公共卫生事业管理——卫生政策研究.ppt

卫生政策研究,内容提要,公共政策概述卫生政策的基本要素政策问题的确认卫生政策的几种决策模型卫生政策分析的主要方法,政策一词的出现和形成,英文policy，是古希腊语、闪语、拉丁语的混合古希腊语和闪语的两个词根，polis(意思是城邦国家），pur（意思是城市），融合成一个拉丁词：politia，意为国家后演变成为中世纪的一个英语单词：policie,意指从事公共事务或政府管理,第一节公共政策概述,政策一词的出现和形成,最终发展为现代英语中三个单词policy(政策)、police(警察)、politics(政治)日本明治维新Policy译成汉字：政策1899年梁启超先生用后普及,公共政策概述,中国历史上的政策研究,“智囊”阶层夏商时代的家臣西周时期的命士春秋战国时期的所谓食客、策士、谋士东汉、三国、东晋时期的军师清代的幕府智囊文集孙子兵法、战国策、史记、资治通鉴,公共政策概述,西方历史上的政策研究,汉谟拉比法典（公元前18世纪，以条约的形式对政府的责任、官员的行为，以及公民的权利等作出了规定。）占星师、巫师、思想家技术官员阶层专门研究机构的设立,公共政策概述,政策的定义,广义又被称之为政策方法是指全面考虑和分析问题的方法狭义是管理部门为了使“管辖”范围向正确的方向发展而提出的行为规范和行动依据,管理部门,泛指各类组织机构如国际组织政府和部门企事业单位（医院）社会团体等,公共政策,在一定程度的社会参与基础上，由合法的政府来制定和实施的、旨在解决社会公共问题的那些政策。在政策分析的学科领域，除非专门说明，“政策”一词通常是指“公共政策”,公共政策的定义,以“管理职能”为中心内容以威尔逊、伊斯顿为代表公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的管理手段公共政策是政府从自身利益和公众利益出发而进行的具体管理公共政策是政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动,公共政策概述,公共政策的定义,以“活动过程”为中心内容以拉斯维尔、安德森为代表公共政策是政府有明确目标的活动公共政策是政府动用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程政策是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程,公共政策概述,公共政策的定义,以“行为准则”为中心内容国内多数学者赞同公共政策是政府为实现某一目标而制定的谋略公共政策是引导个人和团体行为的准则公共政策是管理部门保证社会或某一区域向正确方向发展的行动计划和方案,公共政策概述,公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择，以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动。,公共政策的定义,公共政策概述,卫生政策,1.研究对象（1）研究卫生政策制定者的决策行为（2）研究卫生政策制定者与社会公共卫生权威相互关系的发生与运行机制2.研究内容（1）卫生政策与政策环境的关系（2）卫生政策系统的主体与客体（3）卫生政策的运行机制（4）卫生政策的方法学研究,公共政策的研究对象,公共政策主体（Subject）公共政策客体（Object）公共政策目标（Goal）公共政策资源(Resource)公共政策形式(Form),第二节卫生政策基本原理（要素）,公共政策的研究对象,公共政策主体直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织在整个公共政策的周期中进行能动活动的组织和人员，包括参加公共政策制定、执行、评估的个人、群体或组织官方主体如立法机关、行政决策机关、行政执行机关非官方主体如政治党派、利益集团（stakeholders)、公民个人、大众传媒、思想库(thinktank)等,公共政策的研究对象,公共政策客体公共政策发挥作用时所指向的对象包括三个层面的问题公共政策的制定与实施所要改变的状态这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题公共政策执行中所要直接作用的对象这种政策客体主要是处在社会不同层次、不同范围内的政策行为准则所规范、制约的社会成员，一般称为公共政策目标的群体或目标团体公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益关系,公共政策的研究对象,公共政策目标公共政策是对社会公私行为的约束和指引有强烈的“目标取向”公共政策资源公共政策运行中可获得并加以利用的各种支持和条件公共政策形式实现政策的手段：措施、方法、技术等政策的表现形式：路线、方针、计划等政策的文字形式：指示、条例、章程等,公共政策与政策环境,政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和地理环境的影响经济环境的影响政治传统与政治文化的影响社会变迁的影响国际环境与公共政策,公共政策的特点,政治性价值选择性层次性阶段性功能多样性,合法性权威性普遍性稳定性,公共政策的基本功能,公共政策的指导功能规范和指导人们的行为确立目标，规范方向；教育指导，统一观念公共政策的协调功能对公众行为和社会发展的调节、调试功能公共政策的控制功能对社会公共事务中的利益矛盾进行调节与控制公共政策的分配功能将社会公共资源在政府服务的公众中正确有效分配,公共政策的类型(PolicySeries),按政策的内容与作用领域政治政策经济政策社会政策文教政策科技政策,经济政策（旨在促进繁荣）通货膨胀与失业、税收开支与赤字金融与货币、经济运行与经济成长土地与农业、劳动力与管理、商业与消费者社会政策（旨在促进合理对待与个人发展）种族、民族与性别，贫困与公共援助，家庭教育与终身学习，人口流动，闲暇与娱乐,公共政策的类型(PolicySeries),科学与技术政策（旨在促进革新）环境，住房，交通，通讯能源，医疗保健，技术革新政治政策（旨在促进民主）政府改革，选举政策，政治过程世界和平，国际贸易与商业进入法律政策（旨在促进法治）传统型刑事罪行的惩治，公民权利保障，商业罪错的防范，政府行为失当的纠正,公共政策的类型(PolicySeries),按层次元政策基本政策具体政策,公共政策的类型(PolicySeries),元政策,用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称决定政府的主要目标和对若干根本问题的解决办法，侧重于原则方面制定政策的政策可分为方向性的元政策、价值性的元政策和程序性的元政策,基本政策,元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准基本政策则侧重于目标陈述，为相应范畴内的所有的具体政策规定总目标针对社会某一领域、某一方面规定发展的主要目标、任务、行动准则，如卫生工作方针是连接总政策与具体政策的中间环节,具体政策,针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定表现为一系列的行动方案和行动步骤必然要求有对应的部门或机构来具体实施实施效果通常是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的具体政策对时间和空间敏感,我国的卫生方针政策,一、中国卫生基本政策（卫生工作方针）二、中国卫生具体政策（卫生改革政策、卫生经济政策）,卫生政策,政府为了满足人们的医疗卫生需要而采取的行动方案和行为依据卫生政策的目的政府如何以合理的方法在能承担的成本下（一定资源条件）达到高质量和高数量满意服务属公共政策的一个范畴,五十年代的卫生工作方针面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作与群众运动相结合。,我国的卫生工作方针,九十年代卫生工作方针贯彻预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医并重，为人民健康服务，同时把卫生工作的重点放在农村。,我国的卫生工作方针,我国的卫生工作方针,新时期卫生工作方针以农村为重点，预防为主，依靠科技与教育，动员全社会参与，中西医并重，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。,我国的卫生改革政策,改革城镇医疗保障制度改革卫生管理体制改革卫生服务体系，积极发展社区卫生服务，形成功能合理、方便群众的卫生服务网络改革卫生机构运行机制,我国的卫生经济政策,政府的投入、补贴范围和方式卫生资金的筹集卫生服务价格政策加强卫生机构内部经济管理,政策制定科学程序,第三节卫生政策问题确认,一、政策问题的内涵二、政策问题的确认1.政策问题确认的条件,公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，政府试着采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。,(1)存在一种可以确认的客观情势(2)出现强烈的公众诉求(3)形成明显的政策需要,2.政策问题的确认程序（1）罗列社会性卫生问题（2）社会性卫生问题的分类（3）确定问题是否属于政策性问题（4）确定问题的严重程度、解决的优先次序（5）对政策问题进行分析（6）确定可能的解决方案（7）对各解决方案进行可行性论证,三、问题进入政策议程的途径政策议程就是指将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。政策问题进入政策议程的途径多种多样，主要有四种，即政治领导人提出、危机与突发性事件、广泛的民众意愿和大众传媒的作用。,第四节卫生政策决策模型,一、概述1.模型模型是人类用以表达、实现或检验理论思维成果的主要工具，是现实事物的简化、模拟和抽象，又是理论的具体化和应用化。2.政策分析模型的意义3.分类（1）按模型所使用的方法论为划分标准，政策分析模型可以分类：描述模型、规范模型、语句模型、符号模型、程序模型等；,（2）按其描述的问题不同，可分为：确定性模型、不确定性模型、风险模型、宏观模型、微观模型、定性模型、定量模型等；（3）按基本假设前提或总体指导为划分标准，模型又可分为：理性决策模型、综视决策模型、机关组织模型、团体决策模型、系统决策模型以及经济合理决策模型等。,二、理性主义模型1.理性在公共政策中的应用2.理性主义决策模型的基本过程（1）建立一个政策目标的多层次目标系统，并就每一层次的政策目标可以达成的程度加以估量，通过不同层次政策目标之间的互通程度必须清楚。（2）建立并衡量社会中存在的一切价值系统与资源。（3）制定完备的选择方案。,现代公共政策所说的理性主义或理性化，主要是指特定的政策主体为着一定的目的，利用一切可能的资讯，经过客观和准确的计算或度量，以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果。,（4）针对每一个备选方案，就政策目标、社会的其他价值系统与资源进行完整的成本与效益分析。（5）以每一个方法的成本效益分析作为基础，在估量实现的可能性基础上，计算出每一选择方案的净期望值。（6）比较每一个选择方案的净期望值，确定最高期望值方案。,三、渐进主义模型1.渐进主义模型2.渐进分析的实现政策程序是渐进的，政策在每个阶段的变动也是渐进的。,渐进主义观点认为：政策的制定并不是基于政府对公共问题的超然客观分析，而是不同立场、不同利益代表的相互作用的产物，各利益集团、政党、行政机构、企业团体的相互作用是政治决策的主要方式，这种政策制定的参与者要达到自己想要达到的目标，多半采取渐进主义（incrementalism）策略。,第五节卫生政策分析方法,一、可行性分析法1.可行性分析的特征（1）在正式的阶段定位上，可行性分析在多数情况下是在拟定政策方案之后紧接着进行的下一道政策分析的程序。（2）在分析对象上，可行性分析的典型方式是对各种可供选择的政策方案进行现实实现程度的评价。,可行性分析通常是指政策制定者通过各种方法论证既定政策在政策实践中是否可以执行并产生预期社会效果的一种行为。,2.可行性分析的内容（1）政治可行性（2）社会可行性（3）经济可行性（4）技术可行性,3.可行性分析注意事项坦然承认可行性分析的结果。防止以主观价值偏好代替客观事实。反对出于政治的目的或特殊利益的需要有意回避或掩盖真相。正视可行性分析方法的适用条件。,二、德尔菲法1.特点匿名性函询和反馈统计结果2.应用程序提出问题成立项目组织设计函询表确定专家名单和选择专家发出和回收函询表分析统计结果,三、投入产出分析含义：是利用数学方法计算各种经济活动的投入与产出之间的数量关系以进行定量分析的方法。投入是指从事一项经济活动的物质消耗或者物化的消耗，如原材料、能源、人的劳动力等。产出是指从事一项经济活动可以计算的结果，如产品、输电量、运输量等。,投入产出分析常用的方法有成本-效果分析、成本-效益分析、成本-效用分析等。,在卫生政策分析中，投入通常是指卫生资源的消耗，而产出主要是指卫生计划或项目可以获得的成果，如经济效益、健康效果、卫生服务效率的改善、生命质量的提高等等。,（一）成本-效果分析1.概念成本-效果分析是评价卫生政策方案经济效果的一种方法，是对各个方案实施结果进行比较分析和评价的一种方法。作为效果指标的有死亡率、发病率、患病率、休工休学率、人均期望寿命等，应用范围广泛。,2.基本步骤（1）要有明确的目标。（2）制定各种备选计划或方案。（3）确定成本。（4）效果指标的确定。（5）成本-效果评价。（6）灵敏度分析。,通过比较不同政策方案的成本与效果：相同的成本以效果佳者为优，效果相同时，以成本低者为优，或者通过计算效果成本比来比较单位效果的成本消耗，以较小者为佳。,（二）成本-效益分析1.概念（1）含义：成本-效益分析是通过比较各种备选方案的全部预期效益和全部预计成本的现值来评价这些备选方案，作为决策者进行选择和决策时的参考和依据的一种方法。,（2）主要内容：研究任一方案的效益是否超过它的资源消耗的构成成本，只有效益不低于构成成本的方案才是可行的方案。各种方案的效益可以用货币计量的情况下，对成本和效益进行数量的对比，一般用于具有确定性的因果过程，对货币在时间上的不确定性往往通过寻找适当的贴现率加以解决。成本-效益分析适用于不同目标、不同种类的卫生政策方案的评价。,（3）考虑货币的时间价值常用的成本和效益分析指标净现值、效益成本比率、内部收益率和年当量净效益,2.成本-效益分析方法净现值（netpresentvalue，NPV）法净现值就是计划期内方案各年效益的现值总和与成本的现值总和之差。净现值法是根据货币时间价值原理，消除货币时间因素的影响，对计划方案的总效益现值和总成本现值进行比较，并根据其差值即净现值对方案做出评价和决策的方法。,净现值的计算公式通常把计划方案的第一年年初作为计算现值的时间基准点。对不同方案进行比较时，应采用同一年份作为时间基准点。,（三）成本-效用分析通常采用伤残调整生命年（disability-adjustedlifeyears,DALYs）和质量调整生命年（quality-adjustedyears,QALYs）作为效用评价指标，对不同健康问题的卫生计划或方案进行分析评价。,1.QALYs2.DALYs进行成本-效用分析，即是分析通过卫生政策的实施和卫生资源的消耗，对人群生命质量、生存寿命等效用指标的改善情况。,一种健康状态和生命质量的正向综合测量指标，它反映疾病状态下或干预后剩余（经过调整）的健康生存年数。,是一种健康状态、生命质量（主要指伤残）调整和寿命损失相综合的负向综合测量指标。它反映的是疾病状态下损失的生命年或通过干预挽回的生命年，因此说是一个负向指标。DALYs是生命数量和生命质量的综合度量。,卫生政策分析,政策分析政策科学的研究方法，它使用研究分析方法来帮助决策者制定和分析政策。,2020/6/14,60,制定政策的主要方式,理性决策方式发现问题确定优先解决的问题确立目标广泛寻求政策备选方案预测收益与成本选择最优或几种作为试点方案局部试点修改完善，全面实施评价结果，确定该政策延续、修改、中止或上升为法律法规加以强化。,2020/6/14,61,经验决策方式个人集体政治协商渐进混合决策方式,决定和影响决策方式的因素,待解决问题的复杂程度事物发展的确定性决策层既往的经验人们的习惯势力社会生活的民主程度决策者能够支配的时间和资源,2020/6/14,63,卫生政策分析的主要内容（目前）,研究如何制定高质量的卫生政策，总结卫生政策研究的特点和规律，研究卫生政策制定的合理程序；对具体的卫生政策进行分析和选择。,2020/6/14,64,卫生政策分析的主要内容,卫生政策的问题确认卫生政策方案研制卫生政策方案的可行性论证研究卫生政策的执行研究卫生政策的评价研究卫生政策的去向研究卫生政策分析中所应用的方法和技术,2020/6/14,65,卫生政策分析的范畴,卫生政策与政策环境的关系卫生政策的主体与客体卫生政策的运行机制,2020/6/14,66,卫生政策分析实例,(1)农村合作医疗制度的建立和发展1955年，河南省正阳县王庄乡团结社首先创办了合作医疗。1958年，经历了合作医疗的第一个发展。1968年，毛主席指示，推广湖北省长阳县举办合作医疗的经验，合作医疗在全国迅速发展。20世纪70年代末，合作医疗覆盖90的生产大队。,2020/6/14,67,具体做法：合作医疗的技术提供者：赤脚医生合作医疗的物资：集体经济；生产大队土地种植中草药举办合作医疗的成本：集体经济总收入的4左右举办合作医疗的收益：农民在生产大队看病用药，免费或基本免费,2020/6/14,68,合作医疗提供服务的范围：医疗、计划免疫和肠道传染病预防等公共卫生服务合作医疗统筹单位和保障范围：生产大队合作医疗保障程度：疾病严重性和复杂性在中等以下的疾病及其经济负担,分析：合作医疗产生的社会必然性：农业合作化、人民公社时期的各种环境相适应。合作医疗的决策方式：典型的确定性决策、简单决策。政策特点：三个合一、封闭运行、环节简单便捷。,2020/6/14,70,主要效果：相当程度上解决了农民看病吃药的问题。附加效果：锻炼了一支半医半农的农村医生队伍。缺陷：重大疾病及因病致贫、死亡和残疾不能直接发挥作用，但能够给予理解和谅解。,（2）合作医疗制度在全国范围内大部解体大部解体，局部持续上海、苏南（政策变化）除了保小病外，开始涉足于保大病统筹范围有所扩大（村、乡、县）,2020/6/14,72,分析：大部解体原因供：家庭联产承包责任制代替人民公社制度乡村两级公共事务在多数地方主要依靠农民上缴的村提留和乡统筹款（后来全部取消）需：生活条件改善后的农民小病能够自费解决，保小病的模式基本失去了其必要性,2020/6/14,73,评价农民的保障问题没有解决，保障的普遍性下降大额医疗时，