强化监管-全力守好环保安全底线

强化监管 全力守好环保安全底线依法行政 全面做好环保服务建设 - 环保执法调研报告近年来，随着国家对环保工作的重视，环境保护工作进入了国家经济建设主战线、大舞台，把环境保护工作摆上了更加重要的战略位置，融入到国家“五位一体”建设之中。加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，是全面建设小康社会的内在要求，是坚持执政为民、提高执政能力的实际行动，是构建社会主义和谐社会的有力保障。加强环境保护执法工作，有利于促进经济结构调整和增长方式转变，实现更快更好地发展；有利于带动环保和相关产业发展，培育新的经济增长点和增加就业；有利于提高全社会的环境意识和道德素质，促进社会主义精神文明建设；有利于保障人民群众身体健康，提高生活质量和延长人均寿命；有利于维护中华民族的长远利益，为子孙后代留下良好的生存和发展空间。因此，必须用科学发展观统领环境保护执法工作，痛下决心解决突出环境问题。一、我县环保执法机构基本情况作为主管全县环保工作的孟津县环境保护局成立于2000年，受环保局委托，孟津县环境监察大队具体承担全县环保执法工作。目前，我局环境监察大队下设9个科室：5个监察中队、1个办公室、1个综合业务室、1个建设项目环境管理办公室和1个办公室，是具有独立法人资格、具有行政执法职能的事业单位。财政编制5人，实际在岗人员37人，大专以上学历35人，占在职人数的87.5%；持证上岗39人，持证上岗率为98%。自从开展环境监察标准化建设以来，环境监察大队按照环保部全国环境监察标准化建设标准和环境监察标准化建设达标验收暂行办法规定，统一进行安排部署，修订和完善了大队及各室工作职责、工作制度和工作程序，基础工作得到进一步规范，2011年率先在洛阳市通过了省厅环境监察标准化三级验收标准，2013年成功创建了全省纠风系统“群众满意基层站所”，2014年顺利通过省厅环境监察标准化三级复检验收，2014年再次荣获全省纠风系统“群众满意基层站所”称号。环境监察大队通过加强环境监察队伍的组织建设、制度建设，不断提高环境监察人员依法治污、依法行政的能力。特别是在环保法律、法规、政策的宣传、环保执法的监管、环境违法案件的查处、环保污染纠纷的调处、环境影响评价、排污许可、全县建设项目和生态项目的管理等方面发挥了重要作用。二、环保行政执法能力建设的基本举措近年来，我局依据中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国大气污染防治法、中华人民共和国水污染防治法和河南省减少污染物排放条例等环保法律法规规章，按照执法与服务并举、寓服务于执法之中的方针，积极有效地开展环保行政执法工作，取得了一定成效。1、加强了环保行政执法人员素质建设要坚持依法行政，文明执法，必须造就一支与之相适的高素质的执法队伍。为提高一线执法骨干在执法办案中的实际操作能力，我局加强了对执法人员的业务培训。一是按照上级环保部门要求，定期组织环保执法人员参加环保部、省环保厅环境执法培训班；二是规定环保执法人员每周五下午定期结合实际案例进行法律知识的学习和研究；三是支持和鼓励执法人员参加法律、环保专业等专业函授进修学习。四是注重环境监察人员的政治思想提高，教育监察人员在执法过程中要“内强素质、外树形象”，开展廉政活动和党的群众路线教育实践活动。通过开展一系列活动，环境监察人员连续多年未发生一起违法违纪现象。目前，我局环境执法人员持有省政府颁发的行政执法证23人，正在新增加申请办理行政执法证人，同时持有环保部的环境监察执法证人员有40余人。2、加大环保行政执法制度建设为进一步规范环保行政执法行为，强化环保政执法人员的责任，我局严格按照省市县规定的要求落实各项环保执法制度建设。在落实政务公开方面，我们坚持落实“五公开”。即：公开办事机构和人员身份、公开工作制度和程序、公开排污收费标准、公开行政处罚情况、公开举报电话和投诉部门，自觉接受社会各界和广大人民群众的监督。在执法制度建设方面，我们制定了关于进一步明确行政处罚案件办理程序、孟津县环境违法案件督查管理办法、孟津县环境保护依法行政工作实施方案、孟津县环保局行政执法职权分解方案、孟津县环境执法行政指导制度、孟津县环境行政执法服务承诺、孟津县环境行政执法错案追究制度、环境保护行政执法考核办法、孟津县环境执法主办人制度和一系列污染源专项检查等制度。这些制度的建立调动了环保行政执法人员的积极性和责任感，使我局环保行政执法工作迈进文明、规范、高效的新阶段。同时执法工作也得到广大群众、地方有关部门和各级领导的肯定和好评。在档案管理方面，我们将档案分类为：综合档案和现场监察档案，明确专人管理。既规范完整，又方便调阅、查阅工作。3、执法装备逐步改善配备执法必要的交通、通讯、勘查等工具对调动执法人员的积极性，提高执法水平有着不可替代的作用。近几年来，在省环保厅、市环保局和县委县政府的大力支持下，我局用于环境执法的硬件装备建设资金累计达71万多元。办公用房面积达到350多平方米，用于购置交通工具48万元、电子产品及通信设备10.8万元、监测仪器设备12万元。环境执法车辆3台、1套车载样品保存设施、3台车载GPS卫星定位系统，1台手持GPS定位系统，能够满足现场快速反应需要。配备了摄像机16部，照相机16部，录音笔4台（其余正在采购中）、酸度计2部、测距仪1台、烟气黑度仪1部、标准采样设备3套、声级计5部、防爆对讲机2部、应急取证设备3套、应急防护设备20套等现场取证设备，基本能够满足现场取证需要。安装了固定电话6部、移动电话4台，传真机2部、计算机14台（其余正在采购中）、打印机5台、复印机1台等办公设备，所有计算机进行了联网，能够满足日常办公需要。硬件装备基本达到环境执法标准化建设三级标准，基本能够满足各项环境执法工作需要4、环保行政执法力度不断得到加强近几年，我局环境执法队伍坚持集中性执法和联合执法的工作思路，通过周密的部署，在管辖范围内开展了一系列环境保护专项行政执法活动，具体是以法律为准绳，以事实为依据，采取单位内部上下联动、与其他部门联合的形式，利用法律、行政、宣传等手段相结合的方法，结合今年1月1日开始号称“史上最严环保法”和五个配套办法实施，综合运用行政处罚、按日计罚、限产停产、查封扣押等手段，集中查处一批建设项目未批先建、长期以试生产名义违法生产、设施不正常运转、偷排漏排、超标排污等环境违法案件，极大震慑了环境违法现象发生。截止目前，共下达纠正环境违法行为通知书114份，查处各类环境违法案件28起，立案19起，下达行政处罚决定书15起，按日计罚1起，限产停产1起，有效地维护环保法律法规的权威，打击了环境违法行为的发生。三、主要存在的问题及原因1、管理体制依旧不畅。此次环境保护法修订，在管理体制改革方面仍然没有作为。虽然，2014年年初国家成立了生态文明体制改革小组，并开展生态文明体制改革工作。但是，修改后的环境保护法仍然规定，环境保护部门对环境保护工作实施统一监督管理，其他负有环境保护监督管理职责的部门对资源保护、污染防治等环境保护工作实施监督管理。并没有对政府其他管理职能部门环保监管责任进行细化，在实际执行过程中容易产生推诿扯皮现象。2、环保宣传和普及工作有待强化。虽然新环保法规定了各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，营造保护环境的良好风气，但并没有对此项工作明确相应职责，地方政府不宣传和普及环保工作该如何追究责任呢？3、生态管理依然弱化。此次修订环境保护法，虽然在保护和改善环境一章中加强了生态保护的相关规定，譬如划定生态红线、保护自然生态区域、保护生态安全、加强生态修复、开展生态补偿、重视农业生态保护等。然而，上述规定与污染防治的规定相比仍略显粗糙，过于原则且缺乏具体措施，以致可操作性不强。随着近几年，国家对农业的扶持力度加大，农村畜禽养殖污染问题日益突出，最简单的非规模化畜禽养殖污染防治该由谁管理，如何管理，仍是法律监管空白。重污染轻生态的弊端没有得到改善，其瘸腿现象仍将持续下去。4、环保“三同时”验收制度弱化。新环保法虽然规定了排污许可制度，要求企业持证排污。但现实情况是我县办理有排污许可证单位不到三十家，剩余的如何办理，是依照环保单行法继续验收还是按照新环保法规定最终办理排污许可证，无证的禁止排污。各法律之间协调性较差。5、处罚权未能完全下放。此次修订中，部分严厉的处罚权并未完全下放，以对严重违法企业的关闭权为例，尽管新环境保护法第六十条规定了企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准、超过重点污染物排放指标排放污染物的县级以上人民政府环保部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施。但是，要关闭这些企业，仍必须报请有批准权的人民政府批准。考虑到环境保护和经济发展关系，往往在实际执行过程中是纵容了一些不合法企业、牺牲了环境代价换取经济增长。6、机构设置不科学。环保部门机构设置存在问题，新环境保护法的实施难以下基层。总体来看，环保部门在中央和省级力量较为强大，但是市、县一级环保部门的力量却较为单薄，乡镇则根本没有任何执法力量。虽然2011年国务院关于加强环境保护重点工作的意见规定，在有条件的乡镇建立环保机构，而在基层实际执行起来，困难还较大。7、环保执法易干预。在现实工作中，环保部门往往不能也不敢严格执法，之所以如此，原因较多。因此，此次新环境保护法修订并没有像安全生产法那样规定强有力地约束地方政府和党委的法律条款，仅规定地方各级政府对环境质量负责和有关环保目标考核制度，弱化了环保执法。8、环保责任追究操作不强。此次环境保护法的修改也规定了一些造成严重后果的地方人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门及其他相关部门的主要责任人引咎辞职的情形。然而，现在的问题是，若责任人不引咎辞职则该如何应对？责任人所在的单位保护责任人不让其引咎辞职又该如何处理？所以，引咎辞职制度的设立及实施的不顺畅，是可以预见的。9、强制措施执行有难度。虽然此次环境保护法修订授予了环保部门及其他相关部门查封扣押、按日计罚、停产限产、行政拘留等措施，但现实是基层大量环境违法随处可见。以建设项目未批先建为例，我县目前纳入环保管理企业在500多家，但由于其他原因办不了环评或未办理环评的企业还有200多家，如此多的企业都按照环保无证禁止排污规定移动司法机关实施行政拘留吗？可以预见的是该项权力地行使将会遇到越来越大的阻力。再比如，2008年修订的水污染防治法规定了环保部门对违法排放水污染物设备的强制拆除权，但是从目前媒体披露的情况来看，执法成功的案例相当少。也就是说，法律予以授权，但该权力却没有得到很好的适用，其原因就在于环保部门缺乏真正的强制权。因此，环保部门尤其是基层环保部门强制权的有效实施则需要地方政府给与支持，否则强制查封、扣押权在现实执法中只会变成一张好看的饼。10、执法水平还有待提高。近年来，我局环保执法队伍通过素质教育，执法水平虽然有了大幅提高，但离环保执法规范化要求还有差距。目前队伍结构中，懂业务的少，半路出家的多，执法水平总体不高，存在差距；一部分环保执法人员既无法律知识，也无环保专业知识的实际情况存在，即便有专业知识的环保执法人员有的也不具有独立办案能力、综合处理问题的能力，导致在执法办案过程中一些案件不能彻底查处。11、环境执法信息化大数据建设迟缓。我局的执法人员和执法证件都已经实现了信息化管理，在环境行政处罚案卷的信息化管理方面还未完全到位，由于应用软件程序的问题和实际办案人员在现场执法时没有相应配套的设施设备来完善处罚案卷的信息化录入，而导致该项工作的不全面。目前，南方环保系统已全部实施环境执法信息化建设，利用大数据来克服执法中存在的人情执法、协商执法问题。四、加强环保行政执法能力建设的对策及建议1、加强对环保执法工作的领导随着国家对环保工作的重视，人民群众对环保权益提出了更高要求，环境保护已经成为全社会活动中突出的、迫切需要解决的、深层次的问题。因此，必须加强对环保行政执法工作的领导，切实履行环保法规定的“各级政府对本辖区环境质量负责”要求，把政治素质高，业务能力好，工作责任心强的同志配备到环保执法队伍中来。要根据国家对行政执法工作的要求和环保执法工作的特点，切实解决好队伍的编制和经费等突出问题。要转变思想观念，转变工作方法，把环境监察机构作为各级环保行政管理的一个重要职能部门，做到机构落实、人员落实、经费落实、办公设备落实和执法装备落实，强化队伍建设。2、建立健全各项制度环境行政执法工作肩负着环保行政主管部门依法行政、维护正常环境监管秩序、营造良好环境质量的重担。环保监察队伍要建立健全各项制度，当前主要抓好环保行政执法责任制、执法错案责任追究制度、执法巡查制度、执法办案制度、培训与考核制度以及环境监察员行为规范等制度的规范与落实，做到管理有序，执法有章可循。3、敢于执法，勇于执法，善于执法近几年来，我局环保行政执法工作取得了很大成绩，一定程度上打击了环境违法活动。但随着经济、社会发展，受人口、资源、环境因素影响，违法排污、未批先建等环境违法现象依然比较严重，违法势头依然比较凶猛，环境安全隐患依然存在。而我们的一些执法队伍却执法不到位，遇到困难不敢碰硬。因此，必须强调要大胆执法、敢于执法、勇于执法、善于执法。坚持运动性执法和联合执法的工作思路，集中时间，集中力量，积聚执法力量，在环保部门之间、环保部门与相关部门之间开展环保行政执法大联动，增强执法力度，扩大执法影响，提高执法效果。强化执法同时要积极争取地方相关部门的支持。要主动与法制、公安、检察院、法院等部门加强沟通。通过沟通一方面可以防止环保行政执法在复议、诉讼及申请法院强制执行中的被动，另一方面也使各相关部门对环保执法案件进行快速有效的处理和执行。4、加强队伍建设，提高人员素质按照环保部环境监察标准化建设的要求，环保执法队伍一定要有专职的队伍、专职的人员、专用的装备，否则办案规范化、执法现代化就是一句空话。要积极开展环境监察人员的业务学习培训和政治思想素质教育。一支执法队伍能力的高低，很大程度上决定于接受再教育和培训情况。对环境监察员要开展经常性的系统培训，使他们在工作的同时充实相关理论知识，并督促运用到实际工作中去，所以建立起系统的业务培训制度就显得尤为重要。需要注意的是培训要从实际工作出发，从监察员的实际需要去组织，不走过场，不流于形式，切实提高执法人员的素质，打