概念规划编制框架——以浙江慈溪为例

一、 中国概念规划广州市人民政府借鉴一些发达国家的做法，开国内城市概念规划之先河，于2000年6月邀请有关专家进行了城市总体发展战略规划的咨询工作，在规划界引起较大反响，得到了有关专家和领导的充分肯定。随后，南京、杭州也分别于2001年1月和2001年5月开展了类似工作。笔者对中国城市规划设计研究院参加编制的这三个城市的规划成果进行了深入研究，归纳其研究内容有如下特点：1.对区域观念的强调概念规划以制定区域发展范围内的发展框架，探讨城市的定位及发展的结构为主要内容；从区域环境、大型基础设施等方面来分析城市的重要性及发展的优势和制约条件。以区域观点来认识城市问题寻求对策，是概念规划的基本思路。2.对政府及策略的重视概念规划表达了城市在一个长久阶段内发展的整体方向以及可以指导当前行动的整体框架。其实质是对城市总体发展提供政策及策略。概念规划紧密结合城市社会经济的发展状况，从区域发展的角度，研究制定包括城市长远发展的空间结构、土地利用、交通系统、生态环境等方面的策略。3.对专项研究的关注概念规划的最终成果更多的是以研究报告的形式，对城市的人口、环境、交通等方面作专项研究，提出城市未来发展的目标和功能。概念规划针对城市存在的问题，将各专项研究建立在严密论证的基础上。4.对弹性指标的运用概念规划建立了一些根据城市发展趋势预测的弹性指标，保留在发展规划中进行灵活调整。 5.对规划期限的淡化概念规划不受城市总体规划每隔几年修订一次的时间局限，可根据环境变化的需要及时进行调整。它是城市未来长期发展的战略性纲领，是对未来任何时候可能进行开发的指导性原则 。二、概念规划的基本内容把中外概念规划研究的内容做比较，我们不难发现中国的概念规划研究内容更强调城市性质、功能定位及职能。笔者认为概念规划一般采用研究报告的形式来展示规划成果，总的内容设置要提纲挈领，不必面面俱到。具体而言，城市概念规划应主要包括基础研究、专题研究、战略研究三个组成部分。1.基础研究基础研究指分析该城市的现状和限制条件，从国家、区域的角度探讨该城市的发展潜力。一是从多个方面深入分析城市的发展环境、发展历程以及现阶段城市发展与建设的概况。二是分析现阶段城市发展与建设的限制，在新形势下从国家、区域的角度对城市的区位优势及发展潜力等进行评估。2.专题研究专题研究是城市重大专项发展目标的研究。这一部分可结合所要研究城市自身的特色作相应的调整，同时立足于现阶段城市中存在的热点问题，提出切实有效的解决办法，制定实施策略。它包括：(1)城市合理的人口容量分析；(2)城市交通发展战略；(3)人文与自然环境保护和生态建设；(4)城市产业发展方向和模式；(5)有关城市特色的研究(如关于旅游发展；历史文物保护；信息化、网络化研究等)。3.战略研究战略研究是关于该城市功能定位、总体发展方向、空间结构体系的研究。它包括：(1)提出城市在区域乃至全国的功能定位及城市职能。(2)从经济、社会与环境等角度提出城市总体发展方向，并总结城市发展的客观规律，制定发展战略，以此来指导未来城市的发展。(3)结合城市资源利用和交通等重大基础设施的布局，提出未来城市的空间结构体系，可采用多方案备选的作法。三、概念规划实例研究以浙江慈溪为例1.基础研究(1)现状概况地理区位与历史沿革。慈溪市位于浙江省东部、杭州湾南部滨海，东倚宁波，西连杭州，北与上海隔海相望，南与余姚相邻。慈溪市总面积1717.6平方公里，海岸线长77.56公里。全市地势南高北低。南部丘陵属四明山余脉，拥有丰富的旅游资源，其中上林湖越窑遗址是国家级文物保护单位。北部滨海，吴淞0米线以上滩涂面积达366.7平方公里，是浙江省最大的滩涂之一。1954年慈溪县被国家列为建设商品棉基地，县境作了一次大规模调整，以慈溪、镇海、余姚三县的北部为辖区，并移驻县人民政府于浒山镇。浒山镇原属余姚县，是姚北的大集镇之一，1954年定为县治后，是全县的政府、经济、文化和交通中心。1988年10月，经国务院批准慈溪撤县设市。经济发展。2000年全市国内生产总值162亿元，实现工业总产值578亿元，财政收入12.8亿元，位列浙江省县级市前茅。慈溪市涌现了一批上规模、上水平的集团型企业和特色专业市场，其中成交额超亿元的市场有12家。产业群体以轻纺、机械、塑料、电子等行业为主，缺少技术密集型产业和科技人才，而社会服务业则普遍滞后于经济发展。城市建设。伴随着经济发展，城市建设步伐显著加快。至1999年底，慈溪市域总人口为99.41万人，城市化水平为46.7%。城市基础设施日益完善。综合交通运输体系框架初步形成。通讯、信息基础设施发展迅速，程控电话、移动通信、数据通信、图文电视及光缆等一些世界先进信设施相继投入使用。全市现有水厂4座，总制水能力为8.0万吨/日，全社会供电量为13.26亿千瓦时。中心城新建、改建了一些主要干道，城市交通问题得以缓解。通过实施内河整治、街头绿化等工程，城市品位和档次得以提高。城市居民的居住环境和居住条件明显改善。慈溪市沿329国道这一轴线发展显著，出现了类似于城镇连绵带动的特殊形态。329国道沿线聚集了包括中心城市在内的13个城镇，约60%-70%的人口，被誉为“百里经济长廊”。(2)发展潜力和限制条件分析概念规划编制框架以浙江慈溪为例二、 发展潜力。根据国家宏观经济战略，以上海为龙头，浙江、江苏为两翼的长江三角洲经济圈将成为21世纪中国经济的主要增长极，并将形成世界第6特大城市带。经济圈南翼，环杭州湾，上海国际金融贸易中心、杭州国际旅游城市、宁波现代化国际港口城市三个大城市的鼎足之势已形成。地处三大中心城市的地理三角重心的慈溪，有着更大的发展潜力。这是因为：第一，慈溪发展战略与长江三角洲地区经济一体化进程具有同步性。上海国际金融贸易中心和各种功能辐射，促使慈溪第三产业向更高层次发展，为慈溪进行产业调整提供了直接的外部环境。第二，新一轮宁波城市总体规划确定未来宁波市域城镇的总体布局结构为：以宁波中心城为中心，T字型交通骨架(滨海线、沿海国道主干线)为主轴，二区(北部都市区、南部适度发展区)为主体，协同发展。这一北部都市区就是由宁波市区、慈溪及鄞县、奉化、余姚部分区域组成，形成双心带形组团式布局结构，主心为宁波中心城，副心为北部余慈地区，并沿交通干线形成城镇组团。而北部城镇连绵带就是设想余慈地区在城镇连绵区基础上的整合与优化。余慈地区定位为宁波都市区的副中心，长江三角洲南翼交通物流枢纽中心，加工贸易及部分新兴产业基地，历史文化名城及休闲旅游区。这个定位给慈溪城市发展提出了更高的要求。第三，杭州湾交通通道的建设，为位于杭州湾南岸的慈溪加强区域合作、发展开放型经济提供了良好机遇。杭州湾大通道建成后，将大大缩短上海与宁波两大城市的时空距离，使慈溪融入上海、杭州、宁波的2小时交通圈，使慈溪直接接受来自杭州湾北岸特别是上海的经济辐射。慈溪成为宁波的对外陆上交通枢纽，也是宁波对外经济技术交流合作的窗口，是吸引外来资金与技术的主战场。限制条件。慈溪城市发展同时面临着多方面的限制条件。包括以下几个方面：第一，慈溪的城市化进程加快，人口、经济快速发展造成对资源与环境的压力越来越大，城市空间用地日趋紧张。第二，慈溪缺乏一些产业关联大、市场前景好、技术含量高的支柱产品，科技支撑能力不强。在经济高速增长，总量迅速放张的同时，经济增长方式不快，经济与科教、社会事业发展还不协调，在实现经济持续快速发展过程中，还受到资金、人才、技术等基础条件的制约。 第三，慈溪市城市建设与交通发展之间的矛盾十分突出。329国道穿过城镇较多，过境交通与内部交通混杂，不但降低了国道上的行车速度，也给城市内部交通带来许多危险因素。同时，又严重影响了城镇的环境质量。第四，工业对环境的污染已相当严重，污染从慈溪城市向农村扩散，并逐步连成一片。第五，慈溪市水资源与迅速发展的经济不相适应。城市建设的快速发展与水源不足之间的矛盾将日益尖锐。2.专题研究针对慈溪城市发展潜力和限制条件的分析，建议设立专题研究内容：(1)慈溪城市合理的人口容量分析新一轮宁波市城市总体规划初步确定余慈地区作为宁波都市区的副中心，其较合理的区域总人口为220-240万，城镇建设用地规模宜控制在180平方公里。慈溪现状城市化水平40%，按“十五”计划到2005年将达到50%，年均增长2个百分点，属城市化较快的地区。考虑到慈溪未来人口发展趋势、资源开发利用的深度以及浙江省的城市化进程等因素，应进行多方案预测，确立合理的人口容量。(2)慈溪市交通发展战略全长40公里的杭州湾巨型跨海公路大桥工程，于2002年开工，2006年建成通车。大桥北起平湖乍浦，南接慈溪庵东镇，这将是国内最大的跨海大桥。大桥的建设对慈溪社会经济和城市空间和将带来巨大的影响，成为慈溪城市发展的里程碑。配合杭州湾大通道、沿海国道的建议，从区域的角度应对现有的重大对外综合交通设施的布局与规划进行评价，并提出调整与改善的建议。(3)慈溪市人文与自然环境的保护和生态建设慈溪水资源匮乏，人均水资源拥有量仅515立方米，只有全国的22%左右和全省的24.3%及宁波市的35.8%。境内降水时空分布不均，地表拦蓄能力弱，降水季节大量径流排泄入海，致使常年供水足。水资源的短缺使工程供水能力受限，若这一问题不能得到妥善解决，将严重制约社会和经济的发展。同时，慈溪环境与景观建设滞后。应重点保护城市现有的人文与自然资源，贯彻可持续发展的战略，确立慈溪城市生态系统建设目标。(4)慈溪城市产业发展的方向与模式应通过对传统支柱产业的改造，培育高新技术产业，提出慈溪未来产业调整的方向和模式。杭州湾大通道的建设使慈溪成为上海的一个主要辐射点。慈溪未来产业发展必须立足于以上海为中心的长江三角洲地区，选择“错位”思路，重点在第二产业结构的升级换代发展及新的经济增长点的培育上作文章，成为上海的后方工业基地。(5)慈溪市滩涂资源的合理利用与开发慈溪北部有绵长的海岸线和大片的滩涂地，海岸线长77.56公里，滩涂面积约409.95平方公里。针对这一独特的自然资源，应提出合理利用与开发建议，最大限度地发挥其资源优势。 3.战略研究(1)慈溪市城市功能定位结合宁波新一轮城市总体规划对慈溪的性质定位，应分析慈溪的区位优势，抓住杭州湾大通道建设这一绝佳机遇，进一步明确慈溪在宁波、浙江省及长江三角洲地区的功能定位、城市职能。(2)慈溪市城市总体发展方向城市总体发展方向受多方面因素的影响，如城市的历史演变趋势、自然地理环境条件、用地条件、交通条件、基础设施条件、市域城镇关系等方面。慈溪城市由最初沿329国道等主干路轴方向发展，继而向纵深拓展，城市总体向南发展，与余姚连成一片。随着杭州湾大通道的建设，慈溪城市又有向北发展的趋势。在新形势下，针对当前慈溪城市建设中存在的主要问题、矛盾，总结城市发展的客观规律，贯彻经济、社会、环境可持续发展战略，指导慈溪未来城市的发展。同时，要处理好慈溪重要