多元化社会的需要。然而，行政组织和部门之间的密切合作是提高行政效率的基本前提，因此廉政制度被更广泛地采用。八.组织冲突与协调1、组织冲突。指组织间行为的“不一致性”。最常见的组织冲突有三种形式：(1)目标和顾客之间的冲突。当目标导向型组织和顾客导向型组织之间的关系发生时，冲突就可能发生，内部目标和顾客因素也可能发生。(2)功能与领域的冲突。例如，中央政府要求在地方一级加强其下属部门的管理，但地方政府希望实行属地管理。也就是“条”和“块”的冲突。(3)目标之间的冲突。每当组织目标改变，不同组织的目标交叉时，这很容易发生。2.组织和协调。它可以分为横向协调和纵向协调。A.横向协调：横向组织间的合作。主要方法：(1)利益相关者组织通过协商达成协议来定义他们的边界。(2)在共同参与领域，应建立机构间委员会等组织来协调和促进合作。(3)根据组织领导方针，指定某个组织来协调特定范围内所有组织的活动。(4)建立一定的决策过程，以便所有感兴趣的组织都有机会考虑任何(2)经济环境：在决定公共组织的动机和行为方面起着重要作用。其基本要素包括经济体制、经济效益、经济实力和产业结构。(3)文化环境：文化是公共组织行为的固化表达。文化环境对公共组织的影响比政治环境和经济环境的影响要慢，但影响更长。组织变革必须在文化延续的过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为准则和道德传统。(4)技术环境：它制约着活动的组织、管理和方法。包括经验技术、实体技术和知识技术。11.公共组织的生命周期：解释组织的出现、成长和最终