行政管理学(二)

第二章行政管理学的产生与发展一、行政管理学的产生行政管理学作为一门比较独立的学科，诞生于19世纪20世纪初。 1865年德国学者斯坦因使用过“行政学”一词，他的“行政学”不是我们现在谈论的行政管理学，而是行政法学。 对行政管理学的诞生具有里程碑意义的学术成果，是美国学者伍德罗威尔逊于1887年发表的行政研究篇文章，这篇着名文章开创了世界行政管理学的学术研究先例，威尔逊也成为行政管理学的创始人。 此外，对行政管理学的发生产生决定性影响的学术研究是1900年美国学者古德诺的政治与导论和1927年美国学者威洛比写的另一本大学教材书公共行政原理。 以上着作的发表表明，行政管理学在美国正式产生、公认和发展。西方行政管理学产生于19世纪20世纪初并非偶然，具有历史必然性。第一，从理论上看，西方行政管理学的发生是西方政治学的必然结果，也是西方管理实践的研究，作为一个比较独立的行政管理学早已存在。 古希腊学者亚里士多德以政治学、英国学者锁政府论、法国学者蒙特斯基以论法的精神等着作阐述了行政机构与立法机构及其机构的关系，阐述了行政机构的功能及其运作状况。 但是，他们没有把行政作为独立的对象进行探讨，关于行政的研究只是作为政治学的一部分进行讨论。 例如，古希腊时代的大理论家亚里士多德着作政治学本，将当时城市国家的职能分为议事、行政和审判三个职能，对行政机关及其发生和活动原则进行了比较详细的论证。 但是在亚里士多德，行政还没有取得独立的地位，只是城市国家这个政治体系的一部分。 洛克提出分权原则，即分离行政权与立法权、外交权，主张由不同机构或官员承担这些不同权力时，意味着行政可能获得相对独立的地位。 孟德斯鸠最终确立了立法、行政和司法权威的分立，并建立了相互平衡的理论原则，显示了行政在理论上取得了相对独立的地位，使得理论上独立研究行政学成为可能。 因此，从第一个诉讼理论的起源来看，行政管理学确实是政治学发展、政治学本身发展的必然结果。但是理论上推进行政管理学的学术因素不仅是政治学，同时也有管理学。 尽管威尔逊在1887年发表了行政研究句，但是行政管理学在美国迅速传播是在20世纪以后。 在此期间，是西方管理学迅速兴起的时期。 1910年德国马克思韦尔出版了社会与经济组织理论本书，提出其着名的官僚组织理论的1911年，美国F.W .塔罗尔出版了科学管理原理本书，提出其着名的科学管理理论的1916年法国法约尔出版了一业管理与一般管理本书，提出了管理过程的理论管理学的快速兴起推动了行政管理学的成熟。 威尔逊、古德诺等政治学家首先建议区别行政和政治研究，管理者将管理学方法应用于行政研究，行政管理学使这些门和政治学成为相对独立的科学。其次，从实践上看，行政语言是从政治学中分离出来，行政实践是从政治实践中分离出来的结果，同时行政管理学的迅速崛起，也是西方行政实践发展的需要。 从实践上看，行政与政治分离，主要表现为行政机关与立法机关的分离。 在近代，这是从英国开始的。 英国是世界历史上最早建立资本主义制度的国家，其政治制度制定法律和政策，行政机关执行法律和政策，司法机关监督法律和政策的实施。 由于行政机构及其职能的相对独立，其本身可能产生行政管理研究。 但在资本主义初期，这种研究并不特别重要。 因为，另一方面，在自由资本主义时代，政府是“守夜人”，其重要性还不为人所知，研究者主要着眼于市场的研究。 当时“看不见的手”(市场)是最重要的，总的来说，初期资本主义的行政体制基本上没有充分表现出适应当时资本主义经济、社会、政治发展需要的行政管理方面的各种矛盾。 但是，从19世纪到20世纪初，在资本主义发展过程中“市场失灵”的问题被揭露的同时，政府的行政管理也出现了效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等弊端。 在这种情况下，一些早期资本主义国家着手行政改革，提高行政效率。 在此背景下，行政管理学应运而生。二、西方行政管理学的发展现代西方行政管理学的发展经历了大致三个阶段，一个是从19世纪到20世纪30年代赌上古典学派理论的行政管理学，二是从1990年代到70年代以行动科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表的行政管理学，三是从1980年代以来公共管理理论、政府管理理论、后现代公共行政理论为代表(一) 19世纪初至20世纪30年代的行政管理学及其发展在行政管理学的学科发展史上，这一时期的行政管理学理论被称为古典学派的理论，其主要代表人物是美国学者伍德罗威尔逊、古德诺和白、法国学者法约尔、德国学者马克思韦尔、美国科学管理理论的创始人塔罗尔等。威尔逊是行政研究句，表明行政管理是政府工作中最突出、最显着的部分，要重视行政管理学的研究。 他还指出，行政管理学的研究内容与政治学的研究内容不同，主要应该研究公务员制度、行政组织和行政活动。 古德诺继威尔逊之后，在其中的政治与行政本书中进一步提出了政治和行政的“二分法”观点，政治是政策的制定，认为是国家意志的表现的行政是政策的执行，是国家意志的实现。 他说明了政治和行政区别的目的是行政作为独立的研究，为相对独立地研究行政管理学奠定了理论基础。 怀特为行政学导论条，将复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规4个部分，对这4个部分进行了系统的论述，在行政管理学发展史上首次建立了比较系统的行政管理学理论体系。法国工程师，1916年发表了着名的工业管理及一般管理本书。 这本书虽然不是专门研究行政管理学的理论书，但其提出的一系列管理理论的见解对后来的行政管理学研究产生了很大影响。 其一，提出了管理功能理论，认为管理有五个基本功能，规划、组织、指挥、协调和控制。 这些基本功能的不公平是企业管理的基本功能，既是一般管理的基本功能，也是行政管理学的基本功能。 其次，他提出了十四条着名管理原则：分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利为私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、自主精神、集体精神。 同样，他认为这些原则应该是企业管理的基本原则，也应该是一般管理的基本原则。 也没有研究行政管理，重点考察研究了组织效率问题。 为了提高组织效率，必须注意等级制组织结构中不同等级的相关问题，也要注意组织中的内在因素。德国社会学家马克思韦伯提出的官僚制组织理论也是这一时期具有代表性的理论之一。 马克思维系统认证官僚制理论，在古典学派的行政管理学理论中占有重要地位。 韦伯认为“官僚”是以管理为目标的社会组织的特定形式。 其具体的组织特征是，不同形式的权威和理性权威、魅力权威和传统权威相对应的官僚组织不适应工业社会，只有合理权威相对应的官僚组织适应工业社会，该官僚组织的基本特征是科层制组织结构， 具体表现在以下几个方面：层次结构中的各个地位是构成完整组织形态的不可缺少因素，在组织结构中分工明确，各个职务在具有相应的法定权力的同时，职责范围也明确规定的行政权和立法权分离的各职务人员要求特殊才能，专业培训人员的选拔通过了考试韦伯的官僚制理论为传统的行政组织理论奠定了基础。美国科学管理的创始人太郎开创了管理科学的新时代，对古典学派的行政管理学也产生了非常重要的影响。 在他的管理思想中，尤其对行政管理学有重要影响的是他的工作方法标准化思想，主张工作方法取代以往的经验为基础的方法，强调建立标准的操作规程，实行定额管理，实行奖励性的产出工资制。 他还提出了管理功能专门化的思想，主张分离计划功能和执行功能。 泰罗的这些思想当时主要针对工业管理问题提出，也被当时的行政管理学吸收，成为当时行政管理学的重要来源。古典学派的行政管理学作为行政管理学发展史上的第一个联合阶段，其成就和意义非常重大，主要表现在以下方面：第一，古典学派不仅开辟了行政管理学研究的先例，基本上建立了比较完整的行政管理学理论体系，在当时的行政管理实践中也发挥了一定的指导作用，第二，古典学派着重于组织管理问题，比较系统他们认为合理的组织结构是有效管理的关键，组织图是监督和控制整个过程的基本工具，提出了组织分工和专业化的基本思想。 这些思想对后来行政管理学的发展起了重要作用。 第三，明确提出行政管理的一些基本原则，即命令统一原则、权利责任一致原则、小管理共谋原则和系统规划原则，这些原则对指导行政管理实践具有重要意义。(二)上世纪六十年代至七十年代行政管理学及其发展20世纪40年代以后，西方行政管理学的发展进入了一个时期，可以说是非常繁荣的时期，出现了各种理论学派共存、共同发展的局面。 这个时期代表性的理论学派主要是行为科学学派、决策理论学派和系统理论学派。1 .行业科学学派的行政管理学行动科学学派的行政管理学是指以行动科为理论基础确立的行政管理学。 从理论起源来说，行为科学可以追溯到20世纪20-30年代初期的人际关系学。 早期行政管理学研究的重点是组织结构和程序，其理论的逻辑起点是“经济人”假设。 这个假设应该认为人类天生是一个安逸的劳动者，为了追求物质利益、满足物质欲望而进行工作和劳动，为了不让人们更好地工作和劳动，应该建立严格的等级制的组织结构，通过对上司下属的严格限制和奖惩来实现管理目标但是，当时的理论也令人怀疑。 为了弥补这一理论的不足，美国哈佛大学教授梅奥率领部分研究人员进行了着名的“霍桑”实验。 实验结果提出了“社会人”的理论假设。 根据这个假设，他有物质需求，还有很多其他需求。 马斯洛说，人的需求是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求这一从低级到高级的多层次需求结构，管理者通过满足管理者的各种需求来激励管理对象的努力，实现管理目标。 为有效激励员工，某行为科学行政管理学家实施参与管理，提出了提高员工工作满意度的管理措施。 同时，行为科学理论家提出了非正式组织的概念，认为在管理过程中不仅重视发挥正式组织的作用，而且重视发挥非正式组织的作用。2 .决策理论学派的行政管理学决策学派的行政管理学主要代表美国学者赫伯特西蒙和行政决策理论。 20世纪40年代，西蒙出版了行政行为：行政组织中决策程序的研究本书，开创了行政决策理论研究的先驱，决策学派的行政理论在美国行政管理理论中占有重要地位。 西蒙认为，管理是决策，决策是行政管理过程的中心。 尤其值得注意的是，西蒙使用“行政行为”一词，表明当时发展的行为科学对他也有重要影响，其行政决策理论也是在吸收行为科学和行政管理学成果的基础上确立的。 当然，此外，还综合了当时数理科学的定量分析技术和社会心理学、人类学、逻辑学、社会学、政治学等多学科的成果。 西蒙的行政决策理论不仅修正了行政组织的决策过程问题，而且修正了传统的合理决策标准，即最大化决策标准，提出了所谓的“满意”决策标准，因此该理论被称为有限合理决策理论。除了西蒙有限的合理决策理论外，决策学派的代表性理论还包括林德罗姆的渐进决策理论和埃索尼综合观点(也称为混合扫描)的决策理论。 前者主要从政策制定的角度讨论决策问题，认为决策是一个渐进的过程。 也就是说，任何政策的制定(决策)都是通过修补原来的政策而形成的。 后者认为，并非所有决策过程都是合理的过程，也不是所有决策过程都是渐进的过程。 决策有根本决策和非根本决策的区别。 一般来说，合理决策选择基本决策，渐进决策不选择基本决策。 在当前的行政管理学研究中，政策学派的行政学理论仍然占有重要地位。3 .系统理论学派的行政管理学20世纪50年代，奥地利生物学家希冯贝尔塔兰菲强调从系统的角度分析客观事物，建立了一般的系统认识。 并且，有些社会学家、管理学家将系统理论的基本观点应用于社会学和管理学的研究，提出了系统理论的相关理论。 在行政管理学中，系统学派的代表性理论主要是利希斯的行政生态理论和客户的权利变化理论。 利希斯行政生态理论主要探讨行政环境与行政管理的相互作用问题，影响一个国家的国情，形成一个国家的行政管理，形成该国特有的行政模式，同时，一些行政管理模式反而影响该国的社会发展和社会变迁。 集群等权利变化理论认为，管理随人、时、地、条件而变化，不存在适用于所有管理者的管理模式。 无论是行政组织模式还是行政指导模式，都会随着环境的变化而变化，在不同的环境下具有不同的行政组织模式和行政指导模式。也就是说，这个时期的行政管理学，一个表现出行政管理学的理论多学派、理论繁荣的局面，除了行政科学学派、决策理论学派、系统理论学派这些不同学派的基本理论体系之外，第一学派的理论中还出现了不同的理论，可以说行政管理学开始了“百花齐放”的时代，第二， 行政管理学的理论基础开始变化，主要以政治学理论为基础，以多学科理论为基础，行为科学、系统理论、决策科学、管理科学、经济学等是行政管理学的重要研究