国有企业发展混合所有制经济的设想及问题建议

关于国有企业发展混合所有制经济的调研材料党的十八届三中全会决定指出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”这充分说明了混合所有制经济的特征、地位和作用。当前，国有企业如何深刻认识并积极发展混合所有制经济，激发企业发展的活力和后劲，实现发展方式的根本转变，成为国资管理部门、国有企业亟待解决的课题。现结合实际情况，对国有企业发展混合所有制经济分析建议如下：一、大力发展混合所有制经济的重大意义（一）大力发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能，进一步增强国有资本对其他资本的辐射力，提高国有经济的控制力、影响力和带动力，使国有资产可以在更广泛的范围内以更直接的方式发挥国有资本的影响力和带动力。（二）大力发展混合所有制经济，有利于改善国有企业单一的产权结构，进一步优化公司治理结构，推动建立规范的现代企业制度，而且还有利于国有企业的组织制度、管理制度、考核制度、用工制度、薪酬制度和优胜劣汰机制、长效激励约束机制、市场投资机制、技术创新机制等的改革与优化，不断建立健全现代市场体系。（三）大力发展混合所有制经济，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，可以有效实现国有经济与其他各种所有制经济的优势互补。国有企业的资金、装备等优势与民营企业的灵活机制、管理效率等相结合，有益于进一步释放国有企业的市场活力，进一步增强民营企业的竞争力。同时，国有资本和民营资本在企业内部实现生产要素公平受益，有益于构建国有企业与民营企业共赢发展的机制。（四）大力发展混合所有制经济，有利于国有企业增长质量和管理效率的提升。国有企业通过引入新的战略投资者，可以在完善股权结构的同时，更好地完善经营决策机制，更好地形成市场化的管理机制，有助于提高企业决策的质量和水平，进而提高企业投资和经营管理的效率。允许混合所有制经济实行企业员工持股,有利于形成资本所有者和劳动者利益共同体，可以更好地协调企业内部投资者、经营者、劳动者之间的关系，可以深化国有企业薪酬体系和收入分配制度改革，建立合理的企业效益与职工工资增长联动机制。通过员工持股方式，可以更好地稳定员工队伍和企业核心竞争力，充分调动企业员工的积极性、主动性和创造性，更好地激发国有企业活力，增强国有企业的竞争力，进而提升国有企业的效率和效益。二、发展混合所有制经济需要把握的重大原则发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，必须严格遵循市场原则：一是坚持市场导向的原则，使资本的联合或融合服从市场竞争的需要，在法制框架内自愿进行，不搞行政主导的“拉郎配”，尤其是不得强制对非公有制企业参股；政府部门要充分尊重企业的经营自主权，对不同性质企业间正当的资本经营行为不干预。二是坚持效益原则。资本的联合或融合应有利于改善资本结构，提高资本运行效率，最终实现企业效益的增长和可持续发展。三、国有企业发展混合所有制经济宜采取的组织形式一是对具备条件的国有企业通过资产重组等形式进行股份制改造，引入民资、外资等战略投资者，实现混合所有制经济；二是在国有企业积极探索实施员工持股，建立以员工持股为特征的混合所有制，形成资本所有者和劳动者利益共同体，促进国有企业不断增强发展活力，实现发展方式的根本转变。三是国有控股上市公司适时实施股权激励计划，对符合条件的股权激励对象实施股权激励，进一步实现股权多元化的同时，大力发展混合所有制经济；四是积极培育国有企业上市资源，通过股份制改造、IPO等形式，将国有股份制企业打造成公众上市公司，并通过上市公司权益性融资（包括配股、公开增发、非公开增发等），吸引非公有资本作为外部战略投资者积极参与混合所有制经济。四、发展混合所有制经济应注意的问题无论是混合所有制经济还是员工持股都属于股权多元化，而且员工持股也是混合所有制的一种实现形式。从理论上讲都能够充分利用各种所有制的优势，实现优势互补，将企业各个层面的利益与企业的发展紧密结合，激发企业的股东、管理层和员工主动性、自主性，实践中也有很多成功的经验，但是任何一种方式都有其需要解决的关键问题。混合所有制经济运行的关键是要充分适应公司治理的特殊性。主要表现在： 1.政府（包括国有资产监管部门）角色的特殊性 政府有三个定位，一是作为行政管理机关。其他所有制为争取政府的优惠政策和日后支持以参与国有企业为条件。其次，政府承担一定的义务，例如满足社会舆论、国企职工群体和当地经济有重大影响的一些利益相关者的要求等。其三，政府是混合所有制企业的股东之一。这三个方面构成了政府与混合所有制企业间的特殊关系。 这也导致了政府在混合所有制企业公司治理中的特殊角色。政府既可以通过股东会来影响混合所有制企业，又能够通过行政权力来影响混合所有制企业，其对混合所有制企业显然不限于所持股份的比例。政府有时侯可能严重干预企业的某些特定事务，甚至某些利益相关者也会在特定情况下将其利益诉求仍然诉诸政府。这使得混合所有制企业的其他股东、经营者、员工以及其它利益相关者在公司决策或日常经营中顾虑较多，从而加大公司治理的复杂性。 2.混合所有制企业控制权的特殊性 首先，混合所有制企业的多股东并存，特别是多个持股比例都比较大的股东并存，尤其是不同所有制性质的多股东并存，容易出现控制权摩擦。这种控制权摩擦不仅是因为眼前的利益争夺，也因为未来的战略分歧。即使混合所有制企业有完整的法人治理结构，公司章程中对重大事项的决策程序及同意票数均做出了规定，日常工作中的控制权摩擦也难以避免。 其次，混合所有制企业董事会与经理之间控制权的摩擦。特别是在董事会与经理层分权后，经理层人选将成为焦点，其在日常经营中的决策会导致董事会甚至股东会成员之间的摩擦，形成权力摩擦甚至导致企业陷于治理僵局。 其三，国有股东在混合所有制企业中可能的强势地位加剧了企业控制权的复杂性。 3.混合所有制企业股东利益实现的特殊性 一般而言，大股东比小股东具有更大优势来实现自己的利益，甚至可以凭借对控制权的掌握来掠夺小股东的利益。这使小股东本能的对大股东的意见存在不信任。 另外，国有股东（特别是政府作为直接出资人）利益实现的特殊性，往往影响其它股东利益的实现。因为除了经济利益外，国有股东有时还兼具维护稳定等政治和社会任务，就可能影响企业的生产成本、市场机会和分红，进而影响其它股东利益的实现。 4.“老三会”与 “新三会”并存的治理结构在一定时期内共存的特殊性，这也使国有股东作为第一大股东的混合制企业中的决策体制更加复杂。5.国有全资企业历史遗留问题的处理。混合所有制企业不可能在承担非股东承担的义务，例如统筹外等。五、国有企业应积极发展具有员工持股特征的混合所有制自上个世纪八十年代中期，伴随着我国改革开放和国企改革，我国逐步引入并实施员工持股制度，党的十八届三中全会决定指出：“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”国有企业管理层和职工实施员工持股，是实现国有企业股权多元化改革的重要途径和选择。（一）员工持股实现形式1.业绩股票，即根据企业年度业绩考核结果实施奖罚。考核合格，公司将提取一定额度的年度净利润作为对合格员工的激励基金，购买本公司的股票。2.股票期权，即公司留有一定数量的股票计划用于股票期权。员工按照约定的行权期，每年参照每股资产净值购买公司股权。3.员工直接持股，即依据存量不动，增量改制的思路，在增资扩股中引入员工持股计划。（二）实施员工持股面临的主要问题1.缺乏完善的法治环境。相关政策和法律法规建设滞后，国家在法律上至今没有从根本上确定员工持股的地位，同时也没有规定与员工持股发展相适应的配套政策，从而在一定程度上对员工持股的推进造成影响。2.员工持股范围问题。无论是非上市公司还是上市公司，目前都面临员工持股的范围问题，即使是国有控股上市公司实施股权激励，也面临着股权激励对象的确定问题，是仅对管理层，还是要扩大到经营者群体，不同的企业怎样扩大，也需要研究和探索。在可能的情况下，实现的层面要尽可能广泛，实施得越广泛，越会对企业发展起到稳定的作用。但是这就涉及到国家有关法律法规对公司股东数量的限制问题。3.员工持股融资的法律障碍。目前国内银行股权质押贷款操作程序繁琐，银行积极性不高；员工个人消费贷款不合法；民间借贷和委托贷款成本高企，需要政府有关部门出台配套融资政策，积极支持推进员工持股。4.员工持股形式问题。从实践情况看，员工持股参与企业改制的主要形式有直接持股和间接持股。由于参与持股的职工众多，同时必须保证改制后企业的决策效率，改制企业一般不选择所有持股职工直接成为公司股东的方式。目前，国企改制时职工持股的常见的间接方式有：职工持股会持股、多名职工委托一名职工代为持股的委托代持、信托持股、成立投资公司持股，或是委托给基金公司持股等多种方式。2008年6月国务院国资委出台的关于规范国有企业职工持股、投资的意见引导性地提出了国企改制可依据中华人民共和国公司法等有关法律法规的规定，通过向特定对象募集的方式设立股份公司引入职工持股5.员工所持股权的流动性问题。对于未来可以注入上市公司的员工持股企业，员工所持股权不存在流动性问题，但是在一定时间内不存在上市可能性的企业，在职工退休、辞职等情况下应有一定的退出机制。（三）国有企业推行员工持股的建议1.国资监管部门需要出台员工持股的配套政策，符合条件的国有企业可以推行员工持股计划，认可国企员