关于地方政府发行债券的有效监管问题探讨

地方政府发行债券的有效监督问题探讨侑苞王菊摘要：文章认为，目前中国进入快速发展建设时期，需要大量建设资金，各地方财政资金面临严重不足，长远来说，应该允许地方政府发行债券，为地方发展筹措建设资金已经成为历史的必然，在此过程中地方政府发行债券的有效关键词：信用等级、地方政府债券、有效监督、审计监督、信息公开、风险控制地方政府发行债券的必要性我国地方政府债券最初出现在中华人民共和国成立初期，1981年恢复国债后地方债券消失，1993年地方国债被国务院“废除”是因为“怀疑地方政府支付的现金能力”。 1995年1月开始实施的预算法第28条明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。 地方政府债券的禁令持续到2009年。 在欧美的一些国家，地方政府的债务规模多超过中央政府，但是中国预算法禁止地方政府的债务和预算赤字，地方政府的财务状况一直呈现不清楚的尴尬状态。 地方上的大量事务性建设对资金表现出极度的渴望，而地方政府在法律上规定不能负债的情况下，必须过度依赖银行和土地收入，负担巨额的“隐性债务”。 因此，在金融危机的特殊时期，允许地方政府发行债务，启动经济刺激计划，同时使地方“隐性债务”日光化，从对土地财政的过度依赖中解放出来，无疑是合理的选择。 2009年3月，财政部旨在解禁地方政府债券发行，通过发行地方政府债券缓解地方财政困境，有效刺激国内消费，弥补出口减少造成的损失。 同时，如何在市场经济资源配置最佳条件下有效控制债券发行风险，已成为地方政府债务发行的重要问题。一般来说，地方政府债券是地方政府为筹集资金用于市政基础设施和社会公益性项目建设的有价证券，地方政府债券一般用于地方公共设施建设，在西方国家是地方政府融资的重要手段。 在我国，现在也是地方政府发展的潜在有力工具。 其作用有很多，主要表现为：第一，可以填补地方财政收支的差距，为重大民生关系的基础设施建设筹集资金，允许地方政府发行债权确实可以解决地方政府财政紧张的问题，弥补地方公共基础设施建设资金的不足。第二，减少地方政府隐性债务风险，更高效地运用资金。 因为如果地方政府一直不允许发行债券，在地方政府需要建设资金的时候，可能会考虑其他资金筹措方法，大幅度增加地方政府看不见的负债。第三，由于债券种类多，期限不同，地方政府融资时的选择有很大的灵活性，地方政府可以根据自己的发展计划，更灵活地筹措必要的资金，解决发展中的问题。第四，进一步激活金融市场，发挥金融创新作用，投资者有更大的投资空间，而且地方政府债券的安全性高，是被认为安全性次于“金边债券”的债券，并且投资者购买地方政府债券的利息收入一般免除所得税，对投资者来说有很大的魅力。第五，允许地方政府发行债券也有利于促进我国财政体制改革。 因为是财政分权体制中不可或缺的一环，地方政府的产权、事权可以逐渐走上一致的道路。发行地方政府债券的风险不可忽视的是，地方政府债券被称为“银边证券”，可信度很高，一般没有人购买，但是和所有投资资产管理产品一样，地方政府债券有和公司债券一样的风险。 主要的风险包括：(一)偿还风险一般责任债券。 一般责任债券是州、县、特区、市、町和学区发行的债务工具，以地方政府的征税能力为偿还担保，以税收源为偿还债券的基础，安全性高。 但是，担保税收的市政债券也有偿还风险。 地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一，用这种财政收入担保地方政府债券的偿还本身有一定的风险。 目前，我国地方政府没有权利根据当地实际情况选择地方税的税税率，无法通过调整税税率来扩大财源。 这影响了地方政府财政收入的稳定性。 地方政府用不稳定的财源担保债券发行，给债券的偿还带来了风险。收益债券。 收益债券以项目收入或特定税金进行债务保证，与企业债券接近。 收益债券的发行者不一定是政府，政府的代理机构和授权机构也许也有发行收益债券的权利。 收益债券通常涉及特定项目或特定税收的一部分，这个利息从高速公路和机场等投资项目支付。 用项目利益保证的地方政府债券有难以预测的决策风险，世界经济形势的变化、国家宏观政策的调整、决策者知识结构的缺陷和经验不足可能导致决策失败。(2)道德风险地方政府发行债券中，道德风险体现了很多方面，典型的一个例子是业绩工学，在现在的地方长官任命制的背景下，很多官员的任期很短，而且一部分新人就任烧“三火”。 地方政府负责人为了满足自己任期内的业绩需求，有可能大规模借款，扩大业绩和形象工程，在短时间内取得业绩。 将偿还责任交接给后人，很有可能导致为了短期利益而损害长期利益的腐败汤叶项目等行为。(3)政治风险地方政府认为发行债券会发生一系列法律问题，如果没有严格的制约机构，地方政府过度借款后，发生破产问题的同时，引起社会整体的不安，威胁中央政府的可能性极高。 但是，我国目前对政府机关破产没有明确的规定。 地方政府破产，中央政府负责什么样的责任，地方人民代表大会做什么样的安排，都要全面考虑。实现有效监督管理和风险管理的措施地方政府发行债券可能带来的一系列潜在风险，无论是道德风险还是偿还风险，最终其主要原因是信息的不对称性，信息的不对称性会引起一系列决定的偏差。 例如，地方政府申请发行地方债券时，如果审查部门和申请人之间存在重大信息的不对称，就会做出不正确的决定。 因此，中央政府必须掌握地方政府债券的发行额、期限、利率等管理方面充分的信息才能决定，但是信息不够的话，就很难管理。 对于可能发生的信息不对称，为了降低地方政府发行债券的风险，必须加强监督管理，主要的具体措施如下(一)坚持信息公开的原则这应该成为政府发行债券的基本标准之一，地方政府在发行债券时，必须按照规定向社会公布债券的发行状况及其财务经营状况等。 我国地方政府债券信息公开内容除了政府财政收支信息、建设项目本身的信息外，还应该公布债券的授权文、规模、用途、期限、利率、偿还保证、发行手续、风险提示，鼓励投资者理解地方政府债券有偿还风险，加强对资金使用的监督。 也就是说，地方债券信息披露制度对地方政府债券的安全运行发挥积极的制约作用，不仅约束政府不合理的债务行为，也是发挥中央政府宏观调控的依据和人民监督的作用的前提。(2)加强审计监督原则发行前的职务调查审计。 在决定发行地方政府债券之前，财政部可以根据中央投资项目和地方项目建设的资金需求和偿还能力等因素，在认真审查各地区债务规模申请的过程中，委托第三方进行财务尽职审计。 职务调查是在业务过程中对交易对象进行的全面调查和监查，通过这样的调查和监查，在业务交易中判断的事项都非常清楚。 其目的是尽量补充信息的不对称性，明确地方政府存在的隐性风险和问题，它本身是进行风险管理的有效工具，对债券买方和他们的融资者来说，发行债券本身存在各种风险，前期中央政府委托第三方进行职务调查审计发行后，特别审计债务发行项目的收支。 专业审计调查是指审计机关为了及时向各级人民政府提供经济信息，促进宏观调控，主要通过审计向国家财政收支特定事项和各级人民政府提交的特殊调查活动。 这不仅可以提高融资的使用效率，在明确政府债务责任的同时，还可以大幅度降低债券到期偿还风险。发行后，发行人定期提供审计报告。 也就是说，地方政府一旦被允许杠杆化，就必须定期提供中介机构发行的政府财务状况的独立审计报告。 这大大提高了政府财务信息的透明度。有关重要责任人发生离职或调动时，必须进行离职审计。 离任审计或任期结束审计是指法定代表人在任期间承担的对经济责任履行情况的审查、认识和综合评价活动。 离任审计是审计员对受托管理资产的运用及其效果负责的监督评价活动。 其理论依据是，审计是由二权分离后受托经济责任的发生而产生的，结果审计是对资产管理者应对资产所有者履行的经济责任进行审查。 这项活动引导和规范法定代表人的经营思想和经营行为，维护法定代表人的合法权益，暴露违法行为，对深化体制改革、完善制度具有重要意义。(三)建立严格的债务审查和评价制度国内地方债券发行审查工作应由财政部、中国证券监督会和中国人民银行三个部门共同管理：证券监督会制定全国统一的地方债券管理方法，批准各地证券监督管理进行具体监督管理的财政部负责债券发行规模和各地指标分配，监督各地财政部门债务资金管理的中国人民银行负责地方债券发行组织的工作。 考虑到地方政府债券可以区域化发行，人的总店可以许可各地区分行发行的操作，对于以竞价发行的地方债券，人民银行应当组织招标工作，负责招标全过程的管理和监督。同时，要引进国际权威评价机构，建立地方债务信用评价体系，引进因各地风险和政府信用而差异的利率，发挥市场监督作用。 和其他债券一样，由于地方债券也是以信用为基础的，因此存在信用等级差异和信用风险。 国内地方债券的评级，可以借鉴国际成功经验，从地方政府地方经济的发展水平、财政收支水平和结构、地方财政管理和行政效率、地方财政负债水平等五个方面进行定量分析和定性定义的证券监督会根据评级结果进行审查，批准发行符合信用等级的地方债券。 具体的大致监督过程和相关细节如图1所示。其中最重要的环节应该是发行前的审查工作，决策的错误使以后的监督工作压力更大，随之风险也变大，风险控制变得更困难。 也就是说，对地方政府发行的债券进行监督管理，需要中央政府向地方政府申请发行债券的批准流程和确立批准工作的地方政府确立对债券发行过程的健全监督地方政府对发行债券的资金的使用流程监督和使用绩效监督健全地确立地方政府发行的债券的偿还监督，风险评估系统参考文献：1 .嘉康。 地方财政问题研究。 经济科学出版社，20042 .谢艳娟。 公共选择视角下我国发