国际PPP项目成功的要素

国际PPP项目成功的要素 承包商会 2011-09-15 阅读次数：1379 0作为一种创新的基础设施及公共服务的提供机制，PPP很好地整合了公共部门和私营部门的各自优势，成为不同国家和地区政府在交通、能源、环境、医疗、教育等基础设施提供上的优先选择。这种新的项目提供机制具有如下特点：结构设计精巧、风险分配合理、开发周期较长，涉及投融资、建设、运营管理等环节的综合资源投入和长期责任，远比我国承包商以前熟悉的施工分包、工程总承包来得复杂。正因为如此，当大量PPP项目机会向中国承包商涌来时，中国企业有必要研究如何成功实施国际PPP项目。为什么国际基础设施PPP投资业务能够提供如此大的利润空间，成为国际顶级工程公司的共同选择呢？因为PPP投资是在基础设施产业链中，从项目设计咨询和施工等传统的承包业务分别向上游（投融资）及下游（运营服务）延伸，从而为公共部门提供整合的基础设施项目全寿命管理服务。特许经营商承担更多责任，当然可以获得远比之前仅承担工程实施阶段的工作更多的利润空间。由此可见，成功的国际PPP项目不单要在政府采购阶段能胜出中标，更为关键是特许经营商/联合体要掌握PPP项目全寿命期管理的要领，履行项目合同规定的整个特许经营期的各项义务，成功调动、组合各种资源，提供符合合同要求的设施及服务，并随时应对通常长达几十年的特许经营期内的政治、经济及市场环境的变化，最终成功转让项目权益或把项目设施移交给东道国政府。具备前述PPP项目全寿命期管理能力的企业，才有可能在国际市场成功运作PPP项目。对于国际PPP项目的关键成功因素，学术界做过一些研究。例如李兵教授和A. Akintoye教授在其2005年的文章中指出，英国PPP/PFI项目的关键成功因素有三，即强大的私营投标联合体、合适的风险分配和可及的融资市场。张学清博士在同年的文章中提出基础设施PPP的五个成功要素，包括良好的投资环境、经济可行性高、互补的特许经营投标团、有效的融资方案、合适的风险分配及合同安排等。实务界对此又如何看待这个问题？我国资深的外经专家，原上海外经集团董事长周晓临曾指出，中国承包商参与国际PPP项目投资，还存在如下主要障碍：“一是国际化人才的缺乏，无法满足欧美等发达市场对人才的要求；二是对国外市场不熟悉，无法找到有效开拓市场的切入点；三是体制问题致使决策缓慢，干部任期制致使侧重短期利益并忽视长远战略利益等；四是创新不足。”这一观点从竞争力短板的角度，指出了中国承包商亟需改进的关键因素。那么，中国承包商“走出去”实施国际PPP项目，究竟有哪些成功制胜因素需要特别关注。根据济邦咨询公司的研究和咨询实践，我们认为如下五个因素对于成功运作国际PPP是至关重要的，尤其是当我们从项目全寿命周期视角来定义项目成功与否时，更是如此。1. 选择成熟的PPP市场不同地区、国家的经济环境和法治秩序各有不同，有关PPP的专门法律制度完备性也存在很大差异。市场新进入者比较稳妥的策略是选择相对成熟的PPP市场中的项目，最大程度规避与市场环境伴生的风险。不过，鉴于选择成熟完备的PPP市场的策略可能与中国承包商的传统优势市场有所错位，那么以PPP市场相对完备的新兴国家（如南美、中东、部分东南亚、南亚国家）为主要的拓展目的地，兼顾发达国家的PPP市场的部分机会型项目更具操作性。通过国际交往、情报收集、知识储备与分析等系统性工作，中国承包商可以增加对国际PPP市场的动态了解，结合企业自身资源和实力，选择成熟的PPP市场，制订适合自己的国别战略。2. 良好的项目财务可行性“在商言商”。既然参与PPP项目投资运营是一项商业投资行为，企业对于项目投资回报的高度关注无论如何都不为过。尽管项目来源及政策支持可能被纳入我国与相关东道国政府间的双边或多边合作框架，但企业投资应该旗帜鲜明地强调项目的财务可行性和商业吸引力，切忌介入政治意义大而财务可行性却非常糟糕、商务风险极大的PPP项目。国家的外事、商务部门应该把国家财政保障的外援项目与商业化运作的PPP项目区分开，采用不同的评估标准和决策机制。对于后者，应该交由投资企业按照商业原则进行独立的投资评价和谈判，但并不排斥我国政府按照国际惯例，为中国企业的境外直接投资提供投资保护、争取公平合理的政策待遇等政治支持。企业在进行PPP项目财务可行性评估和商业谈判时，须采用动态的视角来评估融资成本及投资回报，并将各种风险溢价因素纳入项目财务模型进行整合评估，以便得到更为全面的财务分析结果。我们曾遇到一些中资企业采用简单粗陋和静态投资分析的方法去评估特许经营期长达几十年的PPP项目，这是非常危险的做法。如果企业内部缺乏足够的经验和专业能力，可以聘请外部的专业顾问机构来协助分析工作。项目前期的成本投入，可以避免后期陷入风险境地导致的重大损失。3. 专业、互补的项目团队基于PPP项目本身的长期性、合同义务的多样性、复杂性等特点，成功的PPP项目开发及运营管理团队必须是专业的，做到职能上互补。PPP项目的开发阶段涉及技术、工程、合同、商务、融资、风险等各方面的专业知识和技能投入，有些可能来自投资人或者投标联合体团队成员方内部，有些需要外聘专业顾问机构。及至运营阶段，PPP项目仍需要战略规划、运营管理、财务、合同等方面专才，以持续保障项目的正常运作，在变动的环境条件下最终实现特许经营合同目标。总之，项目牵头方应该具备组建和协调一个专业且互补的项目团队的能力。4. 有效的海外运营能力本文论及的境外PPP投资项目建基在迥异于国内市场环境的海外市场，因此中国承包商具备有效的海外运营能力非常关键。我们发现，有些企业或人才，在熟悉的国内市场绩效表现很出色，但是到了境外，因为文化习俗、法律、语言等环境差异极大，优秀的国内人才派驻海外后“找不着北”，问题根源就在于这类企业和人才的海外适应能力和生存力出现了问题。因此，成功投资国际PPP项目，中国企业必须建立有效的海外运营能力，具备整合当地资源、进行项目长期运营的能力。尤其对于高级管理人员派驻，初中级人员本地化的能力，中国企业应该予以重视，摸索出一套办法。中建美国公司在美长期经营十多年，打造出一支熟悉当地市场环境的人才队伍的做法可以给我们有益的启发。5. 强大的融资实力境外PPP投资项目必然涉及融资安排，在中国金融机构资本实力日趋强大、中国成为全球第二大经济体之后，境外项目东道国政府对中国承包商参与的PPP项目的融资能力有相当的期待很正常。但是，依笔者的观察，事实上中国承包商和中资金融对于国际项目融资仍存在明显的专业经验的短板。譬如对于无追索或有限追索的项目融资（Project Finance）,如何评估可行性和实现融资？对于融资后的债务持续管理如何操作？中国企业都还有不少改进、完善之处。我们应该这样理解：一个成功的PPP项目，不仅仅包含竞标PPP项目时的融资安排，还有赖于运营期投资人能够随利率、汇率、金融市场环境变动而进行担保措施调整、本息偿还安排、再融资等的全过程融资管理能力。综而言之，中国承包商为代