影响政府执行力提升的负面行政文化分析

影响政府执行力提升的负面行政文化分析颜佳华/王升平【专题名称】公共行政【专 题 号】D01【复印期号】2008年02期【原文出处】学习论坛(郑州)2007年11期第4144页【作者简介】颜佳华，王升平，湘潭大学管理学院，湖南湘潭颜佳华（1963），男，湖南省茶陵县人，湘潭大学管理学院党委书记，教授，博士生导师；王升平（1982），男，湖南省娄底市人，湘潭大学管理学院硕士研究生。【内容提要】负面行政文化对政府执行力的提升有着不可忽视的负面效应，是阻碍政府执行力提升的重要因素。负面行政文化的生成有其理论和现实的逻辑。从作用机制上看，负面行政文化对政府执行力提升的作用发挥以执行者个人为载体、以个体对负面行政文化的内化为前提，同时，负面行政文化扩散的程度决定其影响的广度。消解负面行政文化对政府执行力提升的负面效应，可采取完善行政制度、加强教育培训、把政治文化和行政文化纳入统一的体系来构建等策略。【日 期】2007-08-15【关 键 词】行政文化/政府执行力/负面中图分类号G127文献标识码A文章编号1003-7608（2007）11-0041-04政府执行力是“政府职能部门贯彻实施政府政策、计划、命令的能力”，主要包括“领悟能力、计划能力、指挥能力、控制能力、协调能力、判断能力、创新能力”1。政府执行力的提升是一项复杂的系统工程，它要求我们既要考虑执行环境的改善、执行技术的提升、管理体制与管理制度的完善、资金的配套等技术层面的问题，又要考虑政府公职人员的行政价值观、行政理想、行政道德、行政信念等行政文化层面的问题。当前，我国的社会主义核心价值体系尚在探索与培育之中，行政系统中的行政文化良莠不齐，在此背景下，分析负面行政文化对我国政府执行力提升的效应，厘清负面行政文化生成的理论和现实机理及作用机制，探讨消解负面行政文化影响的思路与途径，对于拓展政府执行力研究的理论视野，对于政府执行力提升的实践的展开，都有着重要意义。一、负面行政文化对政府执行力提升的负面效应分析以是否符合目的性与规律性相统一这一标准，我们可以把行政文化分为正面的行政文化和负面的行政文化。正面的行政文化是一种符合人民群众根本目的、符合行政管理运行和发展机理的行政文化，它们是推动行政主体行为优化及合理化的精神支撑；负面行政文化是一种与人民群众的根本利益相背离、与行政管理的运行规律不相符的行政文化，它们是阻碍行政管理活动合理、高效展开的重要因素，也是阻碍政府执行力提升的重要障碍。当前，影响政府执行力提升的负面行政文化主要包括僵化保守的行政文化、个人主义行政文化、全能管制型行政文化、片面追求效率的行政文化等四个方面，其对政府执行力提升的负面效应主要表现如下：（一）僵化保守的行政文化导致一些政府机构在执行过程中发生方法论偏差，致使执行过程缺乏创造性。僵化保守的行政文化是一种机械的、忽视创造性、缺乏灵活性的行政文化，其基本特征在于重教条而忽视实事求是、重传统而忽视行政创新、重文本而忽视具体问题具体分析。僵化保守的行政文化是阻碍行政管理机制创新的重要原因，是阻碍政府执行手段创新的重要因素，是导致政策执行走样、执行效果不佳等问题的重要思想根源。具体到政府执行的实践中，僵化保守的行政文化的负面效应主要表现在以下两个方面：第一，它导致一些地方政府在行政执行过程中发生方法论偏差，从而引发政策执行效果上的偏差与弱化。确保执行有效的方法论原则主要包括求真务实、实事求是、具体问题具体分析等，但受僵化保守的行政文化的影响，一些政府执行人员在实际操作过程中置这些方法论原则于不顾，或把中央或上级的政策、指令当教条，或机械地理解中央与上级的政策、指令，使执行效果偏离了原政策、指令的目标期望。第二，它导致一些地方政府在政府执行过程中固守传统的执行手段，拒绝政府执行手段创新，阻碍了政府执行力的提升。传统的政府执行方式，其特征表现在政府执行的过程中就是一个行政权力的运用过程，民众对政府政策、指令基本上处于被动服从的状态，缺少协商的余地；现代的行政执行方式更注重民众参与、更人性化、更能适应瞬息万变的现代社会。但由于受僵化保守的行政文化的影响，一些执行者认为政府执行的过程就是权力的运作过程，忽视执行过程的民众参与，忽视以协商的方法解决利益纠纷，致使政府执行因缺少民众的有效参与、认同及配合而难以高效地展开。（二）个人主义行政文化容易引发个人主义、本位主义和小团体主义行为，阻碍政府执行力的提升。个人主义行政文化是一种以个体或局部利益为中心，忽视个人利益与公共利益的协调和统筹，忽视局部利益与整体利益的协调和统筹，为实现个人利益或局部利益而置整体利益与全局利益于不顾的行政文化。个人主义行政文化有两种基本形态：一种是公职人员所具有的处处以个人为中心进行利益考量，为实现个人利益而不惜牺牲全局利益的思想观念；另一种是公职人员所具有的以本部门、本单位或本地区为利益考量中心的本位主义和小团体主义观念。本位主义和小团体主义行政文化本质上是个人主义行政文化的扩延，在范畴上仍属于个人主义行政文化。个人主义行政文化对政府执行力提升的负面效应主要表现在以下四个方面：第一，它导致领导者之间争功诿过、部门之间相互推诿，从而破坏政府机构执行人员之间的团结性与整体性，影响政府执行力的提升。第二，它导致一些领导者以个人政绩为中心，为个人政绩而不惜搞形象工程，不惜以自然资源的浪费、环境的污染来获取更高的CDP增速，这不仅会造成财政资源浪费、发展代价高昂的后果，同时也会导致中央的节能减排等宏观政策难以在地方落实。第三，它导致一些执行者仅从部门利益出发，为维护部门利益而不惜对抗中央或上级精神与指示，为实现部门或本单位利益而不惜歪曲中央或上级政策，影响了中央或上级的科学决策在地方执行的有效性。第四，它导致一些执行者为实现地方经济发展而不惜搞地方保护主义，阻碍了中央的方针政策在全国的整体有效性。（三）全能管制型行政文化导致政府职能范围过宽、职能手段上忽视协调与疏导，影响政府执行力的提升。全能管制型行政文化是一种以政府为中心，以政府对公权力的运用为主要手段，以政府对整个社会的资源进行绝对控制为外在特征的行政文化。全能管制型行政文化主导下的政府有两个基本特征：从政府职能范围上看，政府职能不受或少受限制，政府无所不包、无所不管；从政府行政手段上看，政府行政主要采取直接的行政管制手段，行政过程缺乏协调与疏导，缺乏民众对行政过程的广泛而有效的参与。尽管随着市场经济体制的确立及行政体制改革的持续推进，全能管制型行政文化在我国行政系统中的影响已不明显，但其影响并未完全消除。当前全能管制型行政文化对于政府执行力提升的负面效应主要表现在以下两个方面：第一，受全能管制型行政文化的影响，我国的政府职能定位仍然存在范围过宽、职能边界不明确的缺陷，使得政府难以集中精力去解决那些政府必须管、管得了也管得好的事情，影响政府执行力的提升。第二，受全能管制型行政文化的影响，我国一些政府部门在执行过程中习惯于采用管制的手段，忽视对群众利益关系的协调与疏导，忽视政策执行者与群众之间的沟通、交流和对话，在一定程度上影响了民众对政府政策或决议的理解和认同度，从而阻碍政府执行力与公信力的提升。（四）片面追求效率的行政文化导致一些政府部门忽视发展的全面性、协调性、可持续性，影响政府执行力的提升。片面追求效率的行政文化是一种忽视社会公平，忽视代际公平，忽视发展的全面性、协调性与可持续性，把追求眼前的经济利益作为单一目标的行政文化。片面追求效率的行政文化对政府执行力提升的负面效应主要表现在以下三个方面：第一，它是引发只顾眼前经济增长、不顾环境保护、不顾代际公平行为的思想根源，致使国家的环境和资源保护政策、可持续发展目标等难以在地方得到贯彻落实。第二，它与科学发展观在价值取向上缺乏配套性和协调性，这种不配套和不协调性势必阻碍科学发展观向现实操作的转化，从而导致政府贯彻落实科学发展观能力的弱化。第三，它使一些地方政府忽视社会公平，忽视社会收入差距的调节，忽视发展的均衡性，这有可能引发一些新的社会矛盾，造成一些新的社会问题，从而加剧政府执行难的问题。二、阻碍政府执行力提升的负面行政文化的生成原因及作用机制探讨负面行政文化生成的理论与现实原因，厘清阻碍政府执行力提升的负面行政文化的作用机制，是把握负面行政文化的本质，找准清除负面行政文化影响的突破口与着力点的前提。（一）阻碍政府执行力提升的负面行政文化的生成原因。人类的认识最终来源于人们在实践活动中所获取的经验，从根本上讲，负面行政文化是在人们获取经验的实践活动中生成的。根据获取方式的不同，经验可以分为两种：一种是直接经验，即主体通过直接与客体接触和作用所获得的经验；一种是间接经验，即主体间通过以语言文字为代表的符号系统这一中介而获得的经验。从人类社会的角度来看，人的观念最初都是一种直接经验；但就单个的个体而言，人们不可能去亲历所有的事情，因此，单个个体的经验大多是通过交流而获得的。也就是说，经验的交流与传播是行政文化生成的主要途径，也是阻碍政府执行力提升的负面行政文化生成的主要途径。由以上分析可知，实践中的经验获取是导致行政文化生成的根本原因，要确保行政文化的正面性，关键就是要规范人类获取经验的两种途径。反言之，当经验获取的两种途径没有得到有效的规范时，负面行政文化在现实生活中的生成也就不可避免。人类经验获取过程的行为规范系统主要包括外在于主体的行为规范系统和内在于主体的行为规范系统两大类。从我国的社会现实来看，这两大行为规范系统对行政主体的约束都是一种软约束，这种软约束状态为负面行政文化的现实生成提供了可能性空间。第一，外在于行政主体的行为规范体系的不健全导致负面行政文化的生成。外在于行政主体的行为规范主要包括制度规范及行为监督体系两类。从制度规范的角度看，目前我国的行政体制与行政制度处于发展和完善期，还存在着诸多不健全的因素，主要表现在体制与制度缺乏系统性、全面性、整体性，重实体性制度而轻程序性制度，制度与制度之间缺乏协调性与配套性等方面。制度的不健全使得行政制度和行政体制对行政主体实践活动的规范性作用不能充分发挥，使得行政主体的负面执行行为具有反复的空间，从而使负面行政文化得以生成、强化和扩散。从行政行为监督系统来看，我国的行政行为监督机制也存在着不健全的因素：一是一些有关政府执行的信息公开不够；二是监督缺乏有效的制度保障；三是行政系统的内部监督体制不健全，存在着内部监督形式化、内部监督缺乏强制约性等缺陷。行政行为监督体系中的这些不健全因素使得监督对行政主体的约束也是一种软约束，也不能强有力地规范行政执行者的行为。在制度规范与行为监督这两大行为规范体系都不能有效发挥作用的情况下，行政主体开展负面行政实践的可能性空间也就得以大大扩展，负面行政行为与负面行政文化陷入相互强化、相互支撑的恶性循环的可能性也就大大增加。第二，内在于行政主体的行为规范体系的不健全导致负面行政文化的生成。内在于行政主体的行为规范体系主要指为行政主体所内化了的道德观念，这种道德观念实质上是一种与负面行政文化相对立的正面行政文化或正面的思想观念。我国行政主体的道德观念主要包括以人为本、全心全意为人民服务、公共利益至上、公平正义、求真务实等，这些道德观念一旦为行政主体所内化，一旦成为行政主体开展行政执行活动的行为指南，不仅可以推动正面行政文化和正面行政行为之间的良性互动，还可以成为行政主体对抗个人主义行政文化、僵化保守的行政文化、片面追求效率的行政文化的重要手段。但是，从目前行政文化系统的实际情况来看，这些正面行政文化在行政系统中传播的广度还不够，在行政主体头脑中的内化的深度也不够，尚不足以抵制负面行政文化的入侵。而各种负面文化在社会中流传的范围却比较广，为负面行政文化的生成与扩延提供了丰富的文化素材。在正面行政文化不足以对抗负面行政文化，负面行政文化的生成又具有丰富的文化素材的情况下，一旦外在于行为主体的行为规范体系同样不能强有力地发挥作用，负面行政文化的生成、扩延和强化也就不可避免。（二）负面行政文化阻碍政府执行力提升的作用机制。负面行政文化阻碍政府执行力提升的过程实质上是一个负面的思想观念对个体行为进行负面引导的过程，它包含以下三个机制：第一，负面行政文化以执行者个体为载体，通过个体发生作用。文化对行为的反作用的发挥是以个体为根本、通过个体而落实的，一旦离开了对个体的思想观念和行为的影响，文化也就失去了其作用的对象，同时也失去了其向实践操作转化的可能性。负面行政文化同样如此。负面行政文化要反作用于行政主体的执行行为，必然要通过思想观念这一中介。其内在逻辑是：负面行政文化先作用于个体的思想观念，引导个体形成负面的思想观念，负面的思想观念再作用于个体实践，引发负面的行政执行行为。在这个过程中，个体既是思想观念的承载者，又是思想观念得以转化为实践行为的物质承担者。离开了个体，负面行政文化就无所现形，负面行政文化对行为的指导也就失去了践行者和实体。第二，负面行政文化对政府执行力提升的阻碍作用的发挥以行政主体对行政文化的内化为前提，内化的过程也就是个体的一个文化选择过程。行政主体对行政文化的内化过程是一个行政主体对行政文化的接受与认同的过程。这一过程有两个基本特征：其一，内化是一种以个体为承担者的内化；其二，内化的过程是一个具有可选择性的过程，主体可以对在社会中传播的多种文化进行一定的自主选择。负面行政文化对政府执行力提升的阻碍作用的发挥也是以主体对负面行政文化的内化为前提的。这是因为，没有主体对负面行政文化的接受与认同，行政主体就不会产生由负面行政文化所引发的负面的思想观念，没有负面的思想观念，行政主体也就不会出现由负面思想观念指引而产生的负面行政执行行为，这是一个环环相扣的过程，只有文化的内化才能充当负面行政文化作用发挥的第一环。第三，负面行政文化对政府执行力提升的阻碍作用的强弱取决于负面行政文化传播与扩散的程度。精神形态的行政文化一旦形成，就具有传播和扩散的可能性。文化的扩散程度越广，其影响范围也就必然越广。负面行政文化对政府执行力提升的影响也是如此，当文化的传播过程缺乏有效的控制和引导时，负面行政文化就要扩散至更多的行政主体中，使更多的行政主体的思想观念受这种负面行政文化的影响，从而引发更多的与这种负面行政文化相契合的负面的政府执行行为。由此得出启示，要防止负面行政文化对政府执行力提升的负面影响的扩延，就要找寻负面行政文化扩散的阻隔机制，这种阻隔机制主要就是内在于行政主体的思想阻隔机制和外在于行政主体的制度规范和行为监督机制。三、消解负面行政文化对政府执行力提升的负面效应的策略从理论上看，消解负面行政文化对政府执行力提升的负面效应，必须把压缩负面行政文化的影响和扩大正面行政文化的影响结合起来。在实践操作中，消解负面行政文化对政府执行力提升的负面效应可以采取以下三条策略。（一）确立和完善行政制度。行政制度作为行政行为的规范系统，能够直接作用于行政文化生成的根源行政实践，从而能有效地引导行政文化的内容与方向。消解负面行政文化对政府执行力提升的负面效应，关键就在于确立和完善有关政府执行的行政制度。消解负面行政文化对政府执行力提升的负面效应，我们应着力于确立和完善以下三种制度，即政府执行的责任追究制度、绩效管理和绩效评价制度、民主决策和民主监督制度。完善政府执行的责任追究制度，目的在于防止政府执行中的个人利益至上行为及官僚主义行为，在于强化执行主体的法治意识和责任意识，使依法行政和对公众负责成为一种普遍的行政执行文化；完善绩效管理和绩效评价制度，目的在于通过设定合理的绩效评估指标体系，防止执行主体的短期行为、GDP至上行为，从而扩大全面、协调、可持续的行政文化观在行政系统中的影响；完善民主决策和民主监督制度，目的在于扩大民众参与政府决策及执行过程的机会，从而确保决策和执行的过程始终围绕民众的根本利益而展开，通过民主决策和民主执行行为的不断反复，强化行政主体的民主意识和民主观念，使民主决策和民主执行成为一种普遍化的行政文化。（二）加强对政府执行主体的教育和培训。教育培训在政府执行力提升中的作用主要在于它能有效地传播正面行政文化。以教育培训的方式传播正面行政文化，不但能够有效地扩大正面行政文化在行政主体头脑中的影响，而且能够有效地防止负面行政文化的影响消除之后行政主体的思想真空。以教育和培训的方式传播正面行政文化，压缩负面行政文化对政府执行力提升的负面效应，我们要在广大公职人员中培育和树立以下几种观念：一是要培育和树立以人为本的执行理念，就是要求广大政府执行人员切实做到以人民群众为中心，把人民群众的根本利益放在首位；二是要培育和树立服务型政府执行理念，就是要求广大公职人员把政府执行与实现全心全意为人民服务的宗旨结合起来，把执行活动与公