第一章-民用机场应急救援概述

第一章 民用机场应急救援概述第一节 应急救援与航空安全管理机场应急属于航空交通灾害危机管理范畴，根本目的是在航空交通灾害及其他影响机场运行的紧急事件临近或已发生时,如何在有效时间内采取救援行动，有效弛救，尽量减少生命和财产损失，适用于灾害临近或已发生时的管理。众所周知，理想的和绝对的安全是难以达到或者根本无法实现的。当事故或灾害不可避免时，有效的应急救援行动是惟一可以抵御事故或灾害蔓延并减缓危害后果的有力措施。尽管世界安全专家普遍认为，航空运输比公路运输安全至少高20倍，但是航空灾害的难预测性、突发性、可能造成的极大的人员和财产损失，给人们的精神打击和带来的恐惧心理远远超出任何其他交通事故。目前，机场紧急事件的救援工作主要是由机场承担的。机场应急的目的是把紧急事件的影响，特别是关于抢救生命和维持航空器运行方面的影响减至最小。应付发生在机场或其紧邻地区的飞机事故或事件中，机场是头等重要的，因为就是在这个地区里才有挽救生命的最大机会。第二节 民用航空事故的灾害特征传统决策过程中，一般的决策过程分为四个阶段，即情报、设计、选择和实施，但是应急决策的特点决定了应急决策区别于一般决策，也就是说无法完全遵循这四个阶段。在现实的决策环境中，应急决策具有以下特点。（1）反应时间短。由于危机的突发性以及危机信息难以及时传输到决策者手中，使得决策者所面临的反应时间很短。在这种情况下，决策的选取显得更为突出。（2）危机信息高度不确定。从危机初始征兆,到危机暴发，危机情景都在不断发生着演化。不确定的信息也对需要采取的危机应对措施产生影响。（3）决策难度大。随着时间的推移，危机信息难以在短时间内完全释放出来，通信渠道闭塞或是信息大量扩散都导致难以获得可靠、有效的高水平信息。加之决策者处于高度不确定的复杂环境中，无疑会增加决策的难度。（4）控制成本高。控制成本是由应急决策的实施方案和实施时间所决定的。在危机管理中，由于应急决策的时间很短，为尽量避免和减少损失，决策者所选择的应急方案中往往要动用大量的人力、物力和财力资源，这就使决策的实施成本较高。另一方面，决策的制定需要足够的危机信息，在很短的时间里收集危机信息也使成本较高。应急事件的特点： 民用航空是高科技、高风险的资本密集型服务性行业，在当代社会中已成为国民经济发展的重要驱动力量。然而，航空灾害犹如挥之不去的幽灵，所造成的人身财产损失和无形的危害，在人们的心灵上投下了阴影。航空安全不仅关系到旅客的生命财产安全，而且关系到国计民生。目前，我国民航的安全形势相当严峻，面对加入WTO后面临的竞争与挑战，中国民航亟待改善安全管理的科学性和可靠性，进一步降低事故率，提高防灾减灾水平，促进民航业的健康持续发展。航空灾害预警管理系统的建立，具有迫切的必要性和现实的可行性。 航空灾害的内涵及基本特征 航空灾害是指一切危及民航正常航空运营活动、运营秩序以及社会政治经济生活的事故或事件造成的灾难性后果，包括航空事故灾害，如飞行事故、地面事故、严重差错等造成的有形和无形损失；环境灾害，如飞机噪音和尾气污染、有毒和放射性物品泄露造成的生态环境污染与破坏、空中航行传播疫病等;自然灾害，如雷暴、沙尘暴、冰雹等自然变故造成的损失；其它灾害，如威胁民航运营安全的非法行为的危害等等。航空事故灾害的危害性大且具有一定的可控性，因此是最主要的预警管理对象。 航空灾害具有四个方面的基本特征： 1.生成的突发性 航空灾害往往是当事人无法预见的突发性的灾难。笔者2000年在武汉、石家庄等省会城市进行了抽样问卷调查，其中42.63%的居民认为最不安全的交通方式是乘坐飞机，在各种交通方式中占居首位。实际上，空难的发生概率较小，然而空难一旦发生则死亡率极高，其突发性和无可逃避性对人们的心理造成巨大的影响。由于航空灾害的发生是众多诱发因素交互作用的结果，某些因素本身包含随机性和突发性，必然影响到灾害的发生具有偶然性、突发性、不确定性及随机性。 2.成因的综合性 民航的地面空中立体生产服务体系，是一个人造的社会技术系统，主要由航空公司、空中交通服务和机场服务三大子系统组成，涉及飞行、机务、地面保障和空中服务等多方面的计划、组织、协调和指挥，工作场地分散，组织协调的难度大，同时受自然环境和社会环境的影响较大。中国民航总局根据事故调查报告，对近5年来国内29起飞行事故的相关因素进行了分析，占第一位的是机组操纵不当(18.8%)，第二位的是机务维护工作失误、航空公司组织管理缺陷(各为12.9%)，第三位的是机组违反飞行程序和规章、机组成员配合不好(各为11.8%)，第四位是天气(9.4%)，第五位是机组判断错误、机组不能正确使用设备(各为5.9%)，其中人为因素累计高达80%以上。可见航空事故是由许多因素引发的，其中人为失误是最主要的因素，包括操纵者对环境变化及飞机故障的不良应对。航空灾害的发生，通常是民航运输过程中外部环境的突变、人为失误与飞机失控等因素相互作用的结果，其成因具有综合性。 3.后果的双重性 航空灾害的后果，一是灾害本身对人和社会造成的破坏，二是灾害发生后的社会心理影响。航空灾害的双重性表现在：伤害范围比较小，而造成的社会影响却很大。一次飞机失事死亡数百人，但造成的却是世界性的影响，引起许多人对乘坐飞机产生不安甚至恐惧心理。笔者的抽样调查表明，关于武汉622空难事故的影响，被调查者中27.9%的人感到悲伤或不安，23.2%的人表示不愿坐飞机，20.0%的人表示不愿坐“运七”飞机，只有29.1%的人表示自己或家人没有受到影响。虽然只有8.8%的人表示不愿坐“武航”的飞机，但反映出航空事故对航空企业的形象和声誉是有负面影响的。总体来看，这次空难事故使大约七成的人受到不同程度的影响，因此可见航空事故对社会心理的消极影响相当广泛。 4.一定的可防性 航空灾害的发生存在微观上的可避免性与宏观上的不可避免性。从理论上讲，随机事件有随机的规律，灾害的发生是事出有因的，那么预先控制了成因，就能预防灾害发生的结果。通过监测、识别、诊断和预控，及时纠正人为失误和机械故障，则可以防范灾害。但从宏观上分析，系统处在不断地演变、发展、完善过程之中，灾害又是不能绝对避免的。因此，航空灾害在一定程度上可以预防，至少能使灾害的发生及损失降到现有技术和管理水平所能控制的最低限度。以民航机场为例，事实表明，一些航空灾害的发生与机场管理不当是相关的。例如，由于疏于管理，没能及时发现机场跑道上有金属物件，使“协和”超音速客机起飞时轮胎受损而导致机毁人亡；由于安检不力，使歹徒可能携凶器混上飞机，导致多起劫机事件发生。如果民航机场在完善检测等硬件设备的基础上，加强系统化的安全预警管理，就能有效预防此类灾害的发生。第三节 民用机场应急管理体系国际民用航空公约附件14机场，对于民用运输机场的规划和运行安全保障提出了一系列的国际标准和建议措施，在附记14第九章中，介绍民用运输机场的应急计划、救援和消防以及航空器搬移工作等内容，对于民用运输机场内部和周边地区发生的紧急事件的应急救援体系提出了具体要求。在国际民航组织出版物机场勤务手册中，一、五和七中分别详细介绍了民用运输机场的消防和救援、机场应急计划以及航空器搬移等工作。 国际民航组织公约附件十四和相关技术文件是各个缔约国制定本国民用机场各种规章的基础，按照国际民航组织芝加哥公约对缔约国的要求，对于缔约国本国规章和措施中与国际民航组织附件、技术文件之间的任何差异，应当通知国际民航组织。 近年来，中国民航管理当局十分重视综合应急救援工作在航空安全管理中的重要作用，伴随着中国航空运输业务量的提高，中国民用运输机场应急救援相关规章和整个体系不断完善。一、中国民用运输机场应急救援相关法律和规章目前，中国民航规章体系可以分为三个层次：（一）中华人民共和国民用航空法；（二）民航运输相关行政法规，部分由国务院颁布，另外一部分由国务院批准中国民航总局颁布；（三）中国民航总局颁布的民航规章。1995年颁布的民用航空法和1998年出台的机场使用许可的规定都要求民用运输机场配备应急救援相关人员、设备和培训体系，2000年“民用运输机场应急救援规则”对机场应急计划、程序、设备和演习演练提出了更加详细的要求。同时，中国民航当局根据国际民航组织附件14和其他推荐措施，在1993年颁布了相关国家标准，作为机场管理当局配备应急救援设备设施的标准。 二、机场应急救援体系 中国民航管理当局十分重视综合应急管理在航空安全管理中的地位和作用，各个机场按照管理当局的规章要求，在相关管理程序和咨询通告的指导下，逐步建立了包括公众教育、应急准备、快速反应和事故恢复为主的综合应急救援体系。中国民用运输机场将机场紧急事件分为航空器紧急事件和非航空器紧急事件两类，各个机场将公众在各种紧急事件下的自救、互救措施作为重要的宣传教育内容，重视日常应急培训和演练过程中邀请公众参加。中国目前共有民用运输机场 个，其中4E机场 个，4D机场 个，CCAR139-II（应急救援规则）要求民用机场制定机场应急计划，并且报不同级别的民航管理当局审批。在民用机场基准点8公里范围以内发生的航空器紧急事件，机场管理当局负责实施救援工作。机场应急计划中对紧急事件的级别和各个救援部门的职责加以规定，同时，各个机场根据具体运行环境，制定了针对航空器紧急事件、自然灾害和各种社会灾害的应急预案。在紧急事件的快速反应过程中，中国民航机场管理当局要求机场当局重视应急指挥、应急通讯和救援程序等问题，同时，颁布有关管理程序和说明性文件加以解释。机场管理当局负责应急救援的指挥，提供有关救援设备和人员，同各个救援单位一起，快速实施救援，最大限度地降低人员伤亡和财产损失。在实施救援过程中，民航管理当局要求各个机场制定标准信息通报程序和包括手势、灯光等通讯方式在内的通讯手段，同时配备相应通讯设施，最大限度地降低各种紧急事件对机场运行的影响。参照国际民航组织有关推荐措施，中国民航当局正在加强标准救援程序的研究，尤其是针对各种航空器紧急事件，制定航空器消防、救援、医护和信息沟通等标准工作程序，在演习演练过程中加以训练。 三、机场应急计划 机场管理机构依据CCAR139II的要求制定应急救援计划，一般包括紧急事件的类型和应急救援的等级、各类紧急事件的通知程序和通知事项、各类紧急事件中所涉及的单位及其职责等内容。另外，残损航空器的搬移及恢复机场正常运行的程序也是机场应急计划的重要内容之一。目前中国民航规章要求航空公司负责残损航空器的搬移工作，机场管理当局负责组织残损航空器的搬移工作。同世界上很多国家的民用机场管理当局一样，中国各个机场的应急救援工作得到了当地人民政府救灾机构、消防部门、医疗部门、公安机关、运输部门（包括陆海空）、当地驻军等单位的大力支持，同这些单位签署互助协议。按照中国民航当局对机场的要求，机场当局的人员和消防救援装备必须达到国际民航组织和国家标准的要求。各个机场根据具体实际自然和社会条件，制定针对于各种风险的应急计划，民航管理当局提供相应指导，靠近水域的民用机场还应当制定水上救援程序，同有关水上救援组织达成互助协议、配备相应水上救援通讯和交通设备。对于机场及其邻近区域内发生的紧急事件，在完成现场救援后，各级民航管理监管航空器，进行必要的调查后批准航空器的搬移许可。机场管理机构在得到航空公司的许可后，按照航空公司提供的搬移程序实施航空器的搬移工作。机场管理当局应当配备经常使用本机场航空器的搬移设备和相应搬移程序，负责提供搬移残损航空器的后勤工作。非航空器紧急事件同航空器紧急事件一样可以造成大量的人员伤亡和财产损失，管理当局要求民用机场重视非航空器紧急事件的应急救援工作，同时组织相应的演练和培训。 四、应急救援培训与演练近年来，中国民航加强了对应急救援指挥人员、消防和医护指挥官等专业人员的培训工作，制定了相应的培训大纲和培训记录系统，对于专业救援指挥人员的资格提出了要求。目前培训的工作重点主要包括：l 消防设备和设施标准与规划l 消防和医护救援程序l 标准救援通讯程序l 消防救援指挥l 消防救援中的安全防护l 保护证据 中国民航管理当局正在着手制定消防救援培训大纲和各种培训设施设计规范，同时即将成立从事机场应急管理培训的培训中心。 目前，中国民用机场的应急演练分为桌面演练、单项演练和综合演练三种，对于每二年一次的综合演练，民航管理当局将组织有关专家对应急演练进行评估，作为优化机场应急计划的重要手段之一。 五、中国民用机场应急救援工作发展展望未来几年，中国民航管理当局将出台应急救援相关的咨询通告和有关规范性文件，内容涉及消防救援装备设计规范、应急状态下的机场运行程序、应急救援通讯程序和设备、培训大纲和培训设施等内容，更加明确管理当局对应急救援工作的要求。随着中国民航机场系统的改革，中国民航当局对机场应急救援工作的管理主要包括不断完善相应法规和规章体系、加强检查监督等方面。在应急救援保障标准方面，要求各个机场达到国际民航组织规定的最低要求，国际机场的应急救援保障措施将在AIP中公布。对于改扩建机场和新建机场，中国民航管理当局将严格按照CCAR139部的要求，对包括应急救援体系在内的机场保障系统进行审核，应急救援系统将成为机场使用许可审定的重要内容之一。 中国民航管理当局愿意和各国民航管理当局就民用运输机场综合应急救援体系的管理开展合作，共同为提高全球民航运输业的安全水平作出贡献。事前预防超前预防对策体系 事中救援事故应急救援体系 事后处理事故调查、报告和责任追究体系应急管理及救助中心是事故灾害的“神经中枢”，它必须具备通讯、预警、灾情评估和监视、确定行动重点地带、协调及分配救灾力量、公众信息与新闻媒介等多方面的功能，同时必须要求各级管理者及公众熟悉应急预案的内容。 （三）应急救援工作的指挥机场应急救援的指挥在整个应急救援工作当中器的关键作用，各个国家的民航管理当局对于本国民用运输机厂的应急救援工作的指挥都有不同的具体要求。在应急救援工作的指挥组织形式上，国际民用组织建议在开展应急救援工作当中，机场管理当局应当有一个固定的应急指挥中心和一个机动的现场指挥中心。国际民航组织建议机场国内当局应当设立一个固定的应以救援中心策划，应急救援指挥中心应当成为机场固定设施的一部分，负责应急救援工作的全面指挥和协调。现场指挥中心应当具备一定的机动性能，根据机场内部和周边地区发生的紧急事件，进行现场指挥和协调，机场管理当局应当指派专门人员担任现场总指挥。机场管理当局应当配备良好的通讯系统，保证现场指挥中心和机场应急救援中心信息的自由沟通。我国目前各个机场的应急救援工作的组织形式不同，有些机场专门设立应急救援指挥中心承担应急救援的日常工作，也有些机场的应急救援工作的日常工作由现场指挥中心来承担。按照我国民用运输机场应急救援规则的要求，在发生各种紧急事件之后，应当组成一个由机场管理当局、各级民航管理当局、航空公司、空中交通管理局以及当地政府等部门组成的领导小组，下设现场总指挥具体承担现场指挥工作。从这里可以看出，我国民航管理当局对于机场应急救援指挥组织的要求是符合国际惯例。在发生各种紧急事件之后，机场管理当局应当处理好诸多方面的到场领导的意见，同时开展迅速有效的救援工作。参照国际民航组织的建议，应以救援领导小组应当在应急救援指挥中心开展工作，就一些关键问题进行决策，例如有可能导致人员伤亡或者财产损失救援措施和方案。 （四）机场应急救援演习机场应急救援演习是机场不断完善应急计划的重要手段之1，国际民航组织认为开展机场应急救援演习是检验机场应急计划完善程度和提高应急救援计划有效性的途径。国际民航组织建议机场管理当局应当在不超过两年的间隔进行一次全面的机场应急演习，同时每年进行部分的项目演习，以便保证在全面的机场应急演习中发现的不足和问题得以改正。各个国家民航管理当局对于本国机场开展综合演练的间隔要求不同，包括某些民航业发达的国家在内，对于机场综合演练的间隔要求大于国际民航组织要求，例如美国机场开展综合演习的要求是3年，和国际民航组织的要求存在差异。从目前各国民用运输机场应急救援工作的现状和国际民航组织的要求来看，借助于社会力量包括医疗急救、消防、军队、公安等部门的力量开展机场应急救援是十分必要的。因此，在提倡开展应急救援演习和专业救援培训，尤其是综合演习时，应当邀请这些协作部门参加，这对于多个专业救援部门的协调和配合是十分必要。 （五）困难环境下的救援工作国际民航组织特别强调机场管理当局在制定应急救援计划时应当考虑如何同专业的救援力量进行协调，例如海上救援组织等。从全球范围内已经发生的重大航空器失事的救援工作来看，在海上、冰上、沼泽地、热带雨林或者困难地形的环境下进行有效救援是10分困难，因此，对于靠近水域的机场应当制定水上甚至冰上救援计划，同时要考虑极端气候条件下应急救援工作。 二、救援与消防 在发生航空器紧急事件之后，挽救生命是头等的重要任务，也是救援与消防工作的主要目标。通过对国内外大量航空器紧急事件的分析可以看出，几近6.5%的航空器紧急事件会发生火灾，但是这些发生火灾的航空器紧急事件的死亡人数占所有航空器紧急事件死亡人数的70%，因此国际民航组织在机场应急救援工作当中，特别重视航空器紧急事件的救援和消防工作。国际民航组织认为良好的救援和消防工作取决于对于专业人员的培训、设备的有效性和反应速度。 （一）人员训练从目前世界各国民用机场 航空器紧急事件的救援和消防工作来看，承担救援和消防工作的人员和部门不尽相同。以美国为代表的一些西方国家由于机场配备专业医护人员的成本太高，现场紧急救治由机场消防人员承担，消防队员在接受新本专业消防知识培训的同时，每人至少还有接受60学时的紧急救护知识培训。近几年来，一些国家相继颁布了机场救援和消防人员培训大纲，来指导具体培训工作。救援和消防人员的培训内容主要包括消防程序、消防装备的操作方法、航空器常识、现场紧急救护常识、自身防护等内容。 （二）救援与消防装备 国际民航组织建议根据在机场运行的航空器的机身最大长度和最大宽度对航空器进行分类，对于不同类别的航空器，提供不同水平的救援和消防保障，根据最大型航空器在机场运行的频繁程度，适当考虑调整保障水平。机场在制定消防保证水平的同时要考虑国际民航组织对消防力量反应速度的要求，即在最佳道面条件和最佳能见度条件下，在两分钟以内，最多不超过三分钟时间内，消防车辆能够到达机场的任何地点。 在机场规划和设计当中，应当考虑机场消防站的合理选址和消防车行进路线，同时在机场围界设立紧急消防通道，方便社会消防力量及时快速的进入机场内部的失事现场。美国FAA特别颁发了咨询通告，要求各个机场重新设计和调整紧急消防通道，保证发生航空器紧急事件之后，能够快速有效地开展救援工作。 国际民航组织对机场消防用水和灭火剂地使用也提出了建议，但是