试论深化农村信用社改革的思考及政策建议

1/16试论深化农村信用社改革的思考及政策建议农村信用社是中国金融体系的重要组成部分，深化农村信用社改革对解决“三农”问题至关重要。温家宝总理在2016年初的中央金融工作会议上明确提出要“加快农村金融改革发展，完善农村金融体系。从多方面采取有效措施，加强对农村的金融服务，为建设社会主义新农村提供有力的金融支持。”农村信用社应抓住新农村建设战略目标的历史机遇，加快改革步伐，实现农村金融资源的优化配置，真正成为支农主力军。当前，农村信用社改革面临诸多困难和问题，严重影响了改革的效果和正常进程，必须处理好当前这些问题，才能更好的通过改革促进农村信用社的健康发展和为三农服务。本文以中江联社为例，谈谈农村信用社改革思考及政策建议。一、深化农村信用改革试点工作取得阶段性成效（一）各项业务迅速发展2016年末，全县农村信用社各项存款余额406381万元，比2002年末增加261016万元，增长。各项贷款余额244828万元，比2002年末增加119471万元，增长。不良贷款（四级分类）比例为，较2002年末下降个百分点。呆账准备余额27108万元，比2002年末增加25563万元，增长倍。账面资本充足率为，比2002年末增长个百分。2/16（二）股本金管理进一步规范根据银监会、人民银行等对农村信用社股本金的管理要求，我县农村信用社进一步加强了对股本金的规范和管理工作。至2016年末，全县农村信用社自然人股东人数4250人（入股1000以上股东）占股金总额的，其中职工入股占股金总额的；企业法人入股额占；股金总额中，资格股占，投资股占股金总额的。股金管理符合银行定监督管理机构的有关规定。（三）“三会“制度不断健全，法人治理结构不断完善我县联社按照现代金融企业管理和完善法人治理结构的要求，不断健全“三会”组织构架，规范“三会”运作程序，形成了各司其职、高效运转、相互配合、相互制衡的运行机制。一是构建新的产权关系。规范股金管理，改善股权结构，强化产权约束。二是健全“三会”组织构架。构建了良好的法人治理平台。三是健全专门委员会。理事会下设风险管理委员会、薪酬委员会、审计委员会。高级管理层下设信贷审批、财务审批、内控制度建设等6个委员会。四是健全“三会一层”运行规则。职责明确，高效运行。五是实行绩效评价和离任审计制度。制定了理、监事和高管人员绩效评价办法、理事长、主任离任（专项）审计制度。3/16（四）内控制度不断完善，抗风险能力有所增强我县联社始终坚持“内控优先、制度先行”的原则，以实现全面风险管理为目标，健全了覆盖各岗位和环节的内控制度。一是实行信贷业务授权授信管理。并强化授权授信的监督和风险控制。二是实行贷款定价机制。对农户、个体工商户、企业贷款分别实行相应的利率浮动管理和区别定价。三是实行不良贷款责任追究制度。四是实行有效的成本费用控制制度。严格控制费用开支。五是实行财务上可持续分配制度。严格遵循利润分配顺序及比例，合规分配股金红利。六是深化劳动用工制度改革。面向社会公开招聘金融、计算机、法律等专业人才，逐步改善员工队伍结构。七是健全薪酬分配制度，充分体现“多劳多得，按绩取酬”的分配原则。八是建立信息披露制度，外部约束明显加强。（五）支农服务功能不断增强我县联社始终立足服务“三农”，改革以来，实现了业务规模稳步扩大、支农功能逐步强化、盈利能力明显增强。健全支农工作考评制度，实行联社领导挂村、基层社主任包组、支农工作缺位追究“三项制度”。至2016年末，全辖共评定信用户124973户，占贷款农户的；创建信用村142个农户贷款面达到，三农贷款余额占贷款总额的。分别比2002年末提高和。4/16（六）以县为单位统一法人筹建工作已经完成我县联社以县为单位统一法人筹建工作报经四川省银监局审核批准，于2016年11月正式开业，经过近两年的动作，已经步入正常轨道，各项业务开展正常，并得到了健康持续发展。（七）专项中央银行票据已成功兑付2016年9月我县联社认购专项中央银行票据5899万元，通过一系列改革，主要是增资扩股，转换经营机制，完善法人治理结构，降低不良贷款比例，提高资本充足率等改革措施，于2016年12月成功兑付专项中央银行票据5899万元。二、当前农村信用社改革发展中存在的主要问题（一）法人治理结构不尽完善法人治理结构是产权制度的表现形式，有效的法人治理结构是农村信用社健康运转的基础。目前，农村信用社虽然按照合作制原则进行了规范，重新设置了股权，清理规范增扩了股金，建立了理事会、监事会和社员代表大会制度，已形成了以最高权力机构社员代表大会，决策机构是理事会，执行机构是经营管理层，监督机构是监事会的法人治理结构框架。但是，这一法人治理结构仍存在许多不完善之处。一是“三会”仍需进一步完善。首先，管理决策层5/16的权力制约机制没有完全建立起来，从经营管理角度上看，县级联社经营管理权主要是受省联社和省联社驻市（地）办事处的严重约束，县级联社自主经营权被弱化。其次，监事会的监督作用没有充分发挥，还没建立完善的监事会工作程序和制度保障，从现行监事会的职责看，仅仅是内部稽核，没有起到应有的监督作用。二是监督机制比较薄弱,监督部门权利狭窄。内部审计部门并不是对所有者直接负责,而是对主管部门负责,这就使这些部门的设立很大程度上成为上层主管的控制工具。三是外部理事、监事的工作职责不明确。理、监事持股金较少，承担的风险责任相对较低，尽管参与经营管理，由于承担的风险小，责任不明，所以信用社由内部人控制也就顺理成章。（二）市场定位目标不准确作为合作金融机构，农村信用社应主要为社员服务。作为国家支持和引导农村建设的最主要金融力量，农村信用社应该坚持其服务三农为宗旨。然而，在市场经济条件下，农村信用社在与商业银行的竞争中，逐渐开始片面地追求盈利，追求大客户，形成了多元的经营目标，包括省联社对县联社的考核注重实现利润、不良贷款下降等，不注重政策性支农效果。实际工作中，这些目标经常发生冲6/16突，县联社往往通过各种措施选择追逐赢利性目标，如开展大量的商业性业务、加大对赢利能力强的法人社员贷款来满足对社员贷款总量的要求等，因此作为广大经济弱小者的个体农户和小企业事实上依然难以获得更多的贷款份额。目标的模糊和冲突，使农村信用社无法对自己进行准确地定位，经营上变得更加混乱和盲目，往往偏离办社宗旨。但是，与商业银行相比，农村信用社在资产质量、资金实力、管理水平等方面存在着明显的缺陷，因此，错误的市场定位使农村信用社形成了大量不良资产。农村信用社长期承担着政策性支农任务，但是得不到国家的政策性补偿，不利于其充分发挥优势和打造农村信用社核心竞争力。（三）管理体制不顺，产权归属不清1、管理体制不顺。我国农村信用社长期以来受中国农业银行的管理和指导，自1996年与农行脱钩以后，农村信用社受县联社、地级农金体改办和当地人行“三位一体”的监督和管理。2016年以来全国各省都先后主建了省级联社，我县信用社于2016年实行了以县为单位“统一法人”改革试点。新型的管理体制仍然制约作农村信用社的经营与发展，从省级联社管理的格局来看，对县级联社高级管理人员配备、业务经营、制度设计、人员招聘、薪酬分配等方面干预过多，县级联社的经营自主权大大被削弱，县7/16联社无法遵循自主经营、自我约束、自我发展、自担风险原则。国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知（国发201615号）明确规定了，通过改革使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。从现行管理体制来看县级联社遵循“四自”原则也是一句空话，造成了管理断层，致使基层联社经营管理权受到极大限制。2、产权不清。产权是个人和组织的一组受保护的权利，它包括占有、使用、处分、收益四项权利，产权决定着财产运用上的责任和收益。目前我国农信社产权不明导致了以下问题一是产权制度残缺、产权虚置、产权主体错位。农信社从合作制的性质上体现的是自愿性、互助性、民主管理和非盈利性，但我国信用社从产生时就是依靠行政力量强制撮合的，很难体现自愿的原则。尽管信用社在刚成立时以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，但在实际运行中，信用社产权主体却变成国家或集体，该集体并非全体社员组成的集体，这就造成了信用社产权虚置，真正的产权主体被架空，社员对信用社所应拥有的权利被严重削弱，社员作为出资人难以对信用社履行真正的监督和民主管理的权利。二是产权不明确还导致信用社治理结构无效。农民持股比例太低，很多社员股东在信用社只有“名义资本”，经济利益决定立场，普遍社员缺乏监督8/16的权力和动力，使广大社员对信用社经营漠不关心，对信用社是“无法负责、无人负责、无心负责，”对信用社经营管理基本情况不了解，社员与信用社之间存在严重的信息不对称，社员对管理人员的产生并不起决定性作用，而是由地方政府或上级联社指派人选，社员代表只是履行名义上的选举权，法人治理结构长期以来不完善，农信社具有一定的“官办”色彩。（四）历史遗留包袱较严重尽管国家采取一系列改革措施化解农村信用社历史债务和严格控制不良贷款，历史债务得到一定的化解，但是农村信用社在几十年的发展过程中，由于政策、体制、管理等因素形成的历史包袱仍然沉重。一是党政机关、乡村债务、企事业单位、党政干部私借公用等在农村信用社的贷款清收难，是农村信用社负债累累局面的一个重要原因。二是1996年农村信用社和农业银行脱钩时农业银行遗留给农村信用社的资产损失。三是1999年在清理合作基会金时，农村合作基金会的历史债务也转移给农村信用社。四是企业破产、改制给信用社造成大量的贷款损失。五是2016年“”汶川特大地震又给信用社造成大量的资产损失。六是由于农村信用社自身经营管理不善造成资产损失。从历史包袱和自然灾害对农村信用社的影响程度看，农村信用社已经是遍体鳞伤、负债累累，已成为农村信用9/16社改革发展中的最大防碍，这些问题如不解决，严重制约作农村信用社的改革与发展。（五）管理体制存在缺陷，人员素质偏低众所周知，现代金融业，属于高风险行业。随着金融电子化步伐的加快，新业务、新知识层出不穷，对人员素质要求更高。金融从业人员不仅要掌握现代金融业务知识，还要求掌握计算机运用知识和法律知识。由于受区域和体制的影响，乡镇农村信用社现有业务人员的素质普遍较低。加之在职学习、进修和培训等方面的条件限制，员工的整体素质并不高。近年来，县联社以全省统一招收了部分高学历的专业人才，由于体制及个人收益偏低等因素，有相当新招人员流失，严重影响了农村信用社的机制创新和人才发展，较大程度上制约着农村信用社核心竞争力的形成。三、深化农村信用改革思考与政策建议明晰农村信用社产权要与完善法人治理结构、转换经营机制、解决历史包袱、营造诚信环境、明确改革目标和有助于防范风险统筹考虑。主要目标是解决好出资人到位问题，避免股权分散和股权虚置；解决好社员代表大会、理事会、监事会、经营管理层设置问题，建立真正意义上的法人治理结构。（一）明晰产权关系，建立县（市）或省级农村商10/16业银行产权改革的最佳选择是以县（市）或省组建农村商业银行，实行一级法人制度，取消省级联社，改变大法人管理小法人的管理体制，建议国家尽快制定农村商业银行法。农村商业银行模式下的农村信用社法人治理结构是将农村信用社股本金在平等自愿基础上转为农村商业银行股本金，并通过募集股本，实行由社会法人、自然人、系统内员工按一定比例分别持股，重新构建农村商业银行的内部治理结构。农村信用社改制为农村商业银行，可以实现所有权、经营权、监督权“三权分离”，规范的股份制明晰了产权、强化了约束机制，利润与风险由股东按出资比例分享和承担，有效解决了农村信用社所有者现实缺位问题。一要适当提高股权集中度。无论法人还是自然人都要达到相应的入股比例和规定额度。二要引进战略投资者，运作上市。坚持市场化取向，加快推进省内、省际农村合作金融机构之间的战略合作、区域联合和兼并重组，开展业务合作与资本联合。鼓励和支持国内外金融机构战略投资者投资农村信用社，拓宽机构资金来源、有效改善股权结构，使农村信用社真正成为自我约束、自我发展、自负盈亏、自担风险的独立的市场主体，在时机成熟时，运作上市。（二）完善农村信用社法人治理结构11/16按照“各负其责，协调运转，有效制衡”的目标，改革“三会”制度，全面推行理事长、主任、监事长“三长”分设制。一是通过有效形式提高和扩大股东权利，设立股东代表大会常务委员会，具体负责股东代表大会的事务处理。定期召开股东大会，做到还权于股东，把涉及农信社改革与发展及高管人员的提拔、撤销等重大问题交由股东讨论决定，其经营情况应向社会公布，充分吸收股东参与民主管理的好意见、好建议，对股东提出的质询和质疑，做出报告说明。二是实行理事长与主任分设，明确二者的具体义务、职责和权力。理事长负有决策权和监督权、引导权，主任负有日常经营权，在日常的经营工作中，应严格按规章操作办理，并接受理事长的监督。三是建立名副其实的监事会制度，赋予监事会更大的权力。如对业务、财务的审计权，对管理层的监察权，对理事长、主任重大决策的否决权等，使监事会行使职权不受制于理事长和主任。同时，监事会应广泛听取和收集股东的建议，听取各界对农信社的反映，及时向理事会和主任提出改进建议，对股东代表大会和全体股东负责。同时，要加强党的领导，明确党委书记的“一把手”地位，将“三会”、“三长”难以解决和不好运作的方方面面统筹由党委予以协调，以此统一到信用社的改革和发展大局上来。（三）转换农村信用社经营机制12/16农村信用社产权改革的根本目的在于，建立决策、管理、监督相互制衡、激励和约束相互结合的经营机制。要防止只注重组织形式改造，而忽视内部机制转变的“换汤不换药”的问题。在各项规章制度比较健全和各方面关系比较协调的情况下，着眼于建立行之有效的约束机制和激励机制。一是强化防范风险的内控机制建设。规范业务流程和岗位责任制，理顺完善监督体系，加强授权（授信）管理和资本约束管理，推行问责制，强化内部稽核审计。二是合理配置人力资源。把人才吸纳和培养作为各项工作的重中之重，既要立足现有人才的培养，又要加大人才引进力度。对农村信用社高级管理层应坚持任人唯贤、客观公正的人事任用原则，实行公开招聘和综合考评。推进劳动用工制度改革，员工竞争上岗，通过岗位培训，不断提高队伍整体素质，做到人尽其才，才尽其用，从而改善法人治理环境。三是大力推进薪酬制度改革。按劳分配，按绩取酬，正向激励，绩效考评。真正建立起决策、管理、监督相互制衡，激励约束相互结合的治理结构和经营机制，促进业务快速发展和经营效益的根本改善。四是强化内部规章制度和工作规范。要严格规范财务管理制度，每项重要开支都要依据工作需要而定，支出要严格控制并由“三会”有效监督。在日常经营管理工作方面，要严格遵照有关制度，除受“三会”有效监督外，应加强自律经营意识，13/16不断开拓新业务，积极利用科技手段，提高办公效率，更好地为“三农”服务。（四）提高高管人员能力水平一是素质保证。即保证高管人员的素质符合行业特点，具备胜任本行业工作的思想道德、文化知识和业务技能；二是行为规范。就是要建立严格的业务操作规程，严格依章办事，引导高管人员对自己的行为负责，把个人目标与团体目标统一起来。同时，要严格责任追究，以维护行为规章的严肃性，培养职业道德规范；三是潜能激发。让高管人员的行为既符合政策框架，又能充分发挥高管人员的聪明才智；四是道德惩戒。每一个高管人员都要对自己行为后果负责，对于违规和酿造风险的行为一定要惩戒到位，将防范和化解金融风险的战线前移到风险的源头。（五）迎合国家战略，目标定位服务“三农”农村信用社的改革应定位在为“三农”服务的基础上，要明确农村信用社的合作金融属性和服务于弱势群体、弱势产业的定位，这是顺应目前金融市场激烈竞争、市场细分、培育核心竞争力的发展趋势的必然要求。从全国来看，部分农村信用社在经营过程中已经偏离了服务“三农”的宗旨，把服务对象转向城市企业、工商大户等，而农村的大量小额信贷业务却增长缓慢。结果是农村信用社自身的风险不断增大，同时农村正常的金融需求得不到满足。14/16因此，农村信用社改革必须坚持为“三农”服务的宗旨，建议国家应建立“三农”贷款风险补偿机制。（六）建立强制性存款保险制度依据存款保险的条件、程序和办法尽快制订出法律法规，建立全国统一的存款保险机构，强制所有信用社参加存款保险。根据信用社的资本充足性、资产流动性和风险资产比例确定保险费率，信用社按其年平均存款余额和保险费率缴纳保费，用于建立存款保险基金，由存款保险机构负责经营管理，一旦出现风险给予保险赔偿。（七）建立有效的激励机制1、对于信用社主任，制订一套行之有效的干部管理制度，实行竞聘上岗，任期目标管理责任制。2、坚持“以人为本”的原则，对于普通员工，加大培训力度，全面提高从业人员政治素质和业务技能和工作效率，同时增强员工的竞争意识和危机感。具体可以从以下两方面建立激励机制。一是目