公私合作制(PPPs)中的政府角色分析

公私合作制（PPPs）中的政府角色分析 廖雨果（上海交通大学国际与公共事务学院，上海200240）【摘要】公私合作制作为政府与私人部门之间建立的一种长期伙伴关系，被越来越广泛地应用于各国基础设施和公用事业。在这样的大背景下，只有事先明确政府（公共部门）的职能和责任定位，超越将公私合作制仅仅作为融资模式定位和类型学分析，才能有效地发挥这一政策工具在我国的作用。【关键词】公私合作制；政府；私人部门；PPPs【作者简介】廖雨果(1982-)男，上海交通大学国际与公共事务学院硕士研究生。最近几年，公私合作制（又译公私合伙制，公私合作伙伴关系，即Public-Private Partnerships ，简称PPPs）被越来越广泛地应用于各国基础设施和公用事业的建设和运作。据世界银行统计，在1984年至2002年期间，世界各国82%的供水项目和92%的道路交通项目采用了不同的PPPs模式，另有9%的能源项目和3%的通讯项目是采用PPPs进行投资的。国内对PPPs虽已有注意和介绍，但大多数仍停留在静态概念上的引进和类型学意义上的分析（即研究公私合作的模式），且仅仅把PPPs看作是融资方式的创新，以缓解公共投资不足与民众不断提高的对公用事业的需求之间的矛盾，加之实际操作经验的缺乏，使得总体上对PPPs的认识还很不全面。本文力图从分析公私合作过程中，政府（公共部门）应扮演的角色、承担的责任入手，探讨PPPs这一发端于国外，仍处于演进过程中的概念模式，如何能成功“汉化”以最大限度地发挥这一政策工具的效用。一、超越融资模式的定位公私合作制的提出与英国工党1997年执政后推行的“第三条道路”密切相关。所谓“第三”，可理解为在撒切尔主义（新自由主义）和“旧工党”（即古典社会民主主义）之外寻求建立“新工党”的尝试。“新自由主义观点的一个首要特征是对大政府的敌视”，而且“这种怀疑论的基础是关于市场优越性的经济学论证”，因此撒切尔政府时期大力推行了以民营化为标志的新公共管理运动，主张将传统上由政府（公共部门）承担的公用事业交由私人部门承担；20世纪80年代至90年代初，处于在野党位置的工党一直强烈反对保守党政府赋予私人部门的优先性，并反对其对公共部门进行改革的政策动议，正如吉登斯所指出的那样，“旧工党”的理念仍坚持“国家普遍而深入地介入社会生活和经济生活。”然而在1997年工党上台执政后，布莱尔政府改变了“旧工党”对私人部门的态度，正式提出把“公私合作制”作为“新工党”的一条指导性原则，强调政府主要的经济职能之一是要搭建一个能使私人部门获得利润和创造就业机会的框架，同时不再把私人部门看作是唯一的提高社会福利的途径，主张政府与私人部门合作，汲取各自的优势和长处，共同提供公共服务，这即是公私合作制的由来。从更早时期的“国有化”到“民营化”，再到“公私合作制”，实际上折射出的是不同时期政府职能定位的演变思路。公私合作制与政府直接经营公共事业时的政府角色自然是完全不同；公私合作制和民营化虽然均有吸纳私人部门的参与，但两者之间仍有着本质性的区别。民营化的一个重要特征是在项目开始之前，政府处于主动的决断者地位，即由政府事前单方面地界定问题所在，判定解决方案，进而选择私人部门来实现政策目标。以民营化最常见的形式合同外包和政府撤资为例，前者是通过（政府）考虑实施合同外包、选择拟外包的服务、进行可行性研究、准备招标、策划“管理者参与的竞争”、实施公平招标等几个关键性环节，将公共事业的具体服务交由私人部门来承担，公共部门只保留对该项服务最终的结果控制，如监测、评估合同的履行；后者更是以政府的自我判断为基础，通过出售、无偿赠予等方式使资产完全民营化。而一旦实行完全市场主导之后，政府职能的事实淡出往往很容易导致政府的责任缺失。这首先是因为，民营化政策过度高估了私人部门投资、管理公用事业的热情和能力。相对于投资大、利润风险高的公用事业，私人部门对那些短期、高回报的市场显然有着更为浓厚的兴趣。特别对发展中国家而言，由于自身和资本市场的不发达，私人部门很难筹集到大规模的资金投资公用事业，上述情况更容易发生。南方周末2005年8月11日对中国民营资本较为充裕的浙江省民营资本投资公路热情退潮的报道就典型地反映出，由于预期收益不稳定以及融资环境（银行借贷政策）的变化，使得浙江民营资本投资公路的热情骤减，导致境内数个普通公路和高速公路项目最终只得仍由政府接手。因此从供给能力上来讲，全球范围内的实践业已证明，私人部门对公用事业（基础设施）的投资能力远远低于民营化政策最初的预期。其次，作为民营化最常用的形式，合同外包本身需要公共部门非常明确应由私人部门来承担的公共事业服务内容以及最终的预期效果，然而经验表明，限于专业知识的日趋专业化，在越来越多的领域中，公共部门很难具体界定其中的服务项目和绩效评估指标，使得合同承包成为一个模糊、难以评判和不确定的协议，这就难免产生对公共服务过程的忽视，而将焦点过分集中在实现目标的效率（更快更廉价）之上，导致最终事实上的政府（公共部门）责任缺失。作为对民营化浪潮的反思结果，公私合作制首先意味着政府要更多地参与到项目之中。从项目一开始，公共部门和私人部门就会共同参与决策，共同参与公共产品的提供，并且共同承担项目有关的风险、成本与投资，寻求实现双方利益的共赢。特别是公共事业项目中私人部门做不好的，或者由私人部门做效率反而不如公共部门的那些部分，就应由公共部门来承担。如在一个基础设施项目中，政府相对于私人部门而言在征用土地时具有更明显的协调各方利益的优势，这项工作就应由政府来做；而具体的建设施工工作就应发挥私人部门高效率、注重经济效益的特点。但是，政府的目的并不是为了赢利，而是起到带动私人部门和民营资本的作用，也就是要求政府扮演与其提供公共物品和服务的职能和责任相匹配的监管者角色。其次，和民营化政策中政府（公共部门）主导的与私人部门之间的“主从关系”不同，公私合作制除了细致的合同设计之外，营造相互信任的氛围对维系双方利益、责任而言也显得非常重要。从社会结构这个更本质的层面来看，公私合作制顺应了新经济时代高度分隔的社会特征。曼纽尔卡斯特在分析21世纪人类的网络社会时指出，“公司企业，以及日益明显的组织和机关，都以不同几何形态的网络组织起来，其间的相互纠缠超越不同部门”，“于是，劳动过程逐渐个体化，劳动的操持运作解体”，社会“以每个工人的属性-能力而非工作的组织为基础，展开新的分工”。这说明，网络社会中不同属性和重要性的资源、知识是广泛分布于不同的主体的，它们之间的界限日益模糊，而这些资源不同的重要性给予了他们或多或少的权力（包括否决权）。这就使得个人/组织要实现某个目标必须要有其他主体的参与，不同主体之间的相互依存度大大提高。这也就从一个侧面佐证了公私合作制对合作精神的强调。因此，在我国经济快速发展，对建设发展资金有巨大需求的客观情况下，如果只注意到公私合作制的融资、引资功能而忽视“协调”、“合作”等应有之意显然是不够的，这就会容易导致成功的公私合作制必需的在合作过程中政府（公共部门）相应的职责定位和职能转变得不到应有的重视。二、超越类型学的分析美国公私合作全国委员会（简称NCPPP）的研究指出，成功的公私合作制需要来自政府高层的政治支持和政府参与。而如上文所述，这种参与又要是以角色的转换为基础，那么，这也意味着政府在公私部门合作制中的职能和责任必须要有所转变。结合我国的情况来分析这个问题，既是论述至此逻辑演绎的必然，也兼具操作现实层面的意义。我们认为，在中国公用事业行业面临重大变革的大背景之下，在大规模适用公私合作制之前，政府格外需要明确以下几个方面的职能和责任定位。1、建立适用的法律框架和规则体系公私合作制会使得原有的政府或私人部门与消费者之间的双向直接关系变为政府、私人部门与消费者之间的三方委托代理关系。鉴于这种互动关系的复杂性和重要性，在实施公私合作制之前建立有效的法律框架是非常必要的。“经验表明，建设性的和连贯一致的法制结构如能尽早建立，将极大地有利于提升公私合作制的认同度，促进其发展”，而我国目前公私合作制或整个公用事业的法制建设还远远没有达到与这一重要程度相匹配的水平。但从根本上讲，公用事业服务和政府监管过程仍处于“无法可依”或“少法可依”的状态，突显了基本立法和可操纵性规定的空白。另一个方面，有关公私合作制及政府监管的法律、法规与规定不协调、不配套。由于缺乏基本性立法，使得在本不多的已制定和颁布的法律法规中，其内容规范经常以部门利益主导的行政政策或规章为依据，造成我国的公用事业的法律制度“始终处于一种杂乱无章、上位立法不足，下位规章泛滥的局面”，而且由于它们彼此之间“缺乏应有的呼应与联系，经常出现监管法律、法规之间的内容模糊和条款冲突”。法律框架不健全，法律法规互相矛盾、不一致带来的一个直接后果是给私人部门在参与公私合作制时带来了较高的沟通成本，私人部门面对的是一个支离破碎的市场，对政府行为和预期政策的发生将很难把握，导致了不可控性、风险性的增加以及对私人部门自身收入回报做出可靠理性预期能力的下降，这就将大大损伤私人部门参与公私合作制的积极性和可能性。为此，构建和完善我国的公用事业立法对确立公私合作制的运作机制和公用事业的发展是具有基础性意义的。2、维护公共利益维护公众的基本利益，保障社会发展的需要是政府在公私合作制中首先应该明确的前提。由于公私合作制中私人部门或多或少地会获得政府（公共部门）转让的公共资源，甚至部分的公共权力，这就使得私人部门在追求经济利益的同时可能损害到公共利益，如最为典型的价格上涨过快等。而且，长期以来，我国行业主管部门和地方政府部门被赋予过多的经济管理权力，使得它们被私人部门“权力寻租”和“俘获”的机会大大增加。“政府管制俘获理论”认为私人部门作为一种利益集团，它与消费者等利益集团对政府管制者具有相对的游说目标，即企业要求订高价，而消费者要求订低价，但不同利益集团对政府管理者具有不同的影响力。由于企业规模较小，而且每个企业都能敏感地认识到可从政府管制中获得的利益，这就容易采取共同一致的行动；而与企业相对的消费者利益集团则由数以万计的个体构成，政府管制政策对其造成的不利影响由各个消费者负担，对个人的影响并不大。因此，消费者个人往往缺乏为本集团的利益而积极努力的动机。总而言之，这表明了私人部门相对于消费者而言确有对政府部门和政府管制的特殊影响，加之我国政府权力深深嵌入经济领域以及私人部门，注重将大量资源投入非市场的行政运作的路径依赖，如何避免世界银行在研究发展中国家私人部门参与能源供应项目之后，导致收费价格普遍上涨这类损害消费者利益的现象，让消费者（民众）确实感受到公私合作制的实惠，对赢得公私合作制的社会基础而言是至关重要的。3、保护私人部门的正当权利公共事业行业具有同一般商品市场完全不同的风险特性，这是因为私人部门不仅要面临市场风险，更要面对行政风险，而且从我国的现实情况来说，行政风险往往要大大高于市场风险。公私合作制要求政府履行监管者的职责，然而政府监管的法制化程度和规范化程度直接关系到对私人部门正当权利的保护和对私人资本的吸引力，如果监管范围没有限制、监管不透明、在微观层面上干预过多，就会打压私人部门投资的积极性。因此，政府的监管必须要是有限度的、透明的、讲究诚信的、公平和连续的。这点对私人部门总体上仍处于发展壮大期的广大发展中国家来说，尤为重要。世界银行一份面向全球经理人，研究55个发展中国家投资环境发展（其中一部分指标针对政府监管和政府服务）的报告（2002-2003年）表明，私人部门花费在与政府、税收官员会面的时间按从多到少排列，中国以平均1440天名列所有被调查国家的第二位；企业高级管理人员在一个正常的工作周之内，需要花费全部工作时间的1963%来应付和政府监管相关的各项规定，包括和政府官员接触、税收问题、海关问题、准入登记问题等等，这一比例名列所有调查国家的首位。可见，完善投资环境、简化相关行政程序、消除对民营企业的歧视性规定应成为政府立即着手改进的方向。另外一个重要的方面是要明晰公用事业、公共产品的产权。通过明晰产权可以有效地保障私人部门投资公用事业的正当利益并激励他们的积极性，“产权形式对于解决公用事业的所有制和规制问题，尤其对于提高长期绩效和投资激励问题具有非常重要的实践意义。”而且，只有产权明晰，才能在公私合作制中确立公私双方各自的权利和义务。4、培养长期合作相互信任关系：政治支持公私部门在合作中的互信直接关系到合作项目的成败。毫无疑问，前文所述三点均为双方建立互信的基础，在此另列是要强调特定政治文化背景下的政治支持对构建互信的积极意义。公私合作制首先诞生在英国，并在西方世界得到大范围适用并不是偶然的，这既是政府公共行政行为对社会经济发展的回应，也与西方文化中根植的“合作”、“伙伴”观念不无联系。而在我国儒家文化的背景之下，十分注重的是对“秩序”的强调；在计划经济体制下形成的以“单位”为基础，以上下等级关系实现的社会组织形态在今天也还有不小的影响，因此整个社会在总体上仍比较习惯于等级观念和至上而下的决策体制，而其中政府（公共部门）又明显地占有优势地位(这种优势既包括资源优势，也包括心理优势)。在这样一种政治生态中，政府（公共部门）对培养政府和私人部门之间长期合作的基础，建立公私部门之间的互信就负有关键作用。信任不仅来自于对双方利益和目标的尊重，更重要的是意味着有制度结构保证的可连续的政治支持。所谓政治支持，是要求一旦合作关系得以确立后，政府（公共部门）必须要积极地参与到项目中去；政府要以平等、客观和理性的态度来对待公私合作制实施过程中可能的挑战，并愿意承担其中的风险，而不是简单地寄以不切实际的过高期望；要选择一个合适的私人部门合作伙伴，这个选择应以其在相关领域里的业绩为标准，而不是仅仅考虑竞标价格；要能通过制度性结构，有效地与私人部门进行双方信息的互换，以及在此基础上展开可能的谈判。成功的公私合作制离不开来自政府的政治支持，只有公私合作的概念及实践获得了政治认同，才可能建立公私部门之间长期合作的基础。图1：公私合作制的政府角色流程资料来源：“Guidelines for Successful Public-Private Partnerships”: European Commission, 2003三、结论应当认识到，公私合作制作为政府与私人部门之间建立的一种长期伙伴关系，其运作是政府转变职能，提高执政能力深层次的综合考验。图一就反映了公私合作制中政府决策所必须考量的若干关键步骤。正是在这个意义上，我们认为如果仅仅是把分析的着眼点集中在公私合作制的具体形式上，停留于类型学的研究显然是不够的。公私合作制的类型是灵活多变的，并不存在一个通用的或是“最佳”的模式，而必须要根据每个具体项目进行具体地分析，以需求分析、风险分配、预算安排等为依据来选择合适的模式，最大限度地发挥公私部门双方的互补性。而只有在真正理解政府角色和职能的前提下，才是抓住了公私合作制成功的关键。政府（公共部门）对公私合作制项目的设计、建设和运作期的管理和监管均扮演重要的角色，在私人部门进入公用事业、参与提供公共产品已无政策阻碍的前提下，公私合作制内在优势的发挥很大程度上就取决于政府职责的明确及其恰当履行，只有这样，公私合作制这个政策工具的优势未来才可能在我国的基础设施、交通运输、教育事业、供水系统和信息化建设等诸多公共事业领域得以体现。注释：世界银行统计材料EB/OL，http:/rruworldbankorg/PPIbook/安东尼吉登斯第三条道路：社会民主主义的复兴M北京：北京大学出版社，2000 年P12，P18Peter K Falconer and Kathlen McLaughlin, Public-private partnerships and the New Labour government in Britain, in Stephen P Osborne (ed) Public-Private Partnerships: Theory and Practice in international perspectives, London: Routledge 2000萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系M北京：中国人民大学出版社，2002年P184-185；P265。浙江民资投资公路退潮N南方周末，2005811。Erik-Hans Klijn and Greert R Teisman, Governing Public-Private Partnerships: Analysing and managing the processes