如何看待“红头文件”在执法和司法中的功能和地位

如何看待“红头文件”在执法和司法中的功能和地位09级国际法学院4班 余乐 20090740407在说到“红头文件”在执法和司法中的功能和地位这一问题，首先我们需要了解“红头文件”这一行政行为的具体含义。“红头文件”，顾名思义，是老百姓对“各级政府机关（多指中央一级）下发的带有大红字标题和红色印章的文件”的俗称。而官称抽象性行政法律文件，从制定机关的权限来看，行政法规的制定机关是国务院，规章的制定机关是31个省、自治区、直辖市人民政府，49个较大的市人民政府，以及国务院各部门、各直属机构和具有行政管理职责的直属事业单位。而一般“红头文件”，有行政管理权的行政机关在行政管理工作需要时就可以制定。由此可见，它与社会公众的生活密切相关。 “红头文件”的产生，具有行政和立法和双重属性，一方面在本质上，它依旧是一种行政行为，一种抽象行政行为；而另一方面，它在形式上市具有立法性的，但是它在实质上毕竟不同于权力机关的立法，因而其在司法实践中处于从属地位。在执法中，“红头文件”是政府对社会公共事务实施管理的手段与依据之一，它与社会公众的生活密切相关。国家的管理、政府的运作、百姓的生活都离不开这些“红头文件”。“红头文件”是当下政府行政手段管理管理中的一个重要手段，是除国家相应部门制定行政法规规章之外的针对社会管理相对人发生法律效力的重要文件。鉴于针对地方政府的行政行为，上级政府机构同时制定了相应的法律规范，行为准则，用来具体规范各级各地的行政机关的行政行为。但是现在的问题在于，上级机关制定的法规法律体现的更多是上级机关的意志，在相应具体的问题规定的比较抽象，没有具体化行政行为措施以使下级机关严格执行，这样很容易使下级行政单位出现理解偏差而造成行政行为失当或者行政不作为，不利于下级机关正确行使行政职能。在现实的行政管理过程中常常出现一些不带有普遍意义的，仅为某地区某部门独有的问题，解决这些问题的依据往往是难以在法律中找出，在行政法规和规章中也往往缺乏具体的内容，红头文件正好起到填补空白的作用。依法行政的重要之处在于有法可依，但以我国现有的法治水平还是很难达到的，红头文件的出台正好弥补了这的不足，使得法律法规的规定具体化，有利于强化各级政府的行政法制工作，把各级政府的行为纳入法制的轨道。 由于各个地方政府部门所管辖的区域不同，当地的环境、民俗、文化 、经济发展均存在差异，那么在所管辖区域内的区域内的执法和管辖就需要因地制宜，具体情况具体分析，从而做出最合情合理的执法行政行为，而红头文件，无疑给这些行政行为提供了相应的执法依据。法律 、行政法规、地方性法规的的存在无法兼顾及这个社会活动的方方面面，而执法实践中又迫切需要一些行政规范来约束行政执法行为并为其提供相应的执法依据和规范，如果不然，这方面的行政管理执法行为就会杂乱无扎，滥施乱用或者陷入瘫痪，由此可见，也就产生了制定没有法律、法规和地方性法规根据的其他行政规范性文件的必要性。所以作为应急措施，制定一些红头文件的作用是非常大的。在现实的行政联系中，与人民大众关联性最密切的机构是基层行政主体，然而法律没有赋予其制定法律法规的权力，仅仅依靠上位法和上级的行政指导意见是难以落实自己的行政意志的，作为不足之处，国家法律却给予其制定其他行政规范性文件（红头文件）的权力，作为知道自己行政执法的依据，从而促进行政管理行为的合理化。 在司法上，“红头文件享有司法豁免权，我国行政诉讼法第12条明确规定：公民、法人或其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，人民法院不予受理。这就是所谓的”抽象行政行为”，学理解释为“针对不特定对象发布的能够长期、反复适用的行政规范性文件”。在我国现行的行政法律体制下，它享有司法豁免权，因此也有老百姓通俗地说“红头文件”是告不倒的”。这一点上，却成为“红头文件”在行政管理上的“霸道规定”的