中国当代司法行政化问题研究

中国当代司法行政化问题研究硕士学位论文 内容摘要 司法和行政是国家的两种不同职能，二者有质的区别。司法活动存在着与行政活动不同的内在规律，司法体制的设计应当与之相适应，而不应当依照行政权的运作模式来进行，否则司法就会被行政同化，成为行政的附庸，从而失去其应有的功能。长期以来，由于没有正确认识司法的独特品性，我国司法体制就存在着严重的行政化倾向。 我国司法行政化的表现是多方面的。从静态的角度来看，法院设置的行政化、法官的等级化官僚化是法院、法官的定位出现偏差的结果。从动态的角度来看，我国的司法行政化还表现在法院司法权运作过程的每一个环节。按照现行宪法和法律的规定，法院的上下级之间是监督与被监督的关系，有别于行政机关的领导与被领导关系。但是，目前的状况却是法院之间的监督关系被异化，演变为事实上的领导关系。由于长期受行政管理方式的影响，我国司法机关往往习惯于以行政方式来处理案件，导致法院审判方式呈现浓厚的行政化色彩；并且，法院不仅承担着裁判职责，还负责生效裁判的执行。同时，法院被视作党委、政府的下属部门，接受同级党政机关的行政性领导。此外由最高法院主导的司法改革没有摆脱行政化的思维方式等等事实，都清楚地表明司法行政化现象的存在。 司法行政化是一种不正常的现象，它破坏了宪法确立的国家权力结构，威胁我国政体的稳固；导致“司法诸侯化”，严重破坏了国家法制的统一；加剧了权力的滥用，加剧司法腐败，严重妨害司法公正，削减司法权威，使民众无法产生对法律的信仰，对我国社会主义政权的稳定产生潜在的威胁。行政化的司法改革模式以破坏现行法制为基础，使司法的公信力被自我削弱。思维方式的行政化，使身处行政化司法体制中的法官丧失了司法上的独立人格，沦为权力的附庸。司法行政化的这些恶果有的已经暴露出来，有些还处于潜伏状态。中国的司法行政化现象正如千里长堤上的蚁穴，不可等闲视之。 造成这一现象的原因可主要归结于政治、经济、意识形态等三个方面。其一是封建传统和苏维埃政治模式的影响。权力凌驾于法律之上的法律思想、司法是“为民父母行政”的组成部分的封建体制，从观念和制度两个方面决定了司法行政化现象在古代中国的长期存在。苏维埃政权中党对司法的绝对领导体制、单极权力与集权体制、人大体制下的司法制度以及法官的普通公务员化等理论和模式，是中国司法体制行政化现象产生的直接原因。其二，落后的生产力是司法行政化存在的经济基础。其三，固有的意识形态导致司法行政化长期存在。中国古代家国合一的宗法 硕士学位论丈 制社会中，个人没有独立的法律地位，奴性十足而自由意志缺乏，这也是司法活动应有的独立性被服从性所取代的重要原因。 为了改变这一现状，最高法院采取了一系列的改革措施，但由于制度资源的缺乏、改革理念的不当，使得许多措施本意在于克服司法行政化，结果却将司法进一步推向行政化的深渊。这一尴尬局面出现表明克服司法行政化仅由最高法院在法院系统内部进行改革是无法实现的。针对前述原因对症下药方能药到病除。 克服司法行政化意味着还司法以本来面目，使法官只服从法律，不受任何干涉。具体措施包括以下几点：首先，将党政与法院的关系纳入法治的轨道；其次，改变目前行政性的司法改革模式，以法律的形式规范司法改革，使之成为增强法律威信的有效手段；再次，积极推进法官职业化建设，推进经济体制改革；最后，司法行政化的克服离不开全体民众的支持，努力培育公民的法律信仰是实现司法独立的长久之计。 关键词：司法司法独立司法体制法院司法行政化 司法改革 硕士学位论文 ， ， ， ， ，琴 ， ， ， ， ， ， ， ， ， ” ”， ， ， ， ， ；” ”， ； ， ， ， 硕士学位论文 ， ， ， ， ， ， ， ， ， ， ： ； ； ； ， ， ， ， 硕士学位论文 泰誓嚣歉 鞋 ， ：； ； ； 硕士学位论文 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：叫金蛹宁 日期：陟年月。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。 导师签名：重狮民 ， 导师签名：烫芎代 作者签名：办食哪 日期：略年月日 日期以多 月日 本人已经认真阅读“高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学位论文提交“高校学位论文全文数据库”中全文发白，并可按“章程”中的规定享受相关权益。回垂途塞逞变质澄卮！旦堂生；旦二生；旦三生筮鱼！ 作者签名：讲篁娴 作者签名：玉令铆 导师签名：爱”尾 导师签名：莨叶尾 日期：暗年月。乜日 日期：阱年。月沾日 硕士学位论文 引 言 司法与行政是两种不同的国家职能，二者具有完全不同的禀性，相关的制度设 计应当符合各自的规律。由于国家司法、行政职能划分的政治实践建立在资产阶级 启蒙思想家创立的分权学说基础之上，而中国历史上资本主义革命极不彻底，以权 力分立与制衡为标志的资本主义政权未能真正意义上建立起来，故司法与行政的职 能划分没有被充分认识，职能的交叉在我国近代以来的法律实践中广泛存在。新中 国成立后，由于信奉“社会主义国家只有权力分工而没有权力分立”的理论，司法权与行政权属性上的差异未被充分尊重。实践中，作为司法机关的人民法院不能依审判工作的固有规律运作，在法官的选任、上下级关系、裁判的形成过程等方面都呈现出一种行政化的风格，或者某些环节直接为行政权所控制。 上个世纪七十年代末逐步摆脱法律虚无主义影响之后，我国社会主义法制建设步伐随之加快。在改革成为时代的主旋律、成为强势话语的背景下，第二轮司法改革也拉开了帷幕。从庭审方式改革、审判模式改革到法官队伍职业化、专业化建设，我国司法改革取得了举世瞩目的成就。从年中国共产党提出“健全社会主义民主，加强社会主义法制”，到年党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，我国领导层的法治理念发生了质的飞跃。然而，由于法律工具主义论的影响，时下流行的法治观仍然停留在“依法治国的层面上，强调静态的法律体系的健全和统治秩序的稳固，不重视动态的法律运行，忽视法律对公民权利的保障，法律的实施过程表现出背离法治的趋向。作为法律实施的“最后一个环节，司法没有被视为正义的守护者获得独立的地位，仍然存在较浓的行政化色彩。 本文即以中国当代司法行政化问题为研究对象。所谓“司法行政化”，是指违背司法的规律，将法院、法官及司法判断过程纳入行政体制的命令与服从关系之中，使司法被行政“格式化”的变态现象。回司法的本质是判断，它要求作为裁判者的法院、法官在“两造”之间保持中立，并以自己独立的意志和理性的精神，依据事实和法律作出裁判；司法行政化则将行政权的运作机制引入司法体制，司法应有的被动性、独立性、中立性、亲历性、终极性等属性无从体现，并产生司法权行使的主动性、政策倾向性、权力支配性等一系列不正常现象。其特质就是国家权力的一元化、单极化，即由于缺乏以国家权力分立为基础的司法独立机制，司法权力在各个层面上都处于某一种“最高权力”的支配之下，从而失去其应有的特性。张卫平著：论我国法院体制的非行政化，载法商研究年第期。 硕士学位论文 本文的写作目的在于分析这一不正常的法律现象带来的严重危害，指出其产生原因，并试图按司法的属性重新设计我国的法院体制，使法院这一司法机关名实相符，以便更好地发挥其司法职能。 司法行政化现象不仅广泛存在于各级法院的实际运作过程中，而且还深刻地体现在法院系统和司法行政部门的宣传报道中。人民法院报、法制日报、中国法院网等媒体上，此类报道、评论比比皆是。笔者研读了年的人民法院报及部分法制日报，从中撷取了份比较典型的资料作为研究的基础，并深入四家基层法院进行了调查，与部分法官进行了交流。之后，笔者又阅读了辈学人撰写的大量论著。在此基础上，笔者经过深入的思考，形成自己的观点，作为本文的写作主旨。在研究方法上，主要进行了司法行政化的实证研究和比较研究。实证研究主要集中在中国司法行政化的客观表现、形成原因等方面，以前述报刊资料、实地调查结论和法律条文的分析为基础。比较研究主要集中在司法行政化的形成原因、克服司法行政化的对策等方面，涵盖了古今和中外纵横比较两个方面。 本文主要分为以下四大部分：一、司法行政化的具体表现。本部分论证了中国法院系统主要存在的八大方面的行政化倾向，为下文的分析奠定基础。二、司法行政化带来的危害。本部分阐述了中国司法行政化这一不正常现象对中国法治建设带来的显性的和潜在的危害，意图说明司法行政化违背司法的规律，是对法治的颠覆而不是建设。三、中国司法行政化的形成原因。本部分从政治、经济、意识形态等方面阐述中国司法行政化现象深刻的历史和现实原因，为下文提出克服的对策指明方向。四、克服中国司法行政化的对策。本部分作为解决问题的部分，得出了克服中国司法行政化的几点对策，阐述了笔者的改革建议。 硕士学位论文 艇 一、司法行政化的具体表现 （一）法院设置的行政化 法院设置上的行政化体现在以下两个方面：是法院地位的行政化，二是法院 设置的地方化。 法院地位的行政化，是指法院被当作行政机关来对待，从最高人民法院到基层 人民法院都有一定的行政级别。如基层法院被定位为副县级，中缀法院属于副市级， 高级法院属于副省级，最高法院属于副总理级；某些较大城市的基层法院和中级 法院，级别高于此标准。除法院整体外，法院内设机构也有相应的行政级别。圆我 国宪法、人民法院组织法均没有赋予法院褶应的行政级别，实践中的作法正是法院 被当作行政机关对待的结果，而且其参照的标准基本上是同级人民政府的级别。 法院设置的地方化，也被称为“司法的她方化镑或“法院的地方化”固，是指 法院在层级上的设麓与行政机关在层级上的设置一一对应。在我国法院系统中，只有最高人民法院属予孛央法院，其余髂法院（除专门法院外），全都属予地方法院。根据宪法和人民法院组织法的规定，我国地方各级法院分为高级、中级和基层人民法院，全部都以地方行政区划为基础建立，其管辖范豳分别与省级、地市级和县级政府管辖范围相一致，并以地方行政区划进行命名。这似乎暗示着从设立的开始，法院就应与行政机关保持一致。事实上，法院的人事管理、财政经费等基本事项都 宙同级党委、政府控制，法院、法官的一言一行往往都不得不与之保持高度的一致。 （二）法官的等级化、官僚化 法院整体被行政化的同时，其内部也被行政化了，即按照行政机关内部的等级要求，把法院每一个工作入员（不论是法官还是其他工作人员）都套上相应的行政甜张明歹、陆禚必著：霹浚行政纯对司法公正的危窖，载湖南农曛大学学擞（社会摹霉学敝）年棼精，第贞；张卫平蔫：论我国法院体制的扛行政化法院体制改革的一种熬奉思路，载法商研究年笫期。圆始报摇，涎法院摄年月疆第舨的搬道，宁波奄规掏缡捌委员会将全市六令辖逸法院人民法庭的行政缓剐调整为酹处缀。姊参见拿承武糟：淡化行政色彩：法院改革的必嘲之路燕十改革现行法院行政化管理体制的几点思考，载行政与法年第期，第贝。参觅焦洪昌著：飙法院鹃缝方讫到法院设置的双辘铡，载国家行致擘鲩学摄年第期，第燹。 硕士学位论文 级别而纳入到一个等级森严的组织体系中。具体表现在以下几个方面： 首先，法官等级繁琐。中华人民共和国法官法第十八条规定我国法官分为 四等十二级：稍早的国家公务员暂行条例第十条规定公务员分为十五级固。立 法者似乎已认识到法官毕竟不同于行政官员，于是专门规定法官的等级。然而，这 种繁琐累赘的等级制仍然没有跳出行政级别的窠臼。对二者稍加对比，就可以发现 法官的四等十二级不过是对公务员十五级稍加改动而已，换汤不换药。而且，法 官法第十九条将法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作年限作为确定法 官等级的依据，这种极具官僚色彩的法官职级体系，显然就是相应行政级另，度的翻版。事实上，刚刚实施的公务员法从