第二章-公共管理环境

第二章公共管理环境,一个国家或地区公共管理的公共性、管理的政治性和阶级性的具体内涵，取决于各自的政治、经济及文化要素即公共管理主体所在的的环境。,第一节公共管理环境的基本问题,研究公共管理环境，就是探讨公共管理主体系统与其周围管理环境之间的相互联系，相互影响和相互作用，寻求二者之间的动态平衡、良性循环和协调稳定。,一、公共管理环境的含义,1、公共管理的内部环境与外部环境内部环境，主要是指公共管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。外部环境，主要是指公共管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。,内部环境和外部环境对公共事业管理的作用有一定区别：内部环境更侧重于影响公共管理的运行过程本身。外部环境则主要制约公共管理的运行方向，它提出一定的客观要求和各种人力、物力资源从而促进或阻碍公共组织的运转，并提供管理的场所、氛围和外部规范。内部环境与外部环境之间又是相互制约和相互影响的。,2、公共环境的基本概念公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。,二、公共管理环境的特征和类别,1、公共管理环境的特征第一、广泛性。凡是作用于公共管理系统外部条件和要素，都属于公共管理环境的范畴。第二、复杂性。第三，差异性。,2、公共管理环境分类以层次为标准，可分宏观公共管理环境、中观公共管理环境和微观公共管理环境。以国别区域为标准，可分为国际公共管理环境和国内公共管理环境。以作用和影响为标准，可划分为积极公共管理环境（良性环境）和消极公共管理环境（恶性环境）。以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。,三、公共管理环境和公共管理的基本关系,1、公共管理和公共管理环境的辩证关系公共管理与公共管理环境的关系，就是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。公共管理环境是公共管理赖以产生和发展的基本条件。,第一，公共管理环境决定、制约公共管理（1）公共管理要适应公共环境的性质，一个国家公共管理实际上是适应这一国家在一定历史时期公共环境性质的产物。（2）公共管理要适应公共管理环境的现状并能促其发展。,第二、公共管理对公共管理环境的利用和改造在公共管理过程中必须去创造有利环境来促进公共管理目标的实现。,2、公共管理和公共管理环境相互作用的基本内容公共管理与公共管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共管理满足公共管理环境的需求。,第二节公共管理生态环境和文化环境,在构成公共管理的国内环境的诸要素中，生态环境和文化环境是影响公共管理主体及其行为方式的基本环境要素。而且，由于生态环境和文化环境中的诸多构成因素本身就是公共管理的对象，因此，生态环境和文化环境较之政治环境等对公共管理的影响也更为直接，相应的，公共管理与公共管理环境之间辩证的互动关系也体现得更为直接和充分。,一、公共管理的生态环境,公共管理的生态环境，是指公共管理所处的自然环境和社会人文环境。自然环境包括土壤、气候、地理位置等，社会人文环境包括人口的数量、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况等。,1、地理位置这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。一般来说，地理位置的因素不仅要求公共管理机构作出相应的反应，而且要求在制定社会发展规划和公共项目计划时也要从实际出发予以特别考虑。,引入理论环境决定论environmentaldeterminism,认为人类的身心特征、民族特性、社会组织、文化发展等人文现象受自然环境，特别是气候条件支配的观点，是人地关系论的一种理论。简称决定论。古希腊时代的思想家已开始注意人与气候的关系。希波克拉底、柏拉图和亚里士多德等人都认为，人的性格和智慧由气候决定。,18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠在论法的精神中接受了古希腊学者关于人与气候关系的思想，系统地论述了“气候的本性”、“土地的本性”对国家的法律、社会制度和民族精神的决定作用。他以气候的威力是世界上最高威力的观点为指导，提出应根据气候修改法律，以便使它适合气候所造成的人们的性格。19世纪中叶，英国历史学家H.T.巴克尔认为气候是影响国家或民族文化发展的重要外部因素，并认定印度的贫穷落后是气候的自然法则所决定的。,德国地理学家F.拉采尔在19世纪末叶发表的著作人类地理学中认为，人和动植物一样是地理环境的产物，人的活动、发展和抱负受到地理环境的严格限制。他的学生，美国地理学家E.C.森普尔把拉采尔的观点介绍到美国，夸大和突出了环境的决定作用。其后美国地理学家E.亨廷顿在他的文明与气候一书中，特别强调气候对人类文明的决定性作用。,19世纪，人类改变地球面貌的作用几乎未受注意。受达尔文进化论的影响，环境决定论取得了优势。进入20世纪后，人们逐渐认识到，在人与环境的关系中，人是主动的，是环境变化的作用者。于是，陆续出现了各种不同的人地关系论学说，对环境决定论提出了异议或否定。然而直至第二次世界大战后，环境决定论并未消失。澳大利亚地理学家G.泰勒批评老式的决定论，认为孟德斯鸠和巴克尔等人把气候对人类的影响说得过分了，但他提出一种决定行止论（又称有限决定论），认为人类可以改变一个地区的发展进程，但如果不顾自然的限制，就一定会遭受灾难。,2、人口通常可以从人口的数量、素质、结构、分布等方面，来具体分析人口环境与公共管理的关系。,社会环境中的人口环境对公共管理具有长期性和整体性的影响。通常可以从人口的数量、素质、结构、分布等方面，来具体分析人口环境与公共管理的关系。,（1）人口数量。所谓人口数量，是指一定时期一定区域内所拥有的人的数量的多少。人口数量的变化直接影响着公共管理。,（2）人口分布。人口分布主要指人口的地理分布。人口分布是在既有的由诸多历史因素长期作用的基础上，又在现实的多种条件下而形成的。,（3）人口结构。人口结构，主要是指人口年龄结构，即不同年龄阶段的人在一定范围内的人群中所占的比例。（4）家庭状况。,3、公众日常生活的技术化一是公共管理机构如政府，如何承担起信息服务和信息管理两方面的职责；二是如何管理好信息服务的价格。,4、社会发展程度一定时期内社会的发展程度，必然会影响公共管理的内容和方法的确定，也会影响和制约按一定目标和方案实施的公共管理的实际作用和最终结果。从历史发展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共管理的内容不断扩大，公共管理的方法不断完善，公共管理的作用程度不断扩大。,从“农民工”问题看中国公共管理的发展,一、“农民工”称呼的来源二、“民工潮”代表了一种什么样的现象三、“农民工”的大量涌现给社会带来了什么四、“农民工”的生存现状五、我国的相关公共管理部门以什么样的理念进行管理六、未来的改革方向,一、“农民工”称呼的来源,民工，农民工的简称，是中国大陆特有词汇，指身为中国大陆特有的农业户口身份的工人；指从农村进入城市，依靠替雇主工作为谋生手段，但不具备非农业户口的社会群体。由于中国大陆至今未废止的户籍制度的存在，这一群体基本上没有工会组织、几乎没有任何权益保障，更不能享受因为城市经济发展带来的社会福利，“农民工”成为这一制度之下特殊群体，也是城市被雇佣者中劳动条件最差、工作环境最苦、收入最低的群体；同时也是中国产业工人中人数最大的群体，据估计有1.5亿人。,二、“民工潮”代表了一种什么样的现象,“民工潮”是我国农村剩余劳动力向城市大规模转移高峰时期的一种指称。农村剩余劳动力向城市转移是社会发展的必然规律，也是我国改革开放和社会经济大发展的必然趋势。农民工产生的历史背景和社会动因：1、农业生产力的提高2、城乡差距的扩大,“农民工”背后的公共管理政策户籍制度,我国现行户籍制度大体经历了形成(建国初至1958年)、发展(1958年至1978年)、初步改革(1978年至今)等三个阶段。,1951年7月，公安部颁布实施了城市户口管理暂行条例，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。1955年6月，国务院发布关于建立经常户口登记制度的指示，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。1963年，公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。1964年8月，国务院批转了公安部关于处理户口迁移的规定(草案)，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。,1977年11月，国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。1984年10月，国务院发布关于农民进入集镇落户问题的通知，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。,1997年6月，国务院批转公安部关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年8月，国务院批转公安部关于当前户籍管理中几个突出问题的意见，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。2001年3月30日，国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，小城镇户籍制度改革全面推进。,从一定意义上讲，户籍划分的不合理性、农民身份的界定和其不变性，是我国出现三农问题的主要原因之一。也是导致出现农民工问题的主要原因。,三、“农民工”的大量涌现给社会带来了什么,1、对城市巨大的贡献，一旦失去这一庞大的劳动群体，城市将陷入瘫痪。2、缓解城乡差距3、“农民工”大量涌现引发的新社会问题,四、“农民工”的生存现状,1、经济上处于劣势2、政治上处于边缘3、文化上处于弱势,五、我国的相关公共管理部门的管理理念,从“防范式管理”到“服务式管理”,七、未来的改革方向：,未来20年，一场深刻的社会变革:3亿农民非农化、城镇化,农民市民化在农业人口转移到城镇，农民变成了市民，农民在政治权利、社会生活、经济政策等各方面与城市居民享有相同的待遇。比如，城乡居民都有平等的财产权、受教育权、就业权、发展权等各项权利和发展进步机会，享受公平的社会福利制度；城乡各类主体平等地享有产业准入、信贷金融服务以公平的市场竞争条件等权利。平等地为国家履行义务、创造财富；平等地为国家上缴税赋、创造就业岗位，履行社会义务。概括地说，就是城乡居民在政治权力上平等；劳动待遇上公平；对社会资源享有平等；对教育资源分享公平等公共资源配置的分配平衡和社会公平。减少农民，增加市民，让农民变市民是社会生产力发展的客观需要，是经济社会发展的必然趋势。,坚持统筹城乡发展，在经济社会发展的基础上不断推进城镇化，可以加强城乡联系，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，有序转移农村富余劳动力，实现以工促农、以城带乡，最终达到城乡共同发展繁荣。提高城镇化水平，增强大城市以及城市群的整体实力，可以更好地配置各种资源和生产要素，进一步发挥城市对经济社会发展的重要推动作用，提高我国经济发展的水平和整体竞争力。,二、公共管理的文化环境文化是“自然地”、长期地积淀下来的，它处于相对稳定的存在状态，它对置身于其中的人们来说是一个环境，影响和制约其中的人们的活动。公共管理机构和管理者是处于一定文化环境之中的，文化环境是公共管理的重要环境因素。,（一）公共管理文化环境的概念及其发挥影响的基本方式1、公共管理文化环境的概念文化通常有广义和狭义之分。前者指人们在生产劳动中所创造和形成的一切物质和非物质、有形和无形的结果的总和，它既包括人类的一切精神财富，也包括人类创造的一切物质财富，还包括人类在组成社会和组织生产过程中形成的各种组织制度、风俗习惯等。后者指人们后天获得的各种观念的有机整体，是人类创造的精神财富的总和，它包括各种知识、价值、宗教、艺术等。,所谓公共管理的文化环境，指公共管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。,2、文化环境影响公共管理的基本形式第一，影响着公共管理机构和公共管理人员对周围环境的认识和解释。第二，决定着公共管理机构的管理价值取向。第三，规定着公共管理方式方法的选择。,（二）公共管理文化1、公共管理文化的概念所谓公共管理文化，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等。相对于整个社会文化这一宏观环境而言，公共事业文化是公共管理的直接环境，微观环境。,公共文化作为一种环境因素来自两个方面：一是来自于历史连续过程中的公共文化，即前人有关公共管理的经验、价值观等。二是来自于公共管理人员在管理过程中经过摸索所得的经验和价值观。,2、公共管理文化的基本内容公共管理文化主要包括两大内容：第一，公共管理的价值观。第二，公共管理的实践经验。,（三）公众的政治文化1、公众政治文化的概念和基本内容一是政治意识形态，即一定社会长期形成的政治观念体系，它由一整套价值倾向、行为准则和政治信仰所构成，反映了某一个阶级、阶层或集团的政治愿望或政治理想。,深刻影响中国政治、经济、文化和社会体制发展的政治意识形态的变迁路径,从政治学的意义上讲，政治意识形态是统治阶级在上层建筑领域贯彻的统治思想和方法。从通俗意义上讲它就是统治阶级的执政理念。,一、19491978年我国政治意识形态是典型的苏联模式意识形态首先，马恩思想片面化其次，把经济的计划性神话,二、1978年十一届三中全会以后，以实事求是哲学思想为指导的建设有中国特色社会主义意识形态代替了苏联模式意识形态。,典型的变化是出现了“社会主义也可以搞市场经济”这句话。出自邓小平1979年11月26日社会主义也可以搞市场经济一文中提出的重要论断。“我们是计划经济为主，也结合市场经济，但这是社会主义的市场经济”1992年初邓小平南巡，“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划，市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场，计划和市场都是经济手段。”统治意识形态对市场经济看法的改变，是奠定整个90年代经济体制领域改革开放加大步子的关键。,邓小平提出“三个有利于”来指导改革开放的实践，是一个开放的实践性思维模式，这个思想的最大优点是没有条条框框的束缚，是大胆突破苏联模式社会主义意识形态的理论创新。,三、有中国特色社会主义意识形态不是一个封闭僵化的概念，在今后改革开放的实践特别是政治体制改革的实践中还会增加新的内容,2007年两会结束的记者会上，温家宝总理说：解决腐败这个问题，首先还得从制度上入手。因为造成腐败的原因是多方面的，其中最为重要的一点，就是权力过于集中，而又得不到有效的制约和监督，这就需要改革我们的制度。另外，要推动政治体制改革，减少权力过分集中的现象，加强人民对政府的监督。,政治体制改革上引入三权制衡机制。实行人大代表的直接普选。在政治体制上摆脱以党组织控制一切立法、行政、司法机关及社会组织这种以党代政、党政不分的体制。,二是社会政治思想或政治思潮，即指一个国家一定时期内流行的较为普遍的政治见解和主张。,引入当代中国三大社会思潮影响下的公共事业管理,面对社会的问题与矛盾，人群中会产生许多想法与观念，但最终能形成具有广泛性、流行性，称得上社会思潮的并不多。社会思潮是那些最能集中和鲜明地反映部分社会群体利益的思想观念。社会思潮以社会实践为宏大背景，广泛反映群众的社会心理，与人们的经验相契合，与之共鸣，为之接受。流行于当代中国的三大社会思潮都源自社会，具有现实的基础。同时，它们又反馈于社会实践，反作用于社会现实，对当代中国社会的发展产生着不可忽视的影响。透视当代中国的社会思潮，可以更深入地了解和认识中国社会的过去和现在，帮助人们预见中国社会的未来。,一、自由主义思潮：来自西方的“理想国”,自由主义思潮是中国实行改革开放以来，出现最早、流行最广的社会思潮。所谓中国的自由主义思潮，从根本上来说，是试图效法现代西方社会的经济、政治、文化模式，全面改造中国社会，使中国融入所谓世界潮流的意识形态。,呼唤知识阶层的独立意识、自我意识和权利意识，热衷于对个人价值的重新发现和肯定，热衷于人道主义的张扬，以引进的西方自由主义的历史观、价值观批判中国历史和现实。,二、民族主义思潮：回应全球化挑战,反对全面开放，主张适度开放。推进区域化，建立亚洲经济圈。寻求“效率”和“公平”的均衡。,抵制西方话语霸权，矫正崇洋媚外心理，构建民族新文化。“一个面对即将来临的后殖民时代外围的民族，必须进行认真的文化反思，才能在民族意识上保存民族生存的空间，保持民族生存的权利。”发展中国的战略产业。,三、“新左派”思潮：社会变迁的新结果,关注“弱势群体”是“新左派”给中国社会留下的最突出的印象。随着改革的深化和市场化程度的加深，中国“弱势群体”在人口比例上大幅增加。“新左派”为中国“弱势群体”代言，主要集中于对市场化进程中的产权改革私有化倾向的批评，“新左派”一直强调改革、改制中国有、集体资产流失是造成中国社会分化和社会不公的主要原因。“新左派”思潮具有鲜明现实批判性，批判市场化、批判现代性和批判经济决定论，诉诸民主、诉诸群众，主张社会均衡发展。,三是社会政治心理，即社会成员对政治生活所具有的不系统、不定型和自发的反映形式，表现为社会成员对政治现象的自然感情、习俗、习惯成见、自发的倾向或信念等。,2、公共政治文化与公共管理公共管理联系着政治，政治文化也影响着公共管理活动，如公众的政治热情（参政议政的愿望和行为）、政治民主和公正意识、法制观念