资源枯竭型城市转型的路径选择

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knowledge资源枯竭型城市转型的路径选择2008-12-2资源枯竭型城市转型是个世界性的问题，各地解决的方式多种多样，即使对同一地区来说，也可以选择不同的转型方式。笔者认为，对那些工业遗存具有丰富价值的城市，利用工业遗存实现社会经济转型不失为一条可以选择的道路。所谓资源型城市，是指以自然资源开发而兴起，并以资源开采为主导产业的城市。我国的资源型城市是随着工业特别是重工业的发展而兴起并逐步壮大的，为国民经济和社会发展做出了重大贡献。目前，全国现有矿业城镇426座，其中地级市79座，地级区盟7座；县级市100座，市属县级区25座；县城179座，建制镇36座。其中，处于成长期的84座，鼎盛期的291座，衰退期的5l座。根据国家发改委、国土资源部、原国务院振兴东北办会同财政部等单位在2007年底完成的我国资源型城市和资源枯竭城市界定研究，国务院公布了首批12家资源枯竭城市，它们是：阜新、伊春、辽源、白山、盘锦、石嘴山、白银、个旧(县级市)、焦作、萍乡、大冶(县级市)和大兴安岭。随着2007年12月18日国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见出台，资源枯竭型城市的转型问题再次成为人们热议话题。资源枯竭型城市转型面临的严峻形势由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因，自上个世纪90年代以来，东北地区部分资源型城市的主打资源逐渐枯竭，面临摆脱经济困境、进行经济转型的问题。但是，这些城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题，主要是经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等，因此，转型涉及面广，难度非常大。主要表现在以下几个方面：首先，由于缺乏动力产业支撑，城市发展缓慢，面临可持续发展挑战。资源型城市一旦进入衰退期，将使城市经济和社会可持续发展后劲严重不足，并以乘数效应的方式，蔓延到城市的方方面面，造成负的“马太效应”，积重难返。比如，2003年，阜新第一、第二产业的增加值分别比上年增长47.1%、19.9%，但第三产业增加值仅比上年增长12.8%，低于第一产增长34个百分点，造成一、二、三产业的结构为21.6：39.5：38.9。而同期我国一、二、三产业的结构为14.78：52.94：32.28，阜新这个煤电之城的农业增加值比重竟然比全国平均水平高了将近7个百分点。其次，下岗失业职工多，再就业压力大。还是以阜新为例，随着资源的枯竭，阜新失业人数已经超过15万人，涉及家属共计50万余人。矿务局系统40万职工中已经有20万人下岗，全市近20万人处于月收入156元最低生活保障线以下，占市区人口的25.4%，已经远远超过了国家规定的“警戒线”。2003年在岗职工平均工资仅为9520元，相当于每月不到800元，2005年提高到12447元，也仅仅每月1000元。其结果是造成阜新地区内需严重不足。第三，体制机制性矛盾非常突出。资源型城市的发展大多依赖于一个或几个少数国有大型或特大型企业。地方的机构设置是围绕这几个企业运行的。比如，在改革开放前，阜新矿务局的局长就长期兼任阜新市市长，城市的发展是以矿业企业为核心的，从某种意义上讲，城市管理是为矿业企业服务的。在这种体制下，形成了城市一整套为企业服务的体制和机制，一旦核心企业化为乌有，城市的体制和机制很难迅速调整。第四，环境污染和生态破坏严重，特别是采煤沉陷区问题尤为突出。阜新市共有13个沉陷区，总面积达101.4平方公里，有2.7万座房屋受到不同程度的破坏，有1.52万座处于危房状态，涉及居民2.9万户、7.8万人。本来按照采矿要求，挖完煤的巷道必须进行水沙充填，然而在以产品为核心的思想指导下，多年来从未对巷道进行充填。要治理沉陷区至少要几十亿元的资金和十几年的时间。第五，在资源型城市中，人才单一，转型难度大。由于资源型城市引进的人才都是以工矿工程师和技工为主的，年龄一般都偏大，社会经济转型中，这些人的适应能力较差，创业能力较低，人才与发展要求形成了严重的错位。并且由于转型中的城市条件差，一方面难以吸引人才，另一方面原有的人才流失严重。资源枯竭型城市转型的难得机遇1.科学发展观为资源枯竭型城市的转型明确了发展方向新世纪我们党提出了科学发展观、五个统筹、以人为本等一系列和谐发展理念，并以此指导社会经济的实践。这为根治资源枯竭型城市重产出轻建设、自然人文环境恶化严重、人才流失、下岗再就业难等积重难返的痼疾，提供了指导思想，明确了未来的发展方向。2.中央的政策支持为资源枯竭型城市转型创造了机遇党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中，明确提出要促进区域协调发展，振兴东北地区等老工业基地，拉开了老工业基地振兴的序幕。在中共中央提出的“十一五”规划建议中，将推进资源型城市经济转型列为东北老工业基地振兴的4个重点之一，国家“十一五”规划纲要明确提出“建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，抓好阜新、大庆、伊春和辽源等资源枯竭型城市经济转型试点，搞好棚户区改造和采煤沉陷区治理”。充分体现了党中央、国务院对资源型城市经济转型的高度重视。2007年12月18日国务院发布的国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见，更明确了资源枯竭型城市要建立健全可持续发展长效机制，培育壮大接续替代产业，着力解决就业等社会问题，加强环境整治和生态保护等方面的工作。中央和地方政府的支持，将为资源枯竭型城市带来政策、资金、人才、技术、信息、资源等重要保障，这是资源枯竭型城市转型的难得机遇。3.国际上不乏可资借鉴的成功转型经验。转型并非我国特有的现象，很多发达国家也经历了转型的阵痛，而他们的实践是我们很好的教材。转型是一场深刻的经济社会变革，这需要较长期的过程。法国东北部洛林地区是重工业基地，它的转型大体上经历了25年时间，花费280亿法郎，仅仅解决了十几万人的再就业。法国在1963年就成立由10多个政府部门组成的矿区重组部际小组，负责全国煤炭矿区重振工作。1984年，法国政府还出资成立了矿区工业化基金，19992000年每年提供1500万欧元，帮助矿区改善基础设施和发展高新技术。此外，德国的鲁尔工业区、美国休斯顿、日本的九州地区、澳大利亚的墨尔本等很多老工业基地也都在政府主导下实现了地区经济的转型。资源枯竭型城市转型产业的方向选择世界各国社会经济发展的历程表明，社会经济发展必然伴随着城市化的过程和第三产业的快速发展。然而，对于一个资源枯竭的城市，内需严重不足，人才引进难度大，城市缺乏吸引新型产业的前提条件，又怎么实现现代化产业的转型呢？针对资源枯竭型城市的特点，新产业的选择必须具有以下特点：第一，新的产业必须是劳动密集型的，不能是简单的资本密集型或技术密集型的产业。因为资源枯竭型城市在转型的过程中，不仅要解决发展问题，同时要解决就业等民生问题。第二，选择的产业必须是内生外向型的。因为资源枯竭型城市如同羸弱的病人经不住大补。如果简单发展内向型经济，必然受到内需不足的严重制约。因此，资源枯竭型城市发展的产业必须是既能拉动内部人员就业，又能为销往外部地区的产品提供服务。第三，新产业必须符合新的发展观。新产业的选择必须是能够带动地方经济全面发展的产业，即必须是关联程度高的产业，通过一个产业的发展能够带动一系列产业的综合发展。第四，新的产业必须是符合新的市场需求的产业。旅游业的优势符合资源枯竭型城市转型要求旅游业是劳动密集型产业，就业门槛低，吸纳再就业人员能力强：旅游业是内生、外向型产业，该产业吸纳本地各个层次人员就业，而服务的对象则是外来的人员，相当于就地出口产品和服务；旅游业的综合带动性极强，据分析，旅游业直接相关的产业为24个，间接相关产业高达124个，因此，旅游业的发展能够带动地区经济的全面发展。1.旅游业是朝阳产业，具有极大的潜力二战后，国际旅游业一直保持极高的增长速度，上世纪80年代国际旅游业已经成为世界第一大产业。根据世界旅游理事会估算，2007年全球旅游业总收入超过8000亿美元，是世界上最大的产业之一。改革开放以后，我国旅游从无到有，增长速度令世界瞩目，2007年我国旅游国际旅游和国内旅游收入总额突破1万亿元。旅游业是我国增长最稳定、速度最快的产业之一。2.地区旅游业的分布格局相对容易改变当旅游成为人们的一种生活方式后，旅游业的发展潜力是极为巨大的。相对于传统产业而言，旅游业的地区分布格局是比较容易改变的，只要有适当的手段，这种巨大的潜力就会释放出来，这对于旅游业相对落后地区尤其重要。旅游业的地区市场占有格局不是固定的，资源型城市只要定位准确，同样可以在旅游业大市场中分得一杯羹。3.旅游业是能够带动其他产业发展的先导产业焦作市通过旅游业的发展，极大地带动了地方经济的全面发展。1999年以来，焦作市国民生产总值年均增长1日%，地方财政收入年均增长22%。在促进地方税收方面，2006年，全市地方税收累计完成39.8亿元，其中增长的大部分来自第三产业。旅游业的快速发展，有力地带动了交通运输、餐饮住宿、商贸服务等第三产业的繁荣。到2003年底，焦作市第三产业占全市经济总量的30%，全社会消费品的零售总额突破100亿元大关，增长10.2%，宾馆饭店的日平均入住率由1999年的不足50%跃居到2001年以后的95%。同时，旅游业的发展，促进了环境的改善和人员的流动，对外地企业吸引力显著增强，蒙牛集团、上海骏利集团、加拿大爱德集团等企业相继来焦作投资建厂。4.旅游业对于资源枯竭型地区具有重要意义德国鲁尔地区的实践表明，一个资源枯竭型地区，在转型中，走简单直接的再工业化道路往往是行不通的。焦作的实践也表明，对于资源枯竭型城市，不能简单直接地走再工业化的道路，而通过旅游业的发展改善地区环境(基础设施和人文环境)，提高知名度，增加人员、信息等要素的流动，在此基础上，再实现新型工业化的发展，是一条可行的道路。在整个社会经济转型过程中，旅游业不仅仅是主体，还起到了中枢的作用，带动了社会其他产业的综合发展。因此，旅游业对于资源枯竭型城市的社会经济转型具有特殊的意义。工业遗产旅游对资源枯竭型城市转型具有重要意义1.什么是工业遗产旅游20世纪中后期，工业革命的发源地英国开始步入后工业时代，对蒸汽机时代的工业文明怀有浓厚兴趣的人们，开始了对工业革命后的遗产文化进行挖掘、整理。一般认为，20世纪50年代初，英国伯明翰大学的Donald Dudley教授首次将“工业”与“考古”两个词结合在一起，提出了工业考古(Industrial Archaeology)的概念，用它来描述考古学上的一个新兴的分支，即不同于对传统出土文物的考古，而是对近250年来的工业革命后的工业遗迹和遗物的记录和保护。“工业考古”作为一个专有名次首次见诸于文字是1955年由伯明翰大学的Michael Rix在The Amateur Historian中明确提出的。而实际上最早的工业考古实践工业遗址博物馆的创立，可以追述到瑞典社会学家Arthur Hazelius于1891年在斯德哥尔摩创立的Skansen博物馆。工业考古的对象是工业革命时期及其后的与工业相关的遗迹，即工业遗产(Industrial Heritage)。根据国际工业遗产保护协会(The International Committee For The Conservation Of The Industrial Heritage，简称TICCIH)的定义，“工业遗产由工业文化的遗留物组成，其拥有历史价值、技术价值、社会价值、建筑价值和科学价值。包括建筑物和机器设备、车间、磨坊、工厂、矿山和加工精炼场地、仓库和储藏室，包括能源的生产、传送、使用和运输场所，还包括相关的地下构造物，除此之外，与工业相联系的社会活动场所，比如住宅、宗教朝拜地或者是教育机构也都包含在工业遗产范畴之内”。联合国教科文组织(UNESCO)，将工业遗产的保护提高到与历史文物等同的高度，到2005年底，共有22个国家的34处工业遗产列入世界遗产名录，占到所有812处世界遗产的4.2%。2006年7月，联合国教科文组织公布的13处新的世界文化遗产中，有3处属于工业遗产，它们是西班牙的维斯盖亚桥(Vizcaya Bridge)、英国的康沃尔和西得文矿区景观(Cornwall and West Devon Mining Landscape)和智利的塞维尔铜矿城(Sewell Mining Town)。国际工业遗产保护委员会(TICCIH)建于1978年，是国际古迹遗址理事会(ICOMOS)在工业遗产保护方面的专业咨询团。2.我国拥有丰富的工业遗产自从洋务运动以来，我国逐步走上了一条充满艰辛、坎坷，同时也是执着、顽强的工业化的道路，其中汉阳铁厂成为我国现代工业化史发轫的重要标志；大批爱国人士创办工厂，实业救国，初步奠定了我国民族工业化的格局；抗战期间为了保存刚刚建立起来的民族工业，各界人士通力配合，进行了史无前例的工厂大迁徙，基本保住了襁褓中的民族工业血本；新中国成立后，党领导人民完成了社会主义“三大改造”，建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，取得了社会主义革命和建设的巨大成就。特别是上世纪50年代初，在前苏联的援助下，创建的156个重点工业项目，使我国工业化水平上了一个新的台阶；此后，我国自力更生完成了万吨水压机、长江大桥、“两弹一星”等一系列的工业奇迹，通过几代人艰苦卓绝、执着顽强的努力，终于初步实现了工业化之梦。这期间产生了无数具有历史价值的工业遗存。我国不仅拥有上述有形的工业遗产，更拥有值得骄傲、值得深入挖掘的无形工业遗产。比如我国提出的“鞍钢宪法”干部参加劳动，工人参加管理；改革不合理的规章制度；工程技术人员、管理者和工人在生产实践和技术革新中相结合，即“两参一改三结合”，就对世界工业管理理念做出了贡献。先是日本，随后是欧洲和美国，越来越多的管理学家认识到，“鞍钢宪法”的精神实质是现代化的管理模式对僵化的福特式的，以垂直命令为核心的企业管理分工理论的挑战。该理论对世界工业企业管理提供了重要思路，瑞典、日本、德国的很多企业吸收其合理内涵创造除了新型的管理模式。世界工业遗产旅游的发展历程表明，有形的工业遗存与丰富的非物质文化遗产，如同硬币的正反两面，都是工业遗产旅游不可或缺的。3.开发工业遗产旅游的可行性及意义首先，绝大多数资源枯竭型城市都不具有类似焦作山水这样的传统旅游资源，但是所有资源型城市都具有丰富的工业遗产资源，开发工业遗产旅游，变废为宝，为这些城市的发展提供了天然的选择。其次，根据国际经验和中国研究机构的研究，工业遗产作为旅游资源具有广泛的市场吸引力，特别是对于后工业时代的人们，具有极大的魅力。第三，旅游业具有就业门槛低、吸纳就业人员多的优势，各种年龄结构和文化水准的人员都可以找到适合自己的就业岗位，特别是工业企业中的老工人和技术人员，更可以成为工业遗产旅游的最好导游。而旅游服务业的核心在市区，这对于矿业企业的下岗职工来讲，可以实现在家门口就业。因此，相比其他产业，旅游就业更适合大批工矿企业下岗职工。第四，工业遗产旅游的开展，必将使国家无论如何必须进行的灾害治理投入，成为可持续发展的基础投入，而不再是一次性的补偿投入，即将“输血”变为“造血”。最后，旅游业作为第三产业中的先导产业，具有“一业兴，百业旺”的带动作用。旅游业的发展不仅可以吸引新的投资，改变城市落后面貌，带动基础设施的发展，而且旅游消费更可以带动资源型城市农副产品加工等相关产业的深入发展。4.工业遗产旅游的广阔前景我国很多工业遗产都具有极大的观赏性，比如阜新的海州露天矿，仅矿场部分的尺度就足以引人入胜：总占地面积达30多平方公里，其矿坑部分东西长8华里，南北宽4华里，矿坑占地面积达7平方公里，垂直深