论行政决定的效力形态

1/6论行政决定的效力形态摘要行政决定的效力是大陆法系行政法上的重大理论问题，在各国行政法学研究中居于核心地位。我国对行政决定的效力问题的研究状况总体薄弱，且主要精力集中在行政决定的效力的内容公定力、确定力、拘束力、执行力上，对作为行政决定效力形态的“行政决定成立”、“行政决定生效”、“行政决定合法”、“行政决定有效”等问题研究较少，我国行政法权威教材对此问题表述也较混乱。对行政决定各效力形态的概念、构成要件、企业在3日内将其生产中排放的污水治理达到可饮用水标准，后者指相对人若行使该行政行为赋予的权利或履行该行政行为确定的义务将违反法律禁止性规定，甚至构成犯罪。如有职能行政机关为相对人颁发可在动物资源保护区打猎的狩猎许可证等。“要求实施构成犯罪或宗教罪行的违法行为”3，其内容违背社会善良风俗，包括违反社会公德、违反民族特有风俗及社会一般岌俗。如行政部门许可他人在回民聚居区经营该民俗禁忌肉制品等。4，基于明显错误的事实认定作出的行为。如，错误地对不应惩戒的人作出惩戒处分，将明显属于宅基地的土地作为农地而作出购买处分。第三，形式上瑕疵，包括应以书面形式而以口头上形式作出行政行为，及法律要求特定制式或要式而欠缺此形式。如书面行政决定上无署名或无公印，土地、规划等行2/6政法律规定了用地、规划审批许可手续的特定形式，而采用自行制作的其他形式审批、许可手续等。台湾行政法认为“应以证书方式作成而来给予证书者无效”。第四，程序上瑕疵，包括应由相对人申请而缺少申请，须经上级部门审批而未经审批，行为未告知相对人或缺少相对人受领等。LOCALHOST笔者认为，这里的程序应是法定的，必须有相对人参与的，足以影响具体行政决定合法性的程序，不能将行政机关为规制自己行为而制定的工作程序或法定内部行政程序及非足以影响行政行为合法性的程序的欠缺，作为认定行政行为无效的依据。因为内部行政程序是不须相对人参与，可弥补的，次要程序欠缺不足以影响具体行政决定合法性。行政决定无效造成一定的法律后果，一是行政相对方可在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无效；二是有权机关可在任何时候宣布相应行政行为无效；三是行政行为被宣布无效后，行政主体与相对人之间的法律关系内容发生重大变化行政主体通过该行为从行政相对人获得的一切均应返回相对人、所加予相对人的一切义务均应取消、对相对人所造成的实际损失均应赔偿。另外，为了行政机关行使职权的需要，我国还可借鉴西班牙行政程序法的规定，确认在一定条件下若于无效行政行为可以转化为有效，行政机关可以对具有瑕疵的3/6行政行为给予纠正，并确认其有效。如行政行为的瑕疵是因职权因素所致，则有职权行政机关应当加以确认有效，但法律规定具有追溯力的行政行为除外。如果有瑕疵，属于缺少某种确认方式，则有职权的行政机关可以通过确认而使其生效。二行政决定的撤销指有权主体对已经发生法律效力但存在一定瑕疵的行，政行为作出撤销决定而使之失去法律效力。世界_上很多国家在行政程序法中作出了关于行政决定可撤销的规定。“可撤销之行政行为，除因当事人提起撤销之诉而法院撤销外，只能由原作出机关依职权或其上级机关依监督权予以撤销”。“可撤销的具体行政行为，相对人要想否认其效力，必须在法定期间内提起诉愿或诉讼。违法行政行为，于法定救济期间经过后，作出机关或其上级机关虽可撤销，但须在知道有撤销原因时起一定期限内作出”。德国行政程序法规定可能最全面，涉及到行政决定部分无效，不当然无效，错误的行政决定，及违法行政决定的撤销。台湾地区的行政程序法草案也规定了“相对无效的行政处分台湾把行政称为行政处分”。日本行政法学者将“构成行政行为违法或不合理的原因称为行政行为的瑕疵，瑕疵行政行为又可分为可撤销的行政行为，无效行政行为”。我国行政诉讼法第54条中也有关于撤销和部分撤销的4/6规定。但没有把行政决定撤销和无效的原因区分开来。在法律中没有明确规定哪些是可以撤销的行政决定。一般来讲，行政撤销的条件如下第一，行政决定合法要件缺损。合法的行政决定必须具备三个要件主体合法、内容合法、程序合法。某种行政决定如果缺损其中一个或一个以上要件，该行政决定就是可撤销的行政决定。第二，行政决定不适当。所谓不适当，是指行政决定具有不合理、不公正、不符合现行政策、不合时宜，不合乎有关善良风俗习惯等情形。不适当的行政决定在很多情形下同时是不合法的行为，但在有些情况下，不适当的行政决定并不违法。行政行为被撤销以后会直接影响到相对人的权利义务，产生一定的法律后果。行政行为被撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可一直追溯到行政行为作出之日；行政决定如果被撤销，由此造成对方的实际损失应由行政主体予以赔偿；如果行政决定的撤销是因行政相对人的过错，或行政主体与相对人的共同过错所引起的，行政决定撤销，行政主体通过相应行为已给予相对人的权益均要收回，行政相对人因行政行为撤销而遭受到的损失，均由其本身负责；国家或社会公众因已撤销的行政决定所受到的损失，应由行政相对人依其过错程度予以适当赔偿，即行政机关5/6主动依职权撤销授益性行政行为应受到相应法律限制；行政主体或其工作人员对导致行政决定撤销的本身过错则应承担内部行政法律责任；可撤销具体行政行为，必须由有权机关根据法定程序作出撤销决定，才能否定其法律效力。未依法撤销前，对当事人具有约束力，行政相对人无权擅自否定其效力。可撤销行政决定与无效行政决定相比仍有明显区别。首先两者发生的原因不同。无效行政行为发生的原因是特别严重且明显的瑕疵，而可撤消行政行为发生的原因是合法要件缺损或行政决定不适当，属于一般的瑕疵。其次，两者溯及效力不同。无效行政行为它自始至终不发生法律效力，因而在理论上不能作合法、有效的推定。而可撤消行政行为虽然通常使行为自始失去法律效力，但根据公益需要或行政相对人是否存在过错等情况，撤消有可仅使行政行为自撤消之日起失效。第三，两者的确认主体不同。无效行政行为确认主体除了有权国家机关。予以确认以外，行政相对人及其他利害关系人也可自行判定并予以抵制如行政处罚法第49条规定“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据，不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款”。而可撤消行政行为的确认主体只6/6能是有权的国家机关复议机关和人民法院，行政相对人自己无撤销之权。第四，两者的诉讼时效不同。如果相对人向法院提出确认无效的请求，不受诉讼时效的限制。“对无效的行政决定，相对人没有必要在法定期间内申请确认无效；如果行政机关执行无效行政行为，相对人可随时寻求救济”。但撤销不同，如果相对人向有权机关提出撤销违法行政行为的请求，必须要在法定期限内提出，否则超过了规定的时限，丧失了诉讼权，就会导致该行为因有瑕疵本应无效却变成事实上有效的结果。第五，两者的对相对人的拘束力不同