海域使用论证报告评审工作规程及要求李涛

海域使用论证报告评审工作规程及要求,内容提要,海域使用论证报告评审规程评审论证报告的重点项目用海评审的基本情况和主要问题,海域使用论证报告评审规程,海域使用论证报告评审规程,一、适用范围,二、评审依据,三、评审原则、方式与程序,四、评审内容和要点,五、评审结论,六、论证报告修改与复核,附录：A.海域使用论证报告质量评估表B.专家评审意见表C.专家组评审意见格式与内容,评审性质：评审是对海域使用论证工作成果综合评价和技术把关的必要程序项目用海审核的关键环节海洋行政许可科学决策的重要保证提交的技术审查意见是行政审批的重要技术依据,海域使用论证报告评审的性质和特点,评审特点：与第三方评审或中介机构的评审相比，具有鲜明的特点：其服务对象是行政管理机关，直接服务于行政管理工作和决策工作，不是业主或企业不同于第三方评审的为甲乙双方服务，是行政管理的一个技术环节服务手段上侧重于运用专业技术优势，发挥专家作用，依靠专家而不依赖专家，为行政管理工作提供真实可靠的依据，而不直接参与行政管理和决策评审的目标以社会利益最大化为根本目标，而不是以部门利益、业主利益或论证单位的利益为根本目标评审的对象是海域使用论证报告，评审关注的核心问题是项目用海可行性，评审的主体是评审专家,海域使用论证报告评审的性质和特点,一、适用范围,用海项目海域使用论证报告评审其它海域使用论证成果的评审、评估,二、评审依据,中华人民共和国海域使用管理法海域使用论证管理规定海域使用论证资质管理规定海域使用论证评审专家库管理办法关于进一步规范地方海域使用论证报告评审工作的若干意见关于全面开展海域使用论证报告质量评估工作的通知关于印发海域使用论证技术导则的通知海域使用分类体系海籍调查规范,三、评审原则、方式与程序,科学、客观、公正严格依据海域使用管理法规、政策、标准和规范认真贯彻集约节约用海的政策促进海域资源的合理配置和海洋资源的可持续开发利用为目标在评审组织单位的主持下，由评审专家组独立作出评审意见,（一）评审原则,三、评审原则、方式与程序,海域使用论证报告书会议评审海域使用论证报告表函审,（二）评审方式,由国家和地方海洋主管部门或其委托单位组织，会议人员：评审专家组成员海洋行政主管部门及其海监机构的代表用海申请单位代表用海项目设计（规划）单位以及专题研究单位的相关人员论证单位人员有关单位代表等,（三）评审组织,三、评审原则、方式与程序,由国家审批用海项目：不少于7人的单数人员组成，大型、复杂的用海项目应增加专家组成员沿海地方政府审批用海项目：不少于5人的单数人员组成，专家组长必须由国家级评审专家担任，大型、复杂的用海项目应增加专家组成员海域使用论证报告表的函审专家一般为3人评审专家组专业结构应搭配合理评审专家应精通专业、认真负责、敢讲真话、能够抵制干扰、顶住压力,（四）评审专家构成,三、评审原则、方式与程序,（五）评审程序,审阅论证报告,提前5天送达，熟悉用海项目和论证报告,专家组预备会,研究讨论重大问题、推荐评审组长,踏勘现场,查阅相关资料,可研报告、专题研究报告、相关文件和资料,介绍项目和报告,用海项目设计和建设方案，报告编制情况、内容和结论,答疑,评审专家提出疑问、业主和论证单位答疑,发表意见,发表个人对项目和报告的意见和建议,形成评审意见,（1）专家个人意见；打分表、个人意见表,（2）专家组评审意见：集体讨论、少数服从多数,了解项目用海情况、核对报告与现场一致性,四、评审内容和要点,论证方法和技术路线,项目用海区划和规划符合性,项目建设和用海概况,项目用海合理性分析,项目用海资源环境影响分析,海域使用对策措施,海域开发利用协调分析,论证等级:符合导则要求论证范围:项目用海影响的区域论证重点:体现项目特点,论证方法和路线,数据资料,四、评审内容和要点,（一）论证方法和技术路线,法规、政策和标准:全面、准确、有效数据资料和相关专题：可靠性、实效性，满足需要现场勘查：符合海域使用论证调查勘测的有关要求,建设内容:明确项目建设内容、用海内容布局和结构:主要针对工业用海的初步设计的有关内容，能否满足用海论证和界定用海范围需要施工工艺：明确各部分用海工程、基础工程、临时工程的施工工艺和方法,项目建设概况,项目用海情况,四、评审内容和要点,（二）项目建设和用海概况,申请用海情况：用海面积、类型、方式、期限，占用岸线长度，宗海位置图、界址图,项目用海必要性,依据项目性质、总体布局、海域特征和土地供给分析用海理由,重点关注海域自然环境、海域生态、海域自然资源、海域开发利用现状,海域概况,资源环境影响分析,四、评审内容和要点,（三）项目用海资源环境影响分析,项目用海对海洋环境、海洋生态、海洋资源的影响、用海风险分析重点关注用海项目的环境适宜性,影响方式、时间、程度和范围（叠置分析）,对海域开发活动的影响,利益相关者界定,四、评审内容和要点,（四）海域开发利用协调分析,利益相关者界定准确、利益相关者一览表全面,利益相关者协调分析,提出协调方案：明确协调内容、方法和责任，分析协调途径和机制，,国防安全海洋权益分析,分析项目用海对国防安全、海洋权益的影响,重点分析功能利用上的一致性和协调性，或矛盾和冲突主要依据省级海洋功能区划,海洋功能区划符合性,相关规划符合性,四、评审内容和要点,（五）项目用海区划和规划符合性,重点分析与用海项目相关规划的符合性,重点关注项目选址是否充分考虑了海洋的特点和制约因素：环境条件、资源条件、功能区划的符合性、与其他开发活动的协调性,用海选址合理性,用海方式和平面布置合理性,四、评审内容和要点,（六）项目用海合理性分析,平面布置:体现集约节约用海，尽可能减小对水文动力、冲淤环境的影响，与其他用海活动的协调性，平面布置的比选和优化填海造地平面设计:是否符合国家海洋局改进围填海平面设计的若干意见的要求用海方式：有利于维护海域基本功能，保持自然岸线和海域自然属性，保护海域生态系统,用海面积合理性,满足项目用海需求,符合相关行业的建设用地标准规范或行业惯例，根据土地资源供需关系，尽量少占海多占地,用海期限合理性,设计使用寿命，法律规定,功能区划实施对策措施、开发协调对策措施、风险防范对策措施和监督管理对策措施,四、评审内容和要点,（七）海域使用对策措施,五、评审结论,通过,基本通过,不通过,论证报告编制质量为合格及其以上，需要修改完善内容较少且无重大修改要求，论证结论可信,论证报告编制质量为合格及其以上，需要修改完善内容较多，论证结论基本可信,论证报告编制质量为不合格，或存在重大失误，论证结论不可信,五、评审结论,当存在下述内容之一时，报告编制质量应判定为不合格：,遗漏了主要论证内容或主要分析论证内容出现了重大偏差；使用的数据资料严重失实或存在较严重的虚假论证内容；给出的论证范围、论证内容、论证重点、采用的技术标准和技术方法等方面有重大失误，且严重影响论证结论；给出的利益相关者协调分析内容出现重大失误；给出的海洋功能区划符合性分析内容出现严重偏差；给出的用海选址合理性、用海方式合理性、用海面积合理性分析结论出现了重大偏差或不可信；给出的宗海图绘制不规范，界址点、用海面积出现严重偏差；评审专家一致认为海域使用论证报告存在的其它严重问题；论证报告质量评分结果为不合格。,六、论证报告的修改与复核,修改,复核,海域使用论证报告通过评审后，应按照专家组评审意见、评审专家的个人书面意见、评审会议上与会代表的意见和建议进行修改和完善，形成修改稿。,论证报告根据专家意见修改后，需经原评审组组长或评审组织部门指定的专家复核，填写海域使用论证报告修改稿审核意见表。复核意见表提交评审组织部门，并反馈至用海申请单位和论证单位。,七、评审意见,一、论证方法和技术路线（一）论证方法和路线（二）数据资料二、项目建设和用海概况（一）项目建设概况（二）项目用海情况（三）项目用海必要性三、项目用海资源环境影响分析（一）海域概况（二）资源环境影响分析四、海域开发利用协调分析（一）项目用海对海域开发活动的影响（二）利益相关者界定（三）利益相关者协调分析（四）国防安全和海洋权益影响分析,五、项目用海区划和规划符合性分析（一）海洋功能区划符合性（二）相关规划符合性六、项目用海合理性分析（一）用海选址合理性（二）用海方式合理性（三）用海面积合理性（四）用海期限合理性七、海域使用对策措施八、其他意见九、评审结论（一）海域使用论证报告审查结论（二）项目用海可行性结论,评审论证报告的重点,评审论证报告的重点,一、海洋功能区划和相关规划的符合性,二、利益相关者的协调性,三、用海选址的可行性,四、用海方式的合理性,五、用海面积的适宜性,六、用海图件的绘制,一、海洋功能区划和相关规划的符合性,政策符合性：产业与环境政策项目性质与指标规划符合性：社会经济发展规划城市发展规划相关产业发展规划功能区划符合性:功能类型一致性周围功能协调性（功能区管理要求）,二、利益相关者协调分析,利益相关者有以下几种情况：被占用项目业主，邻接影响项目业主，海底资源利用项目业主，航行穿越或水体流通等影响项目业主通过绘制海域使用现状分布图、列出利益相关者清单，分析得出利益相关关系，提出协调方案。有协调意见或协议的,附报告书后面没有的协调意见或协议的,给出协调方案建议即可,不影响报告书上报。,三、用海选址的可行性,全面考察选址的合理性和优越性：选址合理性包括自然和区位条件适宜性，区划与规划符合性，利益相关者协调可能性和协调成本选址条件优越性全面分析选址预留及保护条件，选址的不利影响因素等。,四、用海方式的合理性,用海平面布局用海方式用海工程形态岸线占用防灾设计指标减少对水动力和海洋生态影响，美化景观效果，减少对自然岸线的占用，原有岸线功能维护，增加功能岸线，公众亲水岸线的保留，用海风险的减少,五、用海面积的适宜性,项目设计产能、运能、设计标准或参考指标，计算出合理的面积需求。再从陆域空间条件与解决面积，计算出尚需的海域空间条件，得出合适的用海合理面积。,六、宗海图的绘制,海籍调查规范9.3.1宗海图的组成宗海图包括宗海位置图和宗海界址图。宗海位置图用于反映宗海的地理位置；宗海界址图用于清晰反映宗海的形状及界址点分布。,9.5宗海图形式宗海位置图和宗海界址图各自单独成图，一般采用A4幅面，宗海过大或过小时，可适当调整图幅。9.6宗海图绘制方法以全部界址点的解析坐标为基础，通过计算机制图系统进行绘制。,9.3.2宗海位置图内容a)地理底图，应反映毗邻陆域与海域要素(岸线、地名、等深线、明显标志物等)。选择地形图、海图等的栅格图像作为底图时，应对底图作适当的淡化处理。b)本宗海范围或位置；以箭头指引，突出标示一个或一个以上界址点的坐标。c)图名、坐标系、比例尺、投影与参数、绘制日期，测量单位(加盖测量资质单位印章)，以及测量人、绘图人、审核人的签名等。d)图廓及经纬度标记。9.4宗海位置图的比例尺以能清晰反映宗海地理位置为宜。,9.3.3宗海界址图内容a)毗邻陆域与海域要素(海岸线、地名、明显标志物等)，用海方案或已有用海设施、构筑物。b)本宗海及各内部单元的图斑、界址线、界址点及其编号，界址点编号以逆时针为序。c)相邻宗海图斑、界址线、界址点及项目名称(含业主姓名或单位名称)。d)图廓及经纬度标记。e)界址点编号及坐标列表。界址点个数较多，列表空间不足时，可加附页列表填写剩余界址点编号及坐标，并加注承接说明，在附页上签署测量人、绘图人和审核人的姓名，注明测量单位(加盖测量资质单位印章)。,f)宗海内部单元、界址线与面积列表。宗海内部单元按具体用途填写，并与“宗海及内部单元记录表”中的内部单元名称一致。表格行数应根据宗海内部单元的实际个数确定。g)图名、坐标系、比例尺、投影参数、指北针、绘制日期，测量单位(加盖测量资质单位印章)，以及测量人、绘图人、审核人的签名。9.4宗海图比例尺宗海界址图的比例尺可设定为15000或更大，以能清晰反映宗海的形状及界址点分布为宜。,项目用海评审的基本情况和主要问题,一、关于论证报告的质量和主要问题,海洋使用论证报告是项目用海审批的主要技术文件，是核准项目用海权属的基础是对项目用海实行监督管理的依据之一是项目用海可行性的主要技术依据海域使用论证报告的编制质量是其科学性和有效性的保障，是海域使用论证客观、公正、科学、准确的具体体现,从近几年评审的报告书来看，其质量总体上是逐年提高。凡是通过评审的报告书，均能够符合报告书质量的要求,主要体现在：报告书采用的基础资料真实有效，满足论证的要求通过论证能够推荐出更加科学合理的用海方式和平面设计对于围填海项目，能够根据相关的规范标准，结合用海项目特点和实际的用海需求，合理核定项目用海面积报告书给出的论证结论也比较的客观，能够实事求是的反映项目用海的实际情况,主要问题：机械的理解和照搬“导则”论证重点不突出，或把握不准，忽视不同用海类型的不同特点过分依赖“环评”和“工可”对用海方式、规模和环境适宜性缺乏深入研究，盲目下结论论证结论存在越位、缺位、不到位的现象论证结论与社会责任脱节，忽视海洋环境、资源的节约和提高利用率,主要原因：对于业主提出的明显不符合要求的用海需求，不能做到及时的纠正，过分迁就对于这种不合理的用海要求，牵强的找一些理由或依据进行论证，其结果往往是论证报告前后矛盾，论证结论也难以做到实事求是,建议：资质单位在论证工作中，既要对申请用海者负责，也要对审批用海的主管部门负责，实际上，两者是统一的关键是客观揭示项目用海的实际情况,二、项目用海评审的基本情况和主要问题,评审工作的基本原则：评审工作的服务对象是行政管理机关，直接服务于行政管理工作和决策工作，而不是业主或企业在评审手段上侧重于运用专业技术优势，发挥评审专家作用，依靠专家而不依赖专家，为行政管理工作提供真实可靠的技术依据，而不直接参与行政管理和决策评审的目标以社会利益最大化为根本目标，而不是以部门利益、业主利益或论证单位的利益为根本目标评审的对象是海域使用论证报告，评审关注的核心问题是项目用海的可行性，而非用海项目本身,项目评审情况平均每年在50项以上，有围填海项目，码头及航道项目，滨海核电火电项目，油气开发项目，海底光缆项目，海砂开采项目，钢铁基地项目，化工基地项目、海洋工程装备基地制造项目、跨海桥梁等大型交通项目等类型，以及区域建设用海、农业围垦用海、养殖围垦用海等规划用海项目，覆盖了全部的项目用海类型据统计，在三年中的170多个项目用海中，用海面积减少特别是填海面积减少的有120项，占项目总数的70，平均核减用海面积占申请用海面积的15，几乎100%的用海项目按照技术审查意见调整或优化了工程平面设计方案。有效节约了海域资源，减轻了项目用海对海洋环境的影响程度。,项目评审中重视的两个环节：认真落实平面设计意见，推进海域资源合理利用2008年，国家海洋局印发了关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见（以下简称“平面设计意见”），对围填海项目的平面设计和整体布局提出了新的要求。“平面设计意见”的核心思想是：围填海造地的平面布局应当在遵循保护自然岸线、延长人工岸线、提升景观效果、减少显著改变海域自然属性的用海活动、保护海岸资源与海洋环境等原则基础上，根据海岸带开发利用现状，因地制宜地确定围填海造地方式。一般情况下，围填海平面布局要体现离岸、多区块和曲线的设计思路，由自岸向海延伸式转变为人工岛式和多突式，由大面积整体式转变为多区块组团式。“平面设计意见”的出台，对我国海域资源使用从粗放式迈入合理利用有着十分重要的意义,在评审工作中，要求评审专家根据“平面设计意见”要求，对每个项目用海的合理性进行评估，提出明确的填海平面布局意见三年中，在完成技术审查的170项项目用海中，都根据“平面设计意见”的要求提出了调整或优化平面布局设计的意见。从而大大减少了对海洋资源与环境的负面影响，而且，减少了对自然岸线的占有和改变程度，大大提升了用海活动的经济价值、生态价值和景观价值,项目评审中重视的两个环节：严格控制项目用海面积，认真贯彻集约节约用海理念“十二五”规划的实施，一些大型基础工业特别是一些依靠进口矿石、原油作原料的企业不断转向沿海布局。沿海政府乘势而上，掀起了一轮围填海造地热潮。以填海造地招商引资，以填海造地解决工程项目建设用地问题。围填海活动呈现出速度快、面积大、范围广的发展态势,其突出表现在两方面：规划用海沿海各地政府在制订区域发展规划时，都提出了规模宏大的围填海规划。如辽宁的六点一线建设，河北的曹妃甸工业园区，天津的滨海新区，江苏启东临港工业园区、连云港滨海新城，浙江温州欧飞开发工程，福建宁德、泉州、漳州工业园区，广东南沙开发区、广东珠海高栏港用海规划、澳门新城区建设等都提出了大量的填海造地需求。,其突出表现在两方面：项目用海建设单位在申请国家级的项目用海时，都提出了大大超过工程项目实际用海需求的用海面积，多占海、多填海的想法普遍存在。如钢铁基地、石化冶炼、煤碳矿石码头、液化天然气、滨海电厂、核电基地、造船基地、盐化工基地建设项目等都提出了大面积的用海需求。,发展与保护的矛盾地方政府和用海项目建设单位提出大规模、大面积围填海要求与国家倡导集约节约海域资源理念产生了突出的矛盾。实际上大规模围填海与集约节约用海的矛盾就是发展海洋经济与保护海洋资源环境的矛盾。,评审中处理好发展与保护的关系在保证国家工程项目用海的同时，坚持集约节约用海理念。采取的做法是：第一，严格控制无实际项目用海需求围填海活动，无特殊原因一般不予通过评审第二，工程项目可以在陆地上解决用地问题的，建议在陆地上解决;能少占海域面积的，建议少占海域面积第三，严格按照国家各类工程建设用地面积标准和海域的实际情况，合理界定工程项目实际需求的用海面积；无国家标准的就参照国际标准或行业惯例，结合海域的实际情况确定用海面积，最大限度地提高海域资源的利用率，遏止建设单位巧立名目盲目多占多用海域的行为第四，要求每个工程项目用海在项目选址、用海方案、海洋生态等方面进行合理布局和方案优化。,工作成效据统计，三年来，经过技术审查后确定的170个项目用海总面积比申请用海总面积减少了15%，集约节约用海理念在海域论证评审工作中显见成效,三、提高评审质量和效率几点思考,当前，评审工作中存在的主要问题：评审重点不突出，区分项目类型和用类型来把握重点照搬“导则”，评审意见千篇一律评审意见过于追求细节，对于原则性、制约性的问题把握不够论证报告过度修改，修改时间过长，延长了项目用海获得核准的时间,提高评审质量和效率几点思考：（一）严格执行规章制度和标准规范，确保评审工作严肃性严格