第6章--怀特的系统化公共行政管理理论

第六章怀特的系统公共管理理论一、公共行政管理的研究对象和范围怀特认为，公共行政管理的研究对象和范围是对存在于各级政府中的市政、联邦或联邦政府的研究，行政管理中的各种基本问题都属于公共行政管理的研究范围。怀特认为，国家公共行政的目标是：(1)公共管理的目的是让管理者使用物质资料来完成国家建设的任务；(2)公共行政的目的是使行政人员能够在其权力范围内最有效地利用所有财政资源。(3)公共行政是公共事务的执行。公共行政活动的目的是以最敏捷、最经济、最令人满意的方式成功地完成政府事务计划。(4)行政法的目的是保护人权，而行政的目的是有效实施和管理政府事务。(5)在增加公共行政权力的同时增加保护，防止公共行政权力的滥用。二、行政环境思想行政环境是指围绕行政活动直接或间接影响行政管理、行政行为和行政效果的各种因素的总和。随着社会的变化和发展，行政管理也随之变化。行政环境对公共行政具有重要甚至决定性的影响。1.经济和政治环境与公共行政怀特指出，现代国家政府的行政任务深受这个时代的政治、经济和文化环境的影响。(1)环境影响国家的行政系统和组织；(2)国民经济的发展变化也直接影响到国家行政职能和任务范围的变化和发展；(3)政治上，资本主义经济危机加剧了现存的社会问题。政治环境的变化要求政府加强劳动关系的协调，加强社会控制，制定各种规章制度，并通过有效管理维护社会稳定。与此同时，政府还必须干预和规范政党选举，以防止“分赃制”再次出现。2.社会环境和管理随着经济等方面的发展，社会各方面都对国家行政管理提出了更高的要求，具体如下：(1)随着政府职能的扩大，政府支出日益增加，导致公民税收相应增加。公民要求政府节约并反对政府的高税收。(2)随着政府对经济和社会生活干预的加强，公民要求政府管理民主化。(3)经济和贸易活动的扩大要求政府行政效率和节省政府开支。政府管理的“效率和经济”是国家繁荣和商业成功的第一要素。(4)随着政府公务员队伍的扩大，“公民要求政府应该是一个忠诚、善良和明智的政府”(5)随着政府职能的扩大，应改革现有机构，并增加新的部门来管理新的公共事务。(6)科学管理的蓬勃兴起要求政府实施科学管理，改进管理方法。3.科技环境与管理科学技术的发展为国家行政做出了重要贡献，具体表现在：(1)科学技术及其产业化的空前发展，不仅改革了行政设备，也改革了行政任务。科学为行政目标的确定提供了有益的启示，科学也改变了行政方法。(2)现代科学的发展促进了科学技术在管理中的广泛应用。现代行政过程中的许多重要任务都需要科学技术的支持，这是科学技术对政府行政的贡献。(3)科学的发展促进了行政研究的发展和产生自治行政组织制度的特点是大多数行政官员是选举产生的，有任期限制，体现了人民的统治，行政官员对人民负责。“美国的行政系统一直倾向于由人民来治理，”大多采用自治的行政组织系统。官僚行政组织体系的特点是行政官员由上级领导任命。行政官员对他们的上级领导负责。只要他们遵守自己的行为准则，他们就能保持自己的地位并长期任职。“欧洲大陆国家由官僚阶级统治”，大多采用官僚行政组织制度。(2)集中行政组织系统和分散行政组织系统在行政组织系统中，基于中央政府与地方政府之间的行政权力配置关系，可以形成两种类型的系统：集权系统和分权系统。中央集权的行政组织体系的特点是，所有重大的国家和地方政府事务都由中央政府决定。中央政府和各部门密切监督各地方行政机关的活动。地方政府服从中央政府的命令。分权行政组织制度的特点是地方政府对地方行政事务拥有决策权。地方政府有明确的权力和责任。在正常运作下，中央政府不干涉地方行政事务。(3)独立的行政组织系统和权力整合系统的行政组织系统独立行政组织体系的特点是将每个服务机构视为一个独立的单位，与其他服务机构保持很少或没有直接关系。在这一制度下，权力系统从各种执行服务机构直接附属于行政总部或立法机关，并受其指导和监督。“一权制”行政组织制度的特点是将各种服务划分为不同的部门。各部门的工作都属于同一范围，它们必须保持密切的工作关系。每个部门由首席执行官领导，负责监督其工作是否协调，以便共同努力实现组织目标。每个部门由上级部门直接管理，上级部门移交给行政长官或立法机关。2.行政责任与权力的分配分析政府的行政效率从根本上来说是建立在行政组织中责任和权力的合理分配的基础上的。责任和权力分配意味着每个行政官员都必须承担一项特殊的固定任务。为此，它必须伴随着行政权力，每个行政官员必须拥有法律和财政固定权力，以便有效履行其公务。(1)落实责权利统一原则困难的原因(1)当选官员不受上级行政首长的监督。他们可以在法律范围内任意处理行政事务，没有固定的责任制。(2)行政工作由行政委员会主持，其职责容易混淆。(3)行政权力分配不当。(4)如果同一种行政事务由两个以上的行政官员处理，如果工作中有错误，每个人都有充分的不负责任的理由。(5)在许多情况下，各行政机关之间仍然会有各种冲突。除非有一个协调机构，否则权责关系将陷入无法逾越的混乱。行政机关机构设置过多，导致行政机关职责不清，工作范围不清，给一些行政机关领导抢占其他机关和部门相关工作的机会，造成部门之间的对抗和冲突。一些工作人员咨询机构超越自身职责，试图取代行政领导的工作，也给行政权力和责任的合理分配带来困难。(2) Wh(3)权力和责任的分配可以根据不同的地区、行政工作的性质、行政方法和行政程序来划分。(2)采取上述措施和方法的优势(1)能使政府服务机构相互依赖，产生强大的权力池和联合行政机关；(2)建立有效的行政领导管辖制度；(3)确定行政权力和责任；(4)消除组织、规划、设备、人员和活动重复的缺点；(五)在同一范围内开展业务的服务机构之间保持合作的可能性；提供防止或纠正权利重叠和冲突的方法；便于管理部门在方法和程序上制定标准；在执行共同事务时遵循权力集中；为预算的组织和管理提供重要依据。4.良好行政组织的标准(1)行政组织能够获得最好的人才；(2)组织成员应具有一致的责任和适当的权力；(3)将行政官员分为行政官员和事务官员，明确各自的权力、职责和任务，根据分工原则确定指标；(四)设立专门从事综合协调的协调机构；(5)准确合理地衡量组织的管理效率，强调衡量和评价行政效率的重要性。应该设计有效的衡量标准来判断行政效率的水平和这个行政组织的优缺点。四、行政协调思想行政协调是指行政主体为了实现一定的行政目标，引导行政组织、部门和人员建立良好的合作与协调关系的行政行为。它是行政管理的重要内容之一。(1)精简机构，减少协调工作的数量和难度协调方面的困难是行政单位数量的增加。因此，现代行政发展的新趋势是减少行政部门的数量。一方面，具有类似工作性质的行政单位被合并，另一方面，各种独立的局被削减。(二)设立行政协调机构在活动的各个方面，行政部门之间很难相互沟通。为了实现各部门之间的相互协调，应设立专门的行政协调机构，以促进行政协调的有效发展。(3)通过精确协调获得更好的协调结果在行政过程中，政府应通过有效的协调行为及时协调各部门或机构的活动，以确保采用最经济有效的方法取得更好的协调效果，进一步提高行政效率。(4)在协调过程中，行政长官的裁决是最终决定。行政管理中不可避免地会出现矛盾甚至冲突。在协调过程中，每个部门总是为自己的理由而争论。为了有效和及时地协调，酋长的裁决是最终决定。但是，如果裁决不合理，酋长可以向上级当局上诉。(5)贯彻协调原则协调机构的组织原则是，主管委员会应针对任何事件制定完整的政策，以领导相关部委。规划这一政策附属于一个专门的协调委员会，每个部门都有一个专门的人参与，形成联合规划的协调部分。这种策略的应用可以使各个部门在独立行动中获得合作的行政效率。五、人事管理思想1.人才选拔当代人事管理有两大支柱：人才选拔；岗位分类，两者缺一不可。现代人事管理基于这两个基础。关于人才选拔方式，怀特指出，为了保证人才选拔的科学性和公平性，必须建立独立的考试机构，考试机构怀特认为，职务分类是现代人事管理的“两大支柱”之一，其他人事管理环节都是建立在此基础上的。怀特认为，职务分类对工资管理的实施具有重要意义，具体表现为：(1)工资数额应根据完成的工作确定；(2)实行同工同酬，同级行政人员享受同等报酬；(3)必须按照现代标准完善工资政策，实行公平报酬。(4)确定合理的生活费用报酬。3.职位晋升(1)晋升制度应以考核和业绩为基础怀特明确指出，晋升和丰厚的报酬是吸引优秀人才的重要途径。怀特高度评价了芝加哥市政府对公务员晋升制度的改革措施，即：(1)制定了公务员考试晋升条例，规定晋升考核是公务员能否晋升的依据之一；(2)建立公务员正常工作效率记录制度，以公务员正常工作效率为晋升依据；(3)规定做好工作，优先推广。这样，职务晋升制度就建立在公务员的绩效考核和功绩的基础上，为优秀人才的晋升开辟了一条新的途径。(2)确保有能力的人得到提升和重用由于行政职位越来越多，职位越来越少，为了保证提拔有能力的人，应该认真制定“提拔最有效率、最有价值的人”的提拔计划，在绩效考核和择优录取前进行公开衡量和选拔，实行“公平待遇原则”，使提拔制度发挥应有的导向作用。(3)扩大晋升和人才选拔范围选择越广泛，竞争就越激烈，最终的选择就越好。另一方面，封闭的晋升制度必然会产生一系列弊端。它必须被一个开放的晋升制度所取代，这将扩大人才的范围，以选择优秀的人才。怀特提出的公开晋升制度最重要的特点是在公务员晋升制度中引入竞争机制。(4)应综合运用几种推广基础怀特指出，公务员的晋升有以下理由：(一)具有相应的工作资格；(2)有工作成绩或成绩；(3)具有岗位晋升考试成绩；领导者在综合判断后可以自由选择。这四种基础各有利弊。因此，为了获得令人满意的结果，有必要综合应用上述两个或多个基础。六、行政伦理思想行政伦理是指行政人员在行政活动中的行为规范的总和。维护行政活动参与者之间，即行政机关与各机关之间、行政机关与工作人员之间、行政机关与企事业单位之间、行政机关与社会组织之间、行政机关与公民之间的合理和适当的关系，是原则和规范。怀特的行政伦理思想主要体现在他对行政官员纪律即“官员纪律”的研究上。1.官员纪律的本质和重要性公务纪律是指行政人员的愿望、忠诚、合作、最大责任和服务的自豪感所体现的精神。公务纪律可以分为高尚的公务纪律和衰落的公务纪律。高尚的官员纪律可以激发行政人员的积极性，保持官场的纯洁性，培养行政人员的良好素质，消除各种私利，从而使组织及其成员克服通常难以控制的障碍。高尚的官员纪律对于促进良好的行政管理至关重要，行政领导人应该有发展官员纪律的计划。2.腐败官员纪律的因素从行政内部来看，腐败的官员纪律无法激发行政人员的热情、忠诚和合作。腐败官员违纪的主要因素有：(1)“缺乏奖励”，即行政领导生气(5)“工资调整不及时”，即工资购买力低于往年。(6)“取消权利”是指禁止晋升机会。3.官方纪律的基础纠正官方纪律应该直接和间接进行。(1)良好地利用外部环境影响、提供适当的工作条件和鼓励有益的社会活动可以间接地促进政府纪律的改善。(2)给予必要的物质和精神奖励，提倡合作精神，激发想象力和对工作成绩突出的行政领导或人员的忠诚，是实现良好的公务纪律的直接途径。间接和直接的方式来刺激官方纪律应该相辅相成，灵活使用。在各种行政情况下，官员纪律有效性的关键在于领导者的才能。4.良好官方纪律的