公共管理学第3章

,第三章公共政策的制定、执行与评估,重点难点,认识和理解公共政策：公共政策的性质与类型公共政策过程：公共政策问题的建构政策规划与设计公共政策执行公共政策评估,第一节公共政策的性质与类型,古汉语中的政策,在古汉语中，“政者，正也”，其本义为“规范”、“控制”。而“策，谋术也”，其本义为“计谋”、“谋略”。若将两词合起来则为“规范的计谋”：治理国家、规范民众的谋略或规定。,英语中的政策,政治（Politic）：关于城邦的学问政策（Policy）：政党或政府为实现特定的任务所采取的行动,什么是公共政策,公共政策一词并没有一致的定义；“公共政策”一词的跨学科性，使不同学科领域的学者分别从不同的角度进行定义；不同的学者运用不同的理论方法和价值观从多种角度去理解公共政策。,公共政策的多种阐释,伍德罗威尔逊：公共政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员(国家公务人员)执行的法律和法规；哈罗德拉斯韦尔：一种包含目的、价值和策略的大型规划；戴维伊斯顿：公共政策是对全社会的价值做权威性分配；托马斯戴伊：政府决定去做或决定不去做某一事情的行为倾向；罗伯特艾斯顿：政府机构与它周围环境之间的关系；理查德罗斯：或多或少有联系的一系列活动所组成的一个较长过程；斯图亚特内格尔：政府为解决各种各样的问题所做出的决定；叶海卡德罗尔：在指导社会行动的两个主要方案之间进行选择的自觉性意识；伍启元：行动或活动的指引、引导或指示，是一个政府对公私行动所采取的指引。,公共政策的含义,公共政策是社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。作用：规范和指导有关机构、团体或个人的行动。表现形式：法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。,公共政策的特征,政治性：公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，带有鲜明的政治倾向性。价值选择性：制定公共政策，首要前提就是价值判断。层次性：高层次的政策对低层次的政策具有指导作用。阶段性：公共政策有一个发生、发展的变化过程。功能多样性：具有导向、管制、调控、分配等功能。合法性：公众对其的认可和接受程度。权威性：对政策对象具有强制性的约束力。普遍性：在其所框定的范围内具有广泛的适用性，规定的行为标准和设定的行为限度具有普遍的约束力。稳定性：公共政策必须保持一定的稳定性。,公共政策的类型,分配性政策分配性政策是以政府为主的公共机构制定的，其目的是对社会上各种利益集团内部利益划分做出规范的政策。将服务和利益分配给人口中特定部分的个人、团体、公司和社区的政策，如农业补贴、义务教育等。只有得利者，没有明确的受损者。,公共政策的类型,管制性政策政府机关设立某些特殊原则或规范，对个人或团体的行动加以限制和约束。减少受管制对象的自由和权利：如控制污染、反垄断法、食品药品管理条例等。涉及谁得到满足，谁被剥夺。,公共政策的类型,自我管制性政策涉及对某些事物或某些团体的限制和控制，并将其用作保护和促进自身成员利益的一种手段。不是强加的，而是受调节者主动要求的。,公共政策的类型,再分配性政策是政府有计划的积极行动，涉及在社各阶层和团体中进行有意识的财富、收入、财产和权利的转移性分配。（原有格局重新安排）。如累进所得税、向贫穷开战、居民最低生活保障等。争论一般较大，易引起冲突。,社会问题的产生,政策问题的建构,政策议程的建立,政策合法化,政府制定阶段,政策规划,第二节公共政策问题的建构,什么是政策问题？,政策问题是一种由相当数量的社会成员感觉到的，与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的，以及被政府认为必须加以解决的社会问题。,公共政策问题的特性,政策问题的基本要素,主观觉察与认同,大多数人的感知,价值、利益与要求的冲突,需要、受剥夺和不满足感的产生,团体的活动与力量,公共政策问题的基本要素,政府的必要行动,客观现象或情况（贫困、污染）,政策问题界定的过程,所谓问题界定就是分析者试图孤立和定义一个特定的问题，以便使问题得以解决。,公共政策问题界定的过程,对政策问题的界定经历一个从社会现象到社会问题再到政策问题的过程。,社会现象,社会问题,政策问题,公共政策问题界定的程序,第三节政策的规划与设计,公共政策议程的建立,两种基本的政策议程,系统议程：又称公众议程，是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的政策议程。,正式议程：又称政府议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感觉有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的政策议程。,公共政策议程的确定,公众议程与政府议程,公共政策议程建立的类型,政策议程建立的条件,公民个人的作用利益团体的作用政治领袖的作用政府体制的作用大众传媒的作用问题自身的作用,社会问题进入政策议程的触发机制,经济对抗,危机事件,抗议活动,传媒曝光,触发机制,案例：苏联成为第一个发射卫星的国家,1957年10月4日，莫斯科时间晚22时28分，在苏联的拜科努尔基地，运载火箭将重达约83公斤的人造地球卫星送入太空。人类的太空时代开始了。苏联发射的这枚卫星代号为PS1，形状为球型，铝合金外壳，外置4根天线，长度分别为2.4米和2.9米。卫星直径58厘米，重量83.6公斤。苏联发射第一颗人造地球卫星之后，全世界的主要报刊连续数日对这一事件做了大幅报道，全世界为苏联所取得的成就感到震惊。因为美国在这方面落后于苏联，美国总统艾森豪威尔受到了来自民主党的激烈批评。民主党候选人肯尼迪在1960年的总统大选期间，在竞选大纲中把发展美国的航天工业作为未来主政期间的一项重要工作。1958年，美国的第一颗人造地球卫星发射升空，重量为8公斤。人类的太空对抗时代开始了。,政策议程建立的障碍,政治原则的偏离,表达方式的失当,价值体系的排斥,政府体系的封闭,承受能力的不足,政策方案规划的基本程序,确定政策目标,设计政策方案,论证评估方案,抉择政策方案,一、政策目标的确定,政策目标的作用是政策方案设计和优选的基础依据是政策方案执行的指导方针是政策绩效评估的参照标准,如何确保政策目标的有效性,政策目标具有针对性政策目标具有可行性政策目标具有系统性政策目标要具体明确,二、政策方案的设计,政策方案的轮廓设想政策方案的细化设计,二、政策方案的设计,政策方案的内容(5W1H)WHAT(做什么)WHY(为什么做)WHO(谁去做)WHEN（何时做）（怎么做）,案例分析：计划生育政策的备选方案,中国人口在本世纪中叶达到16亿以后，人口数量会有明显下降，进而出现“人口危机”，导致劳动力资源不足。原国家计划生育委员会“中国未来人口发展与生育政策研究”课题组在中国未来人口发展与生育政策研究中提出了政策方案。,案例分析：计划生育政策的备选方案,方案1：假定维持1998年城乡各自的生育率不变假定到2017年左右，我国城镇人口比例将达到40左右；2030年城镇人口比例可能超过50；到2050年城镇人口比例将为60左右。城市化对未来人口发展影响很大，若维持1998年城乡各自的生育率不变，随着城市人口比重的上升，全国总的生育水平将呈下降趋势。当城镇人口比例达到50时（2030年），平均每个妇女预期终身生育子女数（TPPR）将达到1.74个孩子，而到2050年会降到1.66个孩子。,案例分析：计划生育政策的备选方案,方案2：在现行政策基础上，在全国允许双方独生子女夫妇生育二孩27个省份现行生育政策中关于独生子女夫妇可以生二孩的规定将对生育率产生影响，这种影响将从2005年开始逐渐显现。由于20世纪80年代初开始大量出现的独生子女目前开始进入法定婚育期，21世纪初尚不会有太多的待生二孩的妇女“堆积”。从现在就开始此政策不会引起生育率的大幅度波动。但是实施得越晚，堆积的数量则越大。因此建议，各地如要执行夫妇双方均为独生子女允许生二孩的政策，起始年最好不要迟于2005年。假如从2005年开始在全国普遍实行独生子女夫妇可以生二孩的政策，2010年总人口约为13.8亿，2040年前后总人口达到峰值15.5亿后开始进入负增长，2050年总人口将减少到15.2亿左右。,案例分析：计划生育政策的备选方案,方案3：在现行政策基础上，允许只要一方是独生子女的夫妇（包括双方都是独生子女）可以生育二孩。此政策调整将使我国人口数量的高峰推后、峰值提高。2040年前后总人口达到峰值时将接近16亿。这一方案虽然也可以接受，但有一定的风险。,案例分析：计划生育政策的备选方案,方案4：在现行政策基础上，普遍允许农村妇女生育二胎这样带来的好处是缓解生育政策在农村执行中遇到的阻力。假如能够实现这一政策的平稳过渡，而且城乡妇女放弃二孩生育的比例随社会经济的发展有所提高，按此方案预测，总人口将在2040年后达到约15.8亿的高峰，仍略低于允许城镇夫妇一方为独生子女均可生二孩（方案3）的结果。但要实施这种方案，也要冒一点风险。由于前期生育政策造成的大批待生二孩妇女的堆积可能引起生育率的急剧飙升；政策放宽的倾向性影响可能引起局部地区生育失控；政策的不连续性可能给计划生育工作造成直接冲击。,案例分析：计划生育政策的备选方案,方案5：城市农村普遍允许生育二孩这一政策的调整风险更大，即使我们作乐观的假设，中国总人口也会超过16亿，因此，这一方案不可取，仅作为参考。,案例分析：计划生育政策的备选方案,结论：基于以上分析，确认方案2为推荐方案，即在现行政策的基础上，从现在起，全国城市农村普遍允许双方为独生子女的夫妇可以生二孩。从降低生育率的角度来看，还有更紧的方案，但是，采取相对较宽松的方案2，既能够达到稳定低生育率的目的，又能在一定程度上缩小生育政策与生育意愿的差距，并达到调节人口结构的目的。从政策调整对计生工作的影响来看，这又是影响最小的一种方案。,三、政策方案的评估（前评估）,预测性评估评价未来选择的多种可能性每种选择要承担的风险和收益可行性评估（1）技术可行性（2）经济可行性（3）政治可行性（4）行政可行性,四、政策方案的优选,优选的标准：效益效率充分性公平性回应性适当性,方案优选中共识的形成,交换说服强制,公共政策合法化,广义：能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合法化过程。狭义：（偏重于从法律角度解释合法性概念）（1）合法的决策主体（2）合法的政策程序（3）合法的政策内容,政策主体合法,合法权威：政策主体的权力来源于政治系统的强制力与合法性。即决策组织必须是宪法和法律规定的，由决策权力机关或上级行政机关授权的组织。,政策程序合法,立法机关政策合法化的程序：提出议案审议议案表决和通过议案公布政策,政策程序合法,行政机关政策合法化的程序：法制工作机构的审查领导决策会议决定行政首长签署发布政策,政策内容合法,政策应与国家宪法和现行法律相一致，在内容上不产生抵触。不仅要符合有关的法律原则，而且要符合法律的具体规定。,第四节公共政策执行,案例：限塑令盲点多执行难,“限塑令”非常重要的一个内容就是禁止使用超薄塑料袋，即厚度低于0.025毫米的塑料袋。限塑令的另一个重要方面就是不允许商家免费提供塑料袋。但包装水果、蔬菜、瓜子以及一些生鲜食品、小食品的预包装袋或连卷袋除外，超市等零售场所仍可免费提供给消费者使用。“限塑令”实施后，从记者调查了解到的情况看，大多数肉菜市场的执行情况不容乐观。部分市民、商家甚至主管部门并不清楚“限塑令”内容，对于规定的适用范围也不甚了解。这都成为此项政策推行中的盲点和难点。目前，多数肉菜市场档主和一些盲点地区，对于“限塑令”抱敷衍和观望态度，不少市民也默许这种做法，甚至有市民提出，肉菜市场和超市生鲜区无异，既然超市生鲜区可以免费提供“预包装袋”，那么肉菜市场也不应在“限塑”范围之内。,政策执行的含义,所谓政策执行，就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。,政策执行的理论流派,主要有行动学派和组织学派两大流派。行动学派行动是政策执行的关键，执行的研究要以行动过程和行动环节为中心；主要强调了执行是一个各种相关因素的互动影响过程。忽略了对行动者的研究忽略了更广泛的社会总体影响因素的研究,政策执行的理论流派,组织学派政策执行都是通过执行组织来具体实现，组织的设置、特点、运作、沟通和内部结构等都影响着政策的有效执行。忽略执行行动和过程环节忽略社会总体因素对政策执行的影响,政策执行的作用,确保政策目标的实现检验政策成效为后续政策制定提供依据,案例：出租屋缴税遇冷,根据北京市地税局下发的关于个人出租房屋征收管理有关问题的通知，2007年2月1日起，个人出租房屋收入将严格按照5综合征收率征税。然而，该政策实施后，房屋租赁市场反响冷淡，业主主动向地税部门递交登记材料、申报房屋出租纳税的寥寥无几。专家认为，出租房屋征税之所以无人问津，是该政策执行到位存在一定难度，例如，监控系统并没有全面建立，房屋是否是租赁状态难于确认，很多房屋缺乏征税的有效依据；居民对出租房屋交税的意识较为淡薄，一些业主存在“能省则省”的心态；而最为关键的是，征税政策没能与强制备案相配套执行。,案例：“退耕还林，以粮代赈”政策执行难,“退耕还林，以粮代赈”的有关政策，其既定目标能否实现，支撑其政策执行的资源条件甚为关键。中国有9100万亩坡耕地，涉及3700万人的生计问题。如果将这些坡耕地全部退耕，国家必须养活这3700万人，从目前条件来看，这是很不现实的。同时，退耕还林需要十几年才能看出成效，而粮食供给却是周期性的，如果粮食价格上涨，国家不能供应这部分农民粮食的话，这些农民迫于生计，只能将树林砍了再种粮食。,政策执行的相关条件,(一)必要的政策资源：1、经费资源2、人力资源3、信息资源4、权威资源,政策执行的相关条件,（二）顺从的目标群体1、政策方案对政策对象的规定2、政策对象对政策的接受程度3、政策执行成本对目标群体的影响,案例：国家扶贫贷款的执行策略,扶贫贷款的主要对象是国务院确定的贫困地区的贫困户、合作经济组织以及承担扶贫开发任务的社会化服务组织。然而由于主要的承贷主体是贫困农户，致使资金投放分散，每户资金不多，不能发挥扶贫资金的规模效益，而且收贷难度很大。而扶贫贷款的根本目的是增加贫困户的经济收入，扶贫不仅要资金到户，更重要的是效益到户，进行的是开发式扶贫，而不是救济式扶贫。因此，重点选择承担扶贫任务的企业和社会化服务组织为承贷主体，通过这些组织把农户的生产和销售与市场联系起来，这样既可发挥贷款的规模效益，又使还贷有了保证。,案例：拆除防盗网政策执行难,某市市政府下令居民拆除防盗网。在这项政策实施之前，由于治安状况不佳，偷盗行为不止，居民普遍加装防盗网。但是由于近年来安装的防盗网各式各样，对市容构成不良影响。于是，市政府决策层就此颁布了一项政策，命令全市居民必须拆除这些不符合审美要求的防盗网。然而，在社区安全没有得到确实保证之前，拆除防盗网实在不是一个理性的选择。同时，拆除防盗网不仅损失当初安装防盗网的成本，还要损失拆除防盗网和新安装防盗设备的成本。这一政策在制定过程中几乎没有什么成本，只是几个官员在一起开个会，在报纸上公布一下规定即可。但是，在政策执行过程中全市居民所消耗的成本就非常巨大，仅以50万户计算，如果每户损失600元，总共就要损失3个亿。,政策执行的相关条件,（三）正确的执行策略1、原则性与灵活性相结合2、建立有效的制度安排3、利用各种执行手段行政手段经济手段法律手段思想教育手段,政策执行的相关条件,（四）胜任的政策执行队伍1、执行人员的素质政治素质品德素质知识素质能力素质心理素质身体素质2、执行队伍的互补,政策执行过程,1、政策执行的准备阶段政策宣传组织准备物质准备执行计划,政策执行过程,2、政策执行的实施阶段政策实验全面推广指挥协调监督控制,政策执行过程,3、政策执行的总结阶段绩效评估追踪决策,政策执行中的问题,1.政策敷衍-阳奉阴违,敷衍塞责。2.政策替换-上有政策,下有对策。3.政策附加-上面敲锣,下面击鼓。4.政策抵制-软拖硬抗,拒不顺从。5.政策照搬-生搬硬套,脱离实际。6.政策利用-截留政策,为我所用。,导致政策执行难的原因,(一)政策先天不足,质量不高1.政策目标的多元性和不一致性,导致政策执行难2.政策方案烦琐,受惠幅度小,导致执行难3.政策方案缺少可操作性,导致政策执行难4.政策方案缺乏前瞻性,导致政策执行难5.由于越位和错位现象的发生,产生了相互打架的政策,导致政策执行难的原因,(二)执行政策时投入资源不足,配套措施跟不上(三)政策执行者无意或故意曲解政策1.执行者能力素质不高,不能准确地理解和执行政策2.执行者职业道德素质不高,为了个人或局部的利益,故意歪曲政策(四)政策对象对政策的接受度不高1.利益调整不合理2.政策宣传不到位,解决政策执行难的对策,(一)提高政策质量,避免出台有硬伤的政策(二)制定配套政策措施(三)合理兼顾政策调整所涉及到的各方利益(四)提高政策执行者的能力素质和道德素质(五)做好政策宣传工作,使政策对象愿意接受政策,导入案例：提高粮食最低收购价的政策效果评价,2008年10月国家发改委公布了提高粮食产品的最低收购价格政策，以提高农民的种粮积极性。2009年小麦收购价将上涨13%以上。然而，根据相关专家在广东、河南、宁夏三地的调研，今年化肥价格涨幅甚至达到了100%。而各地政府对化肥价格的控制，虽然短期内起到了一定作用，但因为今年能源、原材料的涨价，企业的成本无法消化，因此一些中小化肥厂宁可停产也不愿意亏本生产。由于农资产品价格的上涨幅度远高于粮食价格上涨幅度，种粮效益明显下降，这严重打击了农民的积极性。,第五节公共政策评估,公共政策评估含义,政策效果一般可以看成是政策实施对客体及环境所产生的影响。,对政策效果理解的两个误区,误区一：将政策效果仅仅与公共政策预定目标结合起来，忽略了对其全部结果（包括直接的、间接的、非预期的、潜在的等）的考察。,误区二：将政策效果与政策产出混为一谈，忽略与政府行为相关的各种环境变化。政策影响是指政策产出所引起的各方面的实际变化。,政策效果概念的内容,预定目标的完成程度,收益与成本之间的比率,政策的非预期影响,各种环境的变化,直接成本和间接成本,政策效果的类型,直接效果,附带效果,潜在效果,象征效果,对所要解决的公共政策问题及目标群体所产生的作用,超乎政策制定者原来的目标，对非作用对象所产生的影响,在短期内不易察觉，但在今后会表现出来的政策效果,政策并没有带来实际变化，只给公众某种程度的精神满足,政策评估的作用,政策评估的类型,政策评估的类型,事前评估与事后评估,内部评估与外部评估,正式评估与非正式评估,公共政策评估的过程,公共政策评估的标准,公共政策评估的标准是对公共政策实施情况进行测量、评定的参照体系。,案例分析,第二次世界大战中，美国为盟军生产的军火都要运往欧洲。由于运输任务很重，政府动员了许多商船。开始时由于德国飞机攻击频繁，使商船的损失极为惨重。美国海军部因此决定在商船上安装高射炮和高射机枪。但过了一段时间后发现，这些高射武器的战绩实在糟糕，几乎没有击落或击伤一架敌人的飞机。所以许多人都对此举提出疑问：有没有必有继续在其它商船上安装高射武器?这样做是不是多此一举?盟军海军的运筹小组经讨论研究后认为，把在商船上安装高射武器的策略目标定为击落敌机是有欠妥当的。真正的目标实际上应该是减少被击沉击伤的运输商船数。虽然高射炮没有击毁一架敌机，但通过统计数据的分析，发现它在保护商船、防止敌机轰炸方面起到了很显著的作用。安装高射炮并不是徒劳之举，关键是要看为了达到什么样的目的。,公共政策的评估标准,案例：交通拥挤收费理论的政策评估标准,为了解决城市交通中的供求不平衡的矛盾，从供求两个方面来协调解决交通拥挤问题是必然的选择。交通拥挤收费是一项重要的交通需求管理手段，在世界其他一些国家城市采用后，能够促进交通资源的有效利用，提高交通效率。所谓拥挤道路使用收费是指在特定时段和路段对车辆实行收费，从时间和空间上来调节交通量，减少繁忙时段和繁忙路段道路上的交通