开发与保护海岸-澳大利亚

从旅游开发规划过程看开发与保护的关系 以澳大利亚拜伦海岸开发为例 摘 要：随着澳大利亚海湾地区开展旅游业以来，海岸保护和旅游业的发展产生了一些冲突。在此过程 中，各个利益集团采取了一些行动来维护自身的权益，最终使得旅游开发朝着科学、持续的方向发展。通过 分析旅游开发规划过程中的主要事件，总结出旅游开发规划制定的经验，以此来启示人们在进行旅游开发时 要协调好开发与保护及与当地居民利益的关系。 关键词：规划系统；拜伦海岸；规划经验 ；环境保护 一旅游开发规划系统概念 旅游开发规划是指为 了保护、开发、利用和经 营管理旅游区，使其发挥某种功能和作用而进行的 各项旅游要素的统筹和具体安排。旅游开发规划的 制定过 程是一 个不 断调 节 和循 环 的系统 。首 先 ，规 划要根 据现行 的政 策 和计 划作 出 。其次 ，规 划也 是 一种需要根据具体 监控和反馈情 况不断 调整的过 程 。同时 ，这 种调 整不 能脱 离 旅游 发展 的基 本 目标 和政策框架。该系统具体包括四个阶段 ：第一阶段 为规划 的制定 。第 二 阶段 为监 控过 程 。第 三 阶段 为 反馈过程 。第 四阶段为重新制定规划过程。 运用旅游开发规划系统 的益处在于它展示了相 关利益团体的相互作用 ，同时也展现了旅游开发与 环境 保 护的权 衡过 程 。 二、拜伦海岸旅游开发规划过程简析 在澳大 利亚 ，海岸被视为无 价的 自然资源 ，全 国 86 的人 口生活于此 。海岸地 区覆 盖了澳大利 亚陆地 面积的 17 ，海岸成 为了澳大利亚 开展 旅游活动 的主 要场所。除 了以海岸 为中心的旅游 业发展 之外 ，城市 住宅和工业 的增长也带来 了其他 压力 ，这对采 取有效 的方法来保护海岸 资源提出了更 多的挑 战。 拜伦海岸位于新威尔斯南部的北海岸。它 已成 为澳 大利亚 最重要 的国 内和 国际旅 游 目的地 。近年 来 ，每年观 光该 目的地 的游客 数在 120万 至 175万 之间。而拜伦郡 目前的居住人 口只有 7032人，其 中 4898名 居 民住在拜 伦 海湾 城镇 地 区和 附近 地 区。 Beeton公司于 2003年提出要在拜伦海岸修建 379 间度假家居住房的旅游开发规划，引起了社会各界的 关注 。与之相 关 的政 府 和 当地社 区 团体 采 取 各种 行 动。协调了旅游开发与环境保护 的关系。在此背景 下 。通过分析各利益集 团的相互 作用 ，让人 们能够深 刻地理解当地政务会和社区团体在旅游开发和环境保 护过程中所持有的价值观，所起 的作用和所采用的战 略。2003年至 2005年与规划相关的主要利益团体包 括 ：Beeton公司 (旅游 开发 商 )；拜伦 郡政务 会 和新 威尔斯南部基础设施规划和自然资源部 (政府部门)； 拜伦环境保护联合组织 (社区压力团体 )。 (一 )规划 制定 阶段 2003年 7月 ，Beeton公 司 按 照 州 环 境 规 划 政 策 71条的规定 绕 过 拜 伦 政 务会 直 接 向新 威 尔斯 南 部基础设施规划和 自然资源部提 出主人计划 ：耗资 1亿 美 元 在 拜 伦 海 岸 修 建 379间 环 保 度 假 家 居 用 房 。而 按照拜 伦郡 环境 保 护联合 组 织 的估 计该地 实 际生态容纳能力只容许修建 200间环保度假家居用 房。从该规划可 以看 出一方面 Beeton公 司计划为 旅 游开 发投入 大量 的资 金 ，以便 可 以获得 良好 的经 济效益。这是旅游开发 商制定开发规 划的主要 目 的。另 一方 面 ，旅 游开 发 商在制 定 开发规 划时显 然 超 出 了该 地 的生态 承受 能力 。 (二 )规 划监 控 阶段 政务 会认 为该 旅游 规划 会对 红 帽海鸟 和濒危 燕 鸥育地构成威胁。同时 ，政务会也关注新威尔斯南 部基础设施规划和 自然资源部允许主要开发规划可 以绕 过政 务会批 准 过 程 的 州 环境 规 划 政 策 71条 的 立 法 。2003年 9月 ，政 务 会 写 信 给 基 础 设 施 规 划 和 自然 资源 部 指 出 主人 计 划 与 州 环 境 规 划 政 策 71 条的规定不符 。从这个过程来看 ，政务会认为该规 划 没有 法律依 据并 且会 破 坏 当地 的生态环 境 ，所 以 通过 向相关政府部 门写信来发挥其监控作用。 (三 )反馈 阶段 拜伦环境保护联合组织预测旅游开发规划将使 拜伦 海 湾 人 口增 加 20 ，改 变 该 镇 的 社 会 结 构 ， 对基础设施产生更多的压力 。因此 ，该组织采取各 种行动来反对这个旅游开发规划 。例如 ，拜伦环境 收稿 日期：20080325 作者简介：潘雄 (1979一)，男，云南昆明人，助教，主要从事旅游专业英语教学与研究 维普资讯 昆明大学学报 第 l9卷 保护联合组织于 2003年 10月在拜伦湾组织了上千 人的示威集会来反对该规划。Beeton公司随即做出 反应 ，运 用广 告策 略和公 共关 系 活动来 缓 和矛盾 。 2004年 1月 Beeton公 司 向土 地 和 环 境法 庭 提 起诉讼 ，要求 一个 公 开 的听证会 决 定是 政务会 还是 基础设 施 规 划 和 自然 资 源 部 可 以决 定 开 发 规 划 申 请。Becton公司认为按照州环境规划政策 71条立 法的规定 ，主人 计划 是 “州重 要 开发规 划”。因 此，可以绕过政务会的审批程序 。政务会则认为主 人计划 不 是 “州 重 要 开 发 规 划 ” 并 且 政 务 会 是 开 发规划 申请的批准机关。 从 反馈过 程看 ，拜伦 环 境保 护联 合组织 由于认 为社 区的利益受 到 损坏 ，因此采 取示 威集会 的形 式 来表达社区的观点。同时，Beeton公司也通过要求 召开听证会来使 自己的规划合法化。这可视为各利 益团体进行沟通的过程。 (四)重新 制定 规划 阶段 不久 之后 ，政务会 在 基础 设施 规划 和 自然资 源 部 的提议下 制定 了发展 控 制 规 划 以确 保 开发 规 划 ， 申请必须遵守发展控制规划中提出的指导方针。可 是 ，政务会中有 5个委员投票反对该规划 ，最后市 长巴罕姆投出决定性 的一票确保 了规划能被采纳。 2004年 6月 ，基 础 设 施 规 划 和 自然 资 源 部 部 长 克 雷格诺理斯宣布他不会采纳 Beeton公 司的主人计 划。据报道 ，雷格诺理斯部长已经承认他做决定的 动机之 一是 “人 民 的力 量 ”。接着 ，1O月 份 在 6周 多的时间内政务会安排了 3个一系列的蹉商会议来 探讨拜伦湾将来 的旅游开发问题。随后 ，Beeton公 司与政 务会达 成一 个协 议 即如果 政务会 许 诺在 调停 过程中不重新划分游客 区域 ，Beeton公司就不向基 础设施规划和 自然资源部提出开发规划申请 。 与此同时，拜伦环境保护联合组织不愿让政务 会来制定发展控制规划。于是该组织雇佣专业规划 咨询机构来 准备发 展控制规 划。该规划提议修 建 195间环保度假家居用房并 申明规划要受到严格的 限制 ，如要考虑环境保护、森林火灾 、洪水和交通 堵塞等问题。该组织的这一行动表明社区愿意参与 旅 游开发 规划 制定 的积极 态度 。 2005年 5月 ，新威尔斯南部基础设施规划和 自然 资源部部长在公报上公布 了一个新的州环境规划政 策 ，确定了什么样的开发规划能被划分为州重要开发 规划并且还要部长的批准才行。这个举措表明该部门 试图将与州重要开发规划相关的决策过程放 回到州政 策领域。新的州环境政策的提出表明社会各界通过努 力最终对政策的制定产生了积极的影响。 三、拜伦海岸旅游开发规划的经验总结 从拜伦海岸旅游开发规划的过程看 ，规划重新 制定的过程实质就是协调好旅游开发与环境保护的 过程 。与规划相关的主要利益团体只有进行有效的 控和信息反馈 ，牢 固树立可持续发展观及制定符 合当地情况的法规 ，才能制定出合理的旅游开发规 划 。主要 经验包 括 ： 第一 ，良好的监控和反馈渠道有利于制定合理 的旅游开发规划 。旅游开发规划 的制定是一个动态 过程 ，需要一个监控机制来避免其盲 目性和不科学 性。同时 ，信息的反馈又能体现不同利益团体的需 求 。政务会 的监控 和拜伦 环 境保 护联 合组织 的信 息 反馈 在拜 伦海 岸旅 游开发 规 划 的制定 过程 中起 到了 重要的作用。具体表 现为 首先是政务 会对 1eeton 公 司的法 规监控 。即政府 部 门对 旅游 开发 商的法规 监控。其次是拜伦环境保护联合组织为保护 自身权 益而 准备旅 游开 发控 制规 划 。这既 是社 区对规 划 的 信息反馈 ，又表达 了社 区参 与制定 规划 的积极态 度 。再 次 ，Beeton公 司通 过要 求 召开 听证会 来 寻求 法 律 的支持 。这 是一个 通 过搭建 沟通 平 台来反 映利 益 团体 各 自需求 和协 调政府 、开发 商和社 区关 系的 有 力举措 ，是信息反馈的集 中体现。 第 二 ，旅游开 发规 划 的制定 要体 现 可持 续 发展 的理 念。可持续发 展 的 核心 理 念 是 ：经 济 效 率、社 会公 平与环境 完整 的统 一 。这 就 要求 在制 定 旅游 开 发规划时即要考虑旅游开发商的经济效益，又要兼 顾社 区利 益和保 护 生态 环境 ，实 现旅 游资 源 的永继 利用 。Beeton公 司在 制定 规 划 时 ，只强调 自己的经 济效益 ，忽视 了社 区利益 和 环境 保 护 问题 ，因此 遭 到 了社会各 界 的反对 。该 过程 说 明 了旅游 开 发规 划 的制定 ，只有 以保 护 社 区人文 环境 和生 态 环境 作 为 前提才能获得政府和社区的支持 ，最终实现可持续 开发 的 目标 。 第三 ，制定符合当地实际情况的法规 ，确保旅 游开 发规 划 的科 学性 。健 全 的法 规 是 防止 背离科 学 规律和市场经济原则而导致盲 目性、随意性、无序 性和 不稳定 性 的有力举 措 ，是 推动 开发工 作顺 利进 行 的重要保 证 。Beeton公司在 规划 制定 的早 期试 图 绕过政务会的l监控来实现 自己的 目标 。但在政务会 和拜伦环境保护联合组织的共同努力下 ，促使新威 尔 斯南 部基础 设施 规划 和 自然资 源部 出 台了新 的环 境规划政策。这说 明与之相关的政府部门和社区团 体 在环 境保护 问题 上 的利益 是一 致 的。政府 与社 区 团体通过促成符合 当地情况法规 的制定规范了旅游 开发商的行为，体现了各利益团体的需求 ，使规划 具 有科学 性 。 四、旅游开发、保护与当地政府、社区 关系 从规 划过 程 看 ，一 方 面 Becton公 司 在 制 定 旅 游开发规划时只注重经济效益，而忽视 了保护 自然 生 态环境 (海 鸟 育 地 ) 和 社 会 人 文 环 境 (社 区利 益 )，所 以遭 到社 会各 界 的反对 。另 一方 面政务 会 和拜 伦 环境保 护联 合组 织就 环境保 护 问题形 成 了一 个反对 Beeton公 司的联盟 ，同时推动基础设施规 划和 自然资源部颁布符合当地实际情况的法规 ，最 终使 Beeton公 司做 出让步。规划 的焦点是旅游 开 发和环境保护的协调问题 ，实质就是利益关系的协 调 问题 。该规 划 的研 究 意义 在于 启示人 们在 进行 旅 游开 发 时要处 理好开 发 与保护 的关 系 。只有 以相关 的法规做保障 ，在保护的基础上进行合理的开发利 用 ，在利用的过程中加强保护 ，才能协调好双方 的 关系。同时规划也给了人们一些借鉴 。 第一 ，制定法规和建立环境监察机构 ，确保环 境保 护有法 可依 ，执 法必严 。世 界各 国在 旅游开 发 时都制定过一些符合本国实际情况的法规。如美 国 维普资讯 第2期 潘 雄：从旅游开发规划过程看开发与保护的关系以澳大利亚拜伦海岸开发为例 45 先后颁布了 地区性开发法、 土地开发法 对 生态旅游资源进行保护 ，使生态旅游的管理纳入 了 法制化轨 道。 日本 先 后颁 布 了 旅 游 基 本 法、 自然保护法等法律 ，并在 旅游基本法 中明 确 规定 “保持 、培 育 和 开 发 旅 游 资 源 ” 是 日本 国 必须实施的八大政策之一。这些 国家的经验值得借 鉴和学习。中国西南部旅游资源丰富 ，现在正在实 施西部 大 开发 战 略 ，国家 应 当尽 快 制定 和 出台 西部开发法 ，在该法 中规 定 出西部大开 发的主 要 目标 、基 本 原 则 、资 源 的 开 发 与 保 护 等 基 本 问 题 。 同时 ，还要 根据 实 际需 要 ，借 鉴 成 功经 验制 定 一些推动西部大开发的单行法律法规 ，比如关于保 护湿地、退耕还林等法律 。为 了使 法规 落实到位 ， 除了制定相关的旅游开发法规外 ，还应该设立专门 的 监察部 门 。笔 者认 为可 以成立 旅游 环境 监察 大 队 与规划部门和环保部 门配合综合执法 ，主要负责旅 游开发法规的落实情况。其职责包括监控旅游开发 是否按照法规进行和是否落实环保政策 ；保护景区 环境 ，对破 坏景 区环 境 的个 人 和单 位进 行 教育 和处 罚 ；对社区居民和游客进行法规宣传 ，尤其注重环 境保护宣传 ，提高公众的环保意识 。 第二 ，旅游开发要 注重 自然生态环境 的保护 ， 走可持续发展 的道路。 自然生态环境是 由大气、水 体、生物及地质、地貌等组成 的综合体 。生态环境 具 有脆 弱性 ，受 自然灾 害 ，工业 发 展及 旅游 活动 等 因素 的影 响 。在进 行旅 游 开发 时 ，如果 旅游 开 发者 只重视经 济 效 益 ，而 忽 视 自然 生 态 环 境 的保 护 问 题 ，那么这将会对旅游地区产生一些负面影响 ，如 旅游 活动 中产 生 的废气 、废 水 、废 渣污 染 和大量 游 客践踏造成土质变化等问题 。这种负面影响会进一 步制约旅游业的发展 。因此 ，这种只重视短期经济 效益的旅游发展模式是不可取的。要使旅游业健康 发展 ，实现 自然资源的永续利用 ，就必须走一条可 持续发展的道路 。这就要求 ：首先政策制定部 门要 树立可持续发展观，在制定相关政策时要从长远考 虑。其次 ，开发商在进行旅游开发时要控制好开发 的速度