PPP项目全操作流程

PPP项目的全操作流程和一套法律文件的概要政府和社会资本合作模式(“Public-Private-Partnership”简称“PPP”)起源于1990年代，是指在基础设施和公共服务领域，对满足条件的项目采取政府和社会资本合作经营的模式。 该模式是传统意义上政府应负责主导的社会服务体系的补充和替代，只要项目投入、生产计划、设计合理、管理规范、运行良好，这种方式是一定的在一定程度上解决政府的财政困境，既可以提高政府提供社会服务的效率和利益，也可以为公众创造福利。为了扩大城市基础设施投资建设，实现新型城市化的政策目标，转变政府职能，十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过专利经营等参与城市基础设施的投资和运营”，之后国务院、财政部和国家发展改革委员会在2014年下半年密集发言PPP项目参与主体多，法律关系、交易结构复杂，与投资融资、专利经营、招标、政府采购、公司、预算等有关的许多法律部门，如何实现PPP项目的全流程规范运营，如何明确、具体地规范各方的权利，规范风险笔者根据相关法律的规定和自己多年的PPP项目实践经验，完成了本文，以期为我国PPP项目的规范运营补充砖。PPP项目操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交5个阶段，PPP项目相关的一套法律文件也分别包含在这5个阶段中。 让我们详细看看PPP项目的所有操作流程和相关法律文件的概况。 有关详细信息，请参见下图一、项目识别阶段项目识别是指政府在决定一个基础设施和公共服务类项目是否采用PPP模式时，综合评价该项目是否满足“投资规模大、需求长期稳定、价格调整机构灵活、市场化程度高”等条件，最终(1)项目的开始根据PPP项目的启动方式，PPP项目有政府的启动和社会资本的启动两种方式。在政府的提案方式上，财政部门(政府和社会资本合作中心)有责任向交通、住宅建设、环境保护、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门招募潜在的政府和社会资本合作项目。 行业主管部门可以从国民经济和社会发展计划和行业专业计划中的新、改建项目或者库存公共资产中选择潜在项目在社会资本的起草方式中，社会资本应该以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。在上述过程中，我们处理了PPP项目的第一份重要法律文件 项目建议书。 项目建议书的主要内容为：项目概况、项目必要性、项目计划、项目建设条件分析、项目投资方案等主要内容。注：各阶段涉及的PPP法律文件篇幅巨大，仅限于正文的篇幅，笔者无法将PPP法律文件的全文表达在正文中，本文只是简要总结了指导性的相关文件，笔者将在后续文章中陆续提出相关全文。(2)项目的筛选财政部门与行业主管部门合作，评估筛选潜在政府和社会资本合作项目，确定替代项目。 财政部门必须根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目，项目发起人应财政部门的要求提交相关资料。 新的改建项目需要提交可行性研究报告、项目生产说明和初步实施方案，库存项目需要提交库存公共资产历史数据、项目生产说明和初始实施方案。这一进程包括：1、新建、改建项目 项目可行性研究报告、 项目产出说明、 项目初步实施方案；2、库存项目 存量公共资产的历史资料、 项目产出说明、 项目初步实施方案。(3)对东西有价值的评价财政部门与行业主管部门合作，开展从定性和定量两方面评价东西的工作。 定性评价的重点在于，采用政府和社会资本合作模式能否比采用政府传统的采购模式增加供给，优化风险分配，提高运营效率，促进创新和公平竞争。 定量评价主要通过比较政府和社会资本合作项目全生命周期的政府支出成本的现值与公共部门的比较值，计算项目价值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。这一进程包括：项目物有所值评价报告、本文件主要包括物有值定性分析、物有值定量分析、物有值评价结论等主要内容。(4)财政负担能力的论证为了确保财政的中长期可持续发展，财政部门必须根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府支出和政府补贴的项目展开财政负担能力的论证，每年政府支出和政府补贴等财政支出不得超过当时财政收入的一定比例。这一进程包括：项目财政承受能力论证报告、本文件主要包括：项目基础信息、项目投资估计和资金筹措、项目产出说明、项目收益机制、政府运营补助金支出、风险负担支出等主要内容。二、项目准备阶段(1)管理框架构成通过对事物有价值的评价和财政负担能力的论证的项目，可以进行项目的准备。 县级以上地方人民政府建立了特殊的协调机构，主要负责项目审查、组织协调和检查监督等工作，可以简化审查流程，实现提高工作效率的目的。 政府或者其指定的有关职能部门或者事业单位，作为项目实施机构，可以负责项目的准备、采购、监督管理、移交等工作。(2)项目实施方案的制定项目实施机关应编制项目实施方案。这一进程包括：项目实施方案、本文件主要包括：1 .项目概况。 项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股票状况等。 基本情况主要明确了项目提供的公共产品和服务内容，项目采用政府和社会资本合作模式运营的必要性和可行性，以及项目运营的目标和意义。 经济技术指标主要明确项目区域、占地面积、建设内容和资产范围、投资规模和资产价值、主要生产说明和资金来源等。 项目公司的股票状况主要明确是否设立项目公司和公司的股票结构。2 .风险分配基本框架。 根据风险分配优化、风险收益对等和风险控制等原则，综合考虑政府的风险管理能力、项目收益率机制和市场风险管理能力等因素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。3 .项目的运营方式。 项目的运营方式主要有委托运营、管理合同、建设-运营-转移、建设-所有-运营、转让-运营-转移和改建-运营-转移等。4 .交易结构。 交易结构主要包括项目投资融资结构、回报机制和相关安排。 项目投资融资结构主要说明项目资本支出的资金来源、性质和用途、项目资产的形成和转移等。 项目收益率机制主要解释了社会资本获得投资收益率的资金来源，包括用户支付、可行性差距补助和政府支付等支付方式。 相关辅助安排主要说明项目以外的相关机构提供的土地、水、电、煤气和道路等辅助设施和项目所需的上下游服务。五、合同体系。 合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品购买合同和保险合同等。6 .监督管理框架。 监督管理框架主要包括授权关系和监督管理方法。 授权关系主要包括政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权监督管理方式主要包括交易管理、行政监督和一般监督等。7 .采购方式的选择。 项目购买必须根据中华人民共和国政府采购法和相关规章制度进行。 购买方法包括公开招标、竞争谈判、申办招标、竞争协议和单一来源采购。 项目实施机构必须根据项目购买需求的特征，依法选择合适的购买方式。(3)东西有价值，有财政负担能力的验证财政部门对项目实施方案，进行物的价值和财政负担能力的验证，验证合格的，项目实施机关报告政府审查的验证不合格的，实施方案调整后可以重新验证，但通过的，不采用政府和社会资本合作模式。三、项目购买阶段(一)资格预审项目实施机构必须根据项目需要准备资格预审文件，发行资格预审公告，让社会资本及其合作的金融机构参加资格预审，验证项目能否得到社会资本的响应实现充分的竞争，向财政部门提交资格预审报告书资格预审公告应当公布在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上。这一进程包括：1，资格预审公告内容应该包括项目认可主体、项目实施机构和项目名称、购买需求、对社会资本的资格要求、共同体是否允许参加购买活动、确定有资格参加竞争的社会资本的房子数量和确定方法、社会资本提交资格预审申请书文件的时间和地点2、资格预审申请；3、资格预审审查(2)项目采购文件的制作项目有三家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续准备采购文件。 项目采购文件包括申请、竞争对手的注意事项(包括贴纸、签名、盖章要求等)、竞争对手应提供的资格、信息和业绩证明文件、购买方式、政府对项目实施机构的认可、实施方案的批准和项目相关的审查文件、购买步骤、应答文件制作请求、提交应答文件期限、订单包括强制保证的保证金缴纳额和形式、审查方法、审查标准、政府采购政策要求、项目合同草案和其他法律文件等。 采用竞争谈判和竞争协议购买方式时，项目购买文件除前项规定的内容外，还必须明确审查小组根据与社会资本谈判的情况可能实质变动的内容。 包括购买需求中的技术、服务要求及合同草案条款。这一进程包括：1、采购邀请；2、竞争者须知；3、采购方式说明；4、采购程序说明；5、相应文件编制要求；六、项目合同草案等。(三)项目申请和答复文件的审查1 .成立审查组审查小组由项目实施机关的代表和审查专家共计5人以上的单数组成，其中审查专家人数不得超过审查小组成员总数的2/3。 审查专家可以由项目实施机构自己选定，但审查专家中必须至少包括一个财务专家和一个法律专家。 项目实施机构的代表不得作为审查专家参加项目的审查.二、政府采购进程项目采用公开招标、申办招标、竞争谈判、单一来源采购方式进行采购的，按照政府采购法律法规和有关规定执行。三、竞争协商进程项目采用竞争性协议采购方式开展采购时，按以下基本步骤进行(一)发布和申请购买公告。 竞争协议公告必须公布在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上。 提交应答文件的时间必须在公告发布之日起十天内。(2)资格审查。 进行资格预审的，审查小组在审查阶段不再审查社会资本资格。 资格后审查被许可的，审查小组根据文件审查审查社会资本。 项目实施机构可以根据项目的具体情况，考察和验证满足条件的社会资本资格条件。 (三)明确或修改采购文件。 在最初的应答文件被提交之前，项目实施机构可以对已经提交的购买文件进行必要的明确化或修改，明确化或修改的内容必须作为购买文件的构成要素。(4)回应文件审查。 项目实施机关应当按照购买文件的规定接受和开封文件。 审查小组对应答文件进行两阶段审查：第一阶段：确定最终购买需求方案。 审查小组可以与社会资本进行多项谈判，在谈判过程中可以实质修改购买文件的技术、服务要求和合同草案条款，但不可修改购买文件规定的不可谈判的核心条件。 第二阶段：综合评价。 最终购买需求方案确定后，审查小组对社会资本提交的最终答复文件进行综合评价，编制审查报告，向项目实施机构提交候选社会资本的名次表。这一进程包括：1，竞争性磋商公告是项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、未进行资格事先审查的社会资本是否允许参加购买活动，以及审查原则、项目生产说明、提供给社会资本的应答文件的要求、获得购买文件的时间、地点、方式和购买书2、补遗文件；3、竞争性磋商相应文件；4、采购需求方案；5，采购需求方案评审报告等法律文件。(四)采购谈判和项目合同的签订项目实施机构应设立专门的采购结果来确认谈判工作组. 根据候选社会资本排名，候选社会资本和与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题依次进行合同签名前的确认谈判，率先达成协议的是当选者。 确认谈判不得与合同中不能谈判的核心条款有关，不得与名次在前中止谈判的社会资本再谈判。确认谈判完成后，项目实施机关确认当选的社会资本和谈判备忘录，公布根据购买结果和购买文件、应答文件、补充遗嘱和谈判备忘录制作的合同文件，公示期限必须在5个工作日以上。 合同正文必须选出社会资本应答文件的重要承诺和技术文件等作为附件。 合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公开。 公示期限届满没有异议的项目合同，经政府审查同意后，必须由项目实施机构和当选的社会资本签名。如果需要为项目设立专业的项目公司，在项目公司成立后，项目公司和项目实施机构重新签署项目合同，或者签订继承合同的补充合同。这一进程包括：1、确认谈判备忘录；2、PPP项目合同、该合同是PPP项目的核心，综合、全面地体现各方面的权利义务。 内容包括： (1)定义和解释、(2)项目的范围和期限、(3)前提条件、(4)项目融资、(5)项目用地、(6)项目的建设、(7)项目的运营、(8)项目的维护、(9)股票变更限制、(10 )支付机制、(11 )履约、(12 )政府承诺、(13 )保险、(14 ) (15 )不可抗力，(16 )政府方面的监督和介入，(17 )违反合同，提高终止和终止后的处理机制，(18 )交付项目，(19 )法律和争议解决的适用，(20 )合同附件，(21 )其他3，010-3010等。四、项目执行阶段(一)项目公司成立社会资本可以依法成立项目公司. 政府可以指定有关机构依法出资的项目公司。