关于县城镇周边山坡土地的调研报告

1/16关于县城镇周边山坡土地的调研报告近年来我县经济飞速发展，城市化建设加快，居民人均可支配收入不断攀升，工业用地和居住用地需求量激增，平原土地供需矛盾日益突出，已经成为我县经济社会发展的瓶颈。要缓解沿江乡镇土地资源供需矛盾这一局面，充分利用城镇周边低矮山坡土地是一条较好的出路。为此，县政协建立专题调研组，深入有关乡镇开展调研，通过座谈交流、实地考察、调查走访、收集数据等多种形式，掌握了大量的第一手材料。在此基础上，根据我县城镇周边山坡土地现状，调研组经过认真的研究分析，论述了山坡土地适合开发成居住小区的环境优势，通过自我诊断法论证了山坡土地资源开发利用的可行性和山坡土地开发利用应注意的生态、安全问题，现就如何规划利用城镇周边低矮山坡土地提出意见建议，为县委县政府决策提供参考。一、XX县土地资源现状（一）XX县土地资源供需基本状况XX县位于我国东部沿海地区，其中山地丘陵346万亩，约占85，平原土地41万亩，约占10。近几年我县每年因各类建设占用土地达50006000亩，其中耕地约3000亩，据近五年统计，合计占用耕地面积达万亩。每年上级下达到XX县的建设占用耕地面积在1000亩左右，2/16到2016年也只有7000亩左右，而全县各类建设对耕地的需求量在万亩左右，具体如下城镇建设用地需占耕地亩，农居点新增用地需占用耕地亩，交通建设需占用耕地亩，水利建设需占用耕地1290亩，风景旅游区建设需占用耕地2016亩，能源用地需占用耕地500亩。综上六项预测，本县至2016年非农建设需占用土地亩，其中需占用耕地亩。上述可见，供需数字差距悬殊，今后供给沿江各乡镇用地将远远不能满足其需求，城镇人地矛盾将非常突出，人们急需拓展土地空间，所以充分开发利用城镇周边低山、矮山，建设居民住宅区和公共设施来缓解土地供给紧张状况，已是未来发展必行之路。（二）XX县城镇周边山坡土地资源潜力城镇周边山坡土地是指分布在城镇附近其相对高度在100米以内，坡度在35度以下，通水通路通电条件较好的荒山荒坡土地，即通常所说的低山矮山。本课题组通过大量的调查分析表明，永嘉全县可利用的城镇周边山坡土地面积约4万亩，其中沿江乡镇可开发利用的约占25。沿江有关乡镇周边山坡土地可规划利用面积调查情况如下表一XX县城镇周边山坡土地可规划利用情况调查表乡镇平均相对高度米平均坡度度近期可用面积亩远期可用面积亩总面积亩瓯北镇87013602230上塘镇180160340桥下镇210680890桥头镇16204902110沙头镇240290530乌牛镇03/16300300枫林镇4009551355备注352042357755数据来源XX县国土资源局二、山坡土地人居环境优势城镇周边低山矮山非常适合开发成居住小区，这样的居住小区将具有很好的居住环境。居住环境是人的一生中接触时间最长的环境，也是与人的关系最为密切的外环境，人类为了防御来自大自然的狂风暴雨等恶劣气候条件、为了防御毒蛇猛兽的袭击、人为地创建了安全、舒适的栖身场所，这就是人民的居住环境，这是优于大自然原生环境的一种次生环境，人们在这里居住、生活、繁衍后代。因此，居住环境的好坏关系到每一个人的生活质量，关系到每一个人的健康。而建立在城镇周边低山矮山上的居住小区有很好的居住环境，主要表现在1绿化率高由于居住小区建设在低山矮山上，同时又靠近高山，绿化率比较高。绿化好不仅为小区增添了美观，而且净化了空气。另外，周边的高山可以开发成森林公园，作为小区的配套设施，为小区所利用，作为小区居民休闲活动、锻炼的场所。2空气新鲜很好的绿化能起到空气净化的作用，是达到空气净化的根本措施。植物不仅能吸收人类生产、生活活动排放出的二氧化碳，而且能释放出大量氧气，有些树木还能吸收空气中的其他有害气体或有害颗粒物质，使空气达到净化。另外，周边高山的一些高大乔木比普通的绿化又有更好的生态效4/16益，据有关资料报道，高大乔木的生态效益比草坪高出30多倍。另外由于低山矮山上的居住小区远离交通要道、工厂，故受到的交通废气、尘土和工业废气的污染也比较少。3环境安静噪声对于居住环境来说是一个很重要的指标。如果噪声过大，人就会觉得烦躁不安，情绪不稳定，特别是晚上噪声过大，就会严重影响睡眠质量，对人的身体健康和工作带来极大影响。建设在城镇周边低山矮山上的居住小区由于远离交通要道、工厂，就不会受到交通噪声和工业噪声的污染，这样就会有一个比较舒适安静的居住环境。4水质较好由于地处山边，常常会有一些小溪流，而这些小溪流直接由周边高山流下，没有受到任何污染，会有很好的水体环境。而城镇平原地带很少有河流，即使有，也是受到污染，水体景观比较差。三、山坡土地资源开发利用的可行性（一）城镇周边低山、矮山开发具有自身优势解决土地资源短缺的方法有两种一是内在挖潜，集约用地，提高土地利用效率；二是外向开发，包括围垦（如向海涂等可开发水域拓展）和开发利用城镇周边山坡土地。但围垦开发土地周期长，投资大，同时存在破坏生态问题，且围垦开发的土地用途有限。相比之下，沿江城镇山坡低山矮山资源相对丰富不仅开发周期相对较短，投资相对较低；而且已有一定基础设施条件基本已通机耕路等。此外，城镇周边低山、矮山环境条5/16件较好，适宜居住和公共设施建设；并且，开发此类土地在政策上容易处理。（二）城镇周边山坡土地开发利用的SWOT分析我们采用公共管理中的SWOT分析法（即自我诊断法，其中STRENGTH强项、优势，WEAKNESS弱项、劣势，OPPORTUNITY机会、机遇，THREAT威胁、竞争对手）对此进行分析，论证上述开发观点的可行性。表二城镇周边山坡土地开发利用优势、弱势、机会和威胁总结优势STRENGTH1、山坡土地资源丰富。2、通过对山坡土地的开发可以有效缓解城镇居住密度大，环境拥挤的现状，提高居住的居住环境。3、山地开发政策处理容易，征地、拆迁成本低。4、山坡土地开发有环境条件好的优势植被好，绿化率高；景观好，视野开扩易规划，管理方便5、山地开发可增加财政收入，从而增强政府对基础设施的投入能力，改善城市环境。机会OPPORTUNITY1、宏观政策国务院加强耕地保护力度，平原耕地建设占用指标吃紧；国家林业政策鼓励对山地合理开发等。2、其他城市开发利用山地的成功经验。如台湾、香港、大连、青岛等。3、今后政府将改善山坡土地基础设施条件，为山地开发创造条件。4、沿江商住供需失衡使房价处于高位，山坡土地房产开发的市场前景看好。5、民间资金充足，民间投资建设居住及公用设施积极性高，购买力强。弱势WEAKNESS1、开发成本高。2、技术要求高。6/163、生活成本高。威胁THREAT1、可能对生态环境造成破坏。2、可能会引发自然灾害。3、山坡土地开发投资者有一定市场风险。通过比较分析，可以得出以下要点（1）、发挥优势，利用机会（SO）由于党中央、国务院在今年的全国环境和资源会议上再次强调了我国要实行全世界最严厉的耕地保护制度，平原耕地资源潜力发展将会受到较大限制，另外永嘉平原土地资源潜力多为优质良田，周边山地又多为荒山或以灌木等低效林为主要植被，所以永嘉势必会转向资源丰富的城镇周边山坡土地开发利用。当前供地难、项目建设进度慢的问题突出，而造成这些问题的根本原因是征地、拆迁政策处理难，山地开发恰好具有政策处理容易，征地、拆迁成本低的优势。一方面，由于沿江乡镇土地资源紧缺，且还需为将来不可预期的大型项目有所预留，造成每年投放房地产开发的供地量偏小，使商住供需失衡，房价处于高位，同时，由于寸土寸金，造成沿江乡镇建筑密度过大、城市拥挤，此时利用城镇周边山坡土地开发环境条件好的优势，建设具有环境优势的居住及公共设施市场前景将非常好，同时还可以有效缓解城镇居住密度大、环境拥挤的现状，提高居民的居住环境。一方面，随着政府今后对基础设施的投入，交通、电力、供水等基础设施条件将得到大大改善，为山地开发创造条件；同时山地开7/16发又可增加财政收入，从而增强政府对基础设施的投入能力。两者的良性互动将对城镇周边山坡土地开发带来美好的前景。（2）、利用机会，克服弱点（WO）永嘉民间资金充足，投资建设房地产、公用设施积极性高O，政府如合理引导民间资本投向基础设施建设，可以克服城镇周边山坡土地基础设施建设投入大的弱势。我县居民具有较强的购买力和消费水平，对于城镇周边山坡土地开发后的有关费用问题，显然不用过分担心住在山坡住宅区的居民们会因水电费、交通费等生活成本提高的而放弃山坡优越的居住环境，而从发达国家的居住发展趋势上看，随着生活水平的提高，居民们会更倾向住到效区来。（3）、利用优势，规避威胁（ST）我县山林占总面积的，城镇周边山坡土地资源丰富，从而为山地开发的科学选址提供了前提，只要我们科学制定并严格实施开发利用城镇周边山坡土地规划，对沿江城镇周边山坡土地进行有选择地开发，避开风景区、生态林生长较好、水源蕴藏地等生态敏感性强、地质灾害隐患大的山坡，就完全可以将开发对生态环境的负面影响降到最低，而且通过降低建筑容积率，提高绿化率，种植蓄水固土能力强的植被，对原山体的植被进行改良还能改善开发区块的生态环境。由于山地开发政策处理容易，事实上大大降低了投资者开发城镇周边山坡土地项目的成本，特别是可以规避因土地政策处理的不确8/16定性因素带来的负面影响，保障建设周期，确保项目预算的准确性，从而有效规避市场风险；城镇周边山坡土地开发项目具有周边植被好、视野开扩、管理方便等难得的优势，只要我们在初期开发时不贪大求快，注重前期宣传，营销手段正确，其投资开发的市场风险并不大。城镇周边山坡土地开发可能引发的主要灾害是山体滑坡，从台湾等地的实际调查看除选址不当的原因外，主要是公共工程设计要求过低和施工质量不良，这些因素通过加大基础设施的投入力度、提高公共工程的设计和施工要求、加大管理和维护力度等手段是可以避免的。（4）、减少弱点，规避威胁（WT）政府可以采取降低城镇周边山坡土地项目的投资成本方法，如出台优惠政策、加大对城镇周边山坡土地开发地块的基础设施建设力度、合理核定出让地块的开发地价等手段，从而减少项目投资者的市场风险，吸引开发商投资城镇周边山坡土地开发项目；而且，政府可以组织专家团对成功范例进行考察、引进对类似项目具有成功开发经验的开发商和建筑公司、进行试点开发积累经验等手段来克服项目开发中的技术障碍，从而减少城镇周边山坡土地项目开发对生态环境的负面影响，避免自然灾害的发展。政府可以通过尽快开通山坡居住点的公共交通，对山坡居住点的二次供水、供电、生活垃圾处理进行财政补贴等手段，鼓励居民到山坡居住点居住，从而有效9/16刺激市民购买山坡住宅，降低政府和项目开发商的投资风险，进而形成集聚效应，使城镇周边山坡土地开发进入良性的投资循环。城镇周边山坡土地具有适宜人类居住的较好环境条件，但也是一个极为敏感的问题城镇周边低山矮山是土地资源中较具环境敏感性及生态敏感性的部分，开发不当甚至可能引发不可预测的生态灾难，不仅破坏生态环境，还可能导致人民生命财产安全。但是，只要政府在城镇周边山坡土地开发过程中注意做好以下工作，生态灾难则完全可以避免科学编制城镇周边山坡土地开发规划，并严格实施规划。严禁贪大求快，严格选择开发项目，并对其进行严谨的可行性评估和环境评估，避免一些有严重污染、破坏生态的项目上山，不做充分试点和科学环境评估的条件下上项目。做到基础设施建设先行，做好交通、水电、通讯、垃圾处理等配套设施的建设；建立科学的公共工程设施的维护制度，防止因设施老化、破损引发事故。对城镇周边山坡土地开发项目的施工质量，进行严格的质量监督和验收制度。特别重视山体环境的保护工作，尽可能地保护山体景观、已有树林和水体，杜绝生态环境灾难的发生。由上述分析我们认为开发利用沿江乡镇周边山坡土地在技术上是可行的，对沿江城镇周边的山坡土地资源进行开发利大于弊。而且，台湾、香港地区和大连、青岛等城市大面积开发利用城镇周边山坡土地的成功经验，10/16事实已为我们解决了城镇周边山坡土地开发的大部分技术难题，他们的成功也已在实践上证明了开发城镇周边山坡土地在工程技术上是可行的。四、城镇周边山坡土地开发利用应注意的事项（一）充分利用生态植被我县是一个多山地的林区县，山地资源丰富，林地资源植被也十分丰富，林相景观较为宜人，为弥补耕地供应不足和保护耕地，在保障生态安全的前提下，适当开发部分林地用于城市建设和经济发展，有重大的现实意见。但在开发利用的过程中，必须充分利用生态植被进行合理开发。（1）、坚持土地开发与林地保护相结合原则。森林、林地是维护生态平衡的最主要组成部分，是一切生物链能量的终极来源，开发林地，必须以保障生态平衡为最终原则，在我县沿江片，由于地处我省第二大河瓯江沿线，周边林地有维护瓯江水系重大生态作用，也是保障沿江工业可持续发展的重要屏障。因此，城镇周边山坡土地开发必须十分谨慎，开发利用缓坡要开设生态防护系统，不开发生态脆弱地段，不开发保护植物生长区域和保护动物繁殖区域，不开发山势陡峭地段，保护巩固边坡森林植被。同时要因山地造势，因势造形。利用林地必须与林业有关政策相一致。为此，必须规避国家级风景区、自然保护区和生态公益林；坚持先批后占；坚持少占林地、以地养林原则。（2）、坚持有序开发与统筹发展相结合原则。我县森林植被丰富，林11/16相优美，但沿江区域林地开发破坏严重，森林火烧痕迹累累，林地景观除罗东片、桥下西溪片较为丰富外，其他各地区林地景观比较单一。利用开发林地的机会，对沿江片直面XX市区的山体，林相林地进行建设和改造，实现以林地养林的目的，把这作为开发利用林地的一个原则。在利用过程中，统一规划，由易到难，逐步推进，在沿江山地地理条件优越区域营造几个高尚的生态小区，由小区开发单位负担生态小区周边一定地域山地森林培育和林相改造。使山地开发和森林培育有机结合起来，使人居环境改善和森林生态改善达到双赢。在沿江山地中，村庄周边林地破坏严重，可就势利用，抓好有序开发实施。结合我县气候及森林植被条件，实施过程中，边建设边绿化，营造林相优美的生态景观林，如枫林、桔林、桂花林、茶花林等，形成一种林中有城、城中有林的意境。对新选区保护良好的林地，比如罗东片、瓯北片、黄田岙片等，可先作好规划，严格保护，确保森林林相植被良好安全，待时机成熟，适当开发一些高档次的休憩小区，以满足城市化的温州大都市人的生活要求。（二）坚持科学规划建设近几年来，城镇周边山坡土地因其宁静的环境和优美的景观，受许多投资开发商的青睐，其开发和利用问题已成为各级政府面前的一个新问题。建设部门应就其出台有关的开发政策和措施，对城镇周边山坡土地的开发应遵循以下原则12/16（1）、可持续发展的原则。实施可持续发展是坚持中央关于土地与发展十大对策的核心，它是建立在资源的可持续利用和良好的生态环境基础上的，因此必须遵循生态学原理，体现系统性、完整性的原则。立足当前，着眼未来，坚持生态环境保护和经济、社会发展相协调的原则，遵循经济规律和生态规律，实现经济、社会和环境三效益的同步和统一。城镇周边山坡土地规划将通过对其的“生态足迹”分析，以确定城镇周边山坡土地的发展是否处于可持续状态，并以此为依据制定出相应的城镇周边山坡土地合理利用开发的方案。（2）、城镇周边山坡土地建设规划与经济发展的“双赢”原则。城镇周边山坡土地建设规划将以经济建设为中心，以生态理论为指导，使城镇周边山坡土地建设规划符合经济社会发展和生态规律，协调由于建设及人类活动所造成的土地资源紧张等诸方面的矛盾，解决土地资源破坏和生态环境失调问题。最终实现城镇周边山坡土地建设规划与经济发展的协调发展。（3）、保护重要生态功能区的原则。重要生态功能区是指在维持生态系统的状态和功能中具有举足轻重的作用的区域，重要生态功能区的丧失往往会造成全区生态系统的崩溃。由于这类区域在生态学上具有重要的意义，因此对它们的保护情况直接关系到整个区域生态质量，故而城镇周边山坡土地建设规划这类区域的保护应当是重点。（4）、实用性13/16和可操作性原则。坚持实事求是、因地制宜的原则，对有关城镇周边山坡土地建设规划的发展进行统筹考虑，使规划的目标即要有一定的超前性，又要能为当地的环境、财力所接受，措施应具有可操作性，通过努力可以实现，最终使规划目标从制约型向适应性、超前性发展。开发之前应做好可行性报告调查和地质勘察，做好防灾和抗灾规划，避免地质灾害，造成对人民生命财产的损害。在建设开发过程中应注意整体协调的开发原则，对建筑物的风格要与周边的环境相统一协调，并对建筑的高度和开发地块的建筑密度做好规定。（三）坚持因地制宜在我国现阶段，对坡地的开发和利用的研究和探索较少，对城镇周边山坡土地的利用大多是在城镇周边山坡土地中建设住宅，大多是各自为政地单独建设，如何建设一个大型的城镇周边山坡土地社区以及注重的事项是值得我们去探索和研究的，特别是在城镇周边山坡土地社区建设过程中，我们应该重视和注意以下事项（1）、住宅的基础下有高大挡土墙，要注意设计，房屋基础是否落在稳固的岩盘或土层上，不要选择地质太差，或昔日有矿坑道之城镇周边山坡土地的房子，因此也应了解该坡地的历史。可请专业建筑师或土木技师对山坡住宅的地质、坡度、挡土墙结构进行检测，如地质不佳、坡度过度、挡土墙高度超过三公尺以上，则应特别注意其施工品质及相关排水措施。建筑物周围上14/16下坡都不宜太陡，有高大的挡土墙或护坡工程设施，不表示安全无虞，避免选择房子位于上、下边坡或溪谷口，或高滩地，尤其是尚未经过整治的野溪。建筑物距离挡土墙最好有适当的距离约6米以上或至少应为挡土墙高度的2至3倍，方能避免因大雨造成土石滑动，影响住宅安全，原则上房舍与坡道的距离愈近容易造成坍塌灾害。要注意挡土墙面及周边、基地周边、上坡地等是否有排水管道、全数排水管道是否有阻塞，因排水管道的设置是水土保持的关键，尤其是落叶较多处，虽有排水管，但若阻塞也会造成灾害。已建成的城镇周边山坡土地住宅社区应定期请专家检视挡土墙、排水等设施的安全性。社区上、下水道的排水系统要完备，才不致于发生地面积水或基础土壤积水的不良情况。（2）、城镇周边山坡土地开发行为要受到所谓合理开发度与坡度限制的规范。合理开发度的意思，是在大