关于农业税取消后乡镇职能转变的几点思考

1/10关于农业税取消后乡镇职能转变的几点思考从今年中央1号文件出台和省政府宣布取消农业税以来，“农民在想什么，干部在做什么，干部应该怎么做”是乡镇急需探索思考的一个重大问题。带着这个问题，我走访了部分村干部、部门负责人、村民代表等各界人士。他们围绕这一问题充分发表意见和看法，这对乡镇组织如何转变职能，适应农村新形势、新任务、新要求，提供了有益的启示。一、农业税取消后乡镇的基本现状取消农业税给广大农民带来了实实在在的好处，广大乡村干部也拍手称快。大家一致认为，农业税取消后，一是改善了党群干群关系。随着农业税的取消，过去少数农民对乡镇党委、政府的误解和抵触情绪基本消除。一些有一技之长的干部，便成了农民的好朋友。二是集中了干部抓发展的精力。过去，80的村干部至少要投入80的精力去催税款，保任务。一年到头忙得焦头烂额。农业税取消后，乡镇从收税要钱中彻底解脱出来，有了相对集中的人力、精力和时间，为发展农村经济服务。三是调动了农民的生产积极性。农民从农业税取消、粮食直补和农机补贴等一系列优惠政策中，看到了种粮致富的希望。生产积极性自责任制到户以来，再一次被充分调动起来。2/10但是，作为最大受益者的农民，欣喜过后也普遍产生担忧。认为农业税取消犹如切断了农民与干部和政府之间的联系，今后农村公共事业还有没有人管谁来管怎么管作为刚刚摆脱农业税征收困扰的乡村干部，对如何转变职能感到茫然。为消除民心中的疑虑，统一大家思想认识，引导干部及时调整工作思路，我们面对现实，积极进行探索和实践，在工作方法上初步实现了“四个转变”。一是思想上由因循守旧向开拓创新转变。大部分乡镇领导干部认识到，要做好新形势下农村工作，就必须改变现有的管理体制，对乡镇职能定位重新调整，突出一个“转”宇。重点要转变观念，不断探索，不断创新，不断总结，不断提高。二是工作重心由征收税费向发展经济转变。要使农村改革取得成功，就必须围绕发展提高服务水平，围绕发展带动农民致富，围绕发展促进职能转变。三是工作方式由行政命令向指导服务转变。为了更好地发挥服务功能，乡镇根据工作实际和干部特长，将干部划分为数个工作组，由主要领导带队深入到村组，为农民开展生产生活服务。如我镇把38名行政干部划分为4个组，分别专抓社会稳定、城镇治理、经济发展、农业产业化。四是考核方式由单一的数量考核向数量、质量、效益统筹兼顾转变。各乡镇根据工作实际，把干部分成数个工作组，对每个组制定考核细则。通过交纳风险抵押金、定期公布工作业绩、末位自3/10动列为轮岗等具体措施，有力地强化了干部的责任意识、服务意识和发展意识，增强了工作危机感。二、乡镇转变职能面临的困难和问题乡镇职能转变是一项较为复杂的系统工程，牵一发而动全身，需要各项配套改革同步推进。现行的乡镇治理模式在农村根深蒂固，不可能轻易退出历史舞台。这向我们表明，转轨面前困难重重，改革之路任重道远。一机构设置不合理导致转变职能缺乏科学的体制支撑。乡镇现有机构是在传统治理模式中逐渐建立起来，特别是农业税取消后，机构设置不能适应农村发展的矛盾日益暴露出来。现行的管理体制巳凸显出四种弊端。一是“缺位型”管理。目前乡镇七站八所相当一部分由县直主管部门和乡镇双重管理，以条条管理为主。实际上人权、财权、物权大都在县一级，事权留在乡镇。这种条块分割体制造成县直主管部门权大责小，而乡镇是权小责大。有的乡镇为了避免管理中出现彼此尴尬的局面，对个别部门干脆放手不管。可一旦工作出了问题，乡镇“一把手”又是第一责任人，必须“一肩挑”。二是“错位型”管理。按照职能定位，乡镇主要是面向农村，服务农民，引导和指导农民发展农村经济。事实上由于体制不顺、权责不分，许多职能部门不能很好地履行职责，迫使乡镇不得不去管4/10理一些职能之外、但又不得不管的具体事务。如征收农业税的合法主体本应是乡镇财政所，而过去都是由乡镇组织大批人马进村入户完成财税任务。三是“真空型”管理。上面千条线，下面一针穿。什么发展经济、计划生育、维护稳定、交通安全、调解纠纷、报刊发行、基础建设、退耕还林，等等，乡镇无所不包。由于机制不顺，导致目前乡镇管理常常出现“真空”。如禁止农用车载客、矿山安全管理、非法烟花爆竹生产等，已成当前有关乡镇抓安全生产的主要工作内容，但苦于没有相应的执法部门，乡镇干部自身又没有法定的管理权，只好“违法行政”。二工作经费紧缺导致转变职能缺乏必要的经济支持。一是乡镇政府只能勉强维持人员稳定，根本无钱为农民办事。调查中，乡镇干部大倒苦水现在虽然财政统发工资，基本解决了吃饭问题，但由于缺乏资金，抓服务和发展无从谈起。二是村级组织既无钱养兵，更无钱为农民办事。与乡镇相比，村一级处境更为尴尬。绝大部分村集体经济几乎为零。农业税取消后，村组干部基本工资普遍没有保障，更谈不上发展农村公益事业。公益事业“一事一议”，虽有章程规定，说起来有条有理，但做起来难上加难。三沉重的债务导致转变职能缺乏稳定的环境支撑。乡村债务是当前农村不稳定的一个重大隐患，巳成为建5/10设和谐乡镇的最大障碍。犹如一枚“定时炸弹”，如不采取有效措施及时“引爆”，将会引发无穷后患。一是乡村两级负债沉重。二是债务成因复杂。这些债务面广、量大，成因复杂。有些是“两基”达标的欠帐，有些是拖欠乡镇干部的工资，有些是拖欠农村基础建设的工程款，还有相当一部分是乡村干部为完成国家财税任务和党报党刊发行的垫付款。三是消赤减债门少路窄。由于集体经济薄弱，转移支付有限，乡村消赤减债乏力，加之历年债务产生的利息，对部分乡村更是雪上加霜。乡村大部分债务如滚雪球，越滚越大。老帐新欠纠在一块，又引发新的矛盾和不稳定因素。如在第六届村委会换届选举中，部分村干部落选，他们过去为完成国家任务而垫付的现金，已成为乡镇党委、政府面临的又一大难题。村干部卸任了，债主追逼讨债，他们只能跑乡镇找领导要钱还债。他们认为，自己为公借的钱，现在不当村干部了，就应该由政府来还清这笔债务。乡镇领导面对现实也是一脸的无奈，自己已是负债累累，根本无力偿还旧债。四是老欠清收不容忽视。按照中央有关政策规定，国家粮补按政策标准直补到户。同时，要求暂缓收取部分农户拖欠的农业税收。这样一来，过去按时交清农业税的农户认为吃了亏，心里不平衡；少数长期拖交税款的则沾沾自喜；认为自己占了便宜。这一问题如不及时采取有效措施加以解决，将造成欠税农产与如数6/10交税农户以及政府之间的矛盾冲突，势必引发新的不稳定因素。三转变乡镇职能的几点想法一大力推进机构改革，理顺管理体制。进行乡镇机构改革，是建设廉洁高效政府，强化服务功能，加速职能转变的根本前提。首先要科学界定乡镇职能，理顺乡镇机构管理体制。要围绕公共服务、社会管理和维护稳定这个总体目标，细化职责、制定措施，确定农村发展的新路子。在科学界定乡镇职能的基础上，实现乡镇财权、事权、人权的真正统一。杜绝再次形成权力和财力往上移，工作职责和任务往下推的不正常局面；彻底转变职能部门各自为政、政府难以协调、领导无所适从的非自主性施政状态；切实解决好乡镇责任无限大、权力无限小的现实问题。其次要适应农村工作新形势，合理设置乡镇机构。要根据农村经济社会全面发展需要，按照“加强一部分，撤并一部分，上收一部分”的原则，有针对性地设置职能部门，不要强调县乡对口。在强化职能方面，对公安派出所、司法所等维护农村社会稳定的职能部门，力量只能加强；对农技站、畜牧水产站等涉农部门，要充实人员，确保经费。要机构设置方面，对农林水牧、文化广播、城建国土、财税经管等工作性质相似、工作业务相近的机构进行合并，可以按照“撤、并、组”的要求，每个乡镇设置57个综7/10合性服务机构或者办公室，由乡镇统一管理。在公共服务方面，一方面要把组织农民实施好能力范围内的社会公益事业作为重要职能；另一方面，对乡村目前无力承担的较大规模的水利、交通工程和教育、卫生、计生等公益性事业，由县一级职能部门统筹管理，实现财权与事权的统一。第三是合组并村建立中心镇。在交通便利、条件优越的村建立中心村，合并现有的村组，解决村民居住分散、人员稀少，不便管理的矛盾。其次撤并乡镇，建立中心镇或大乡。这样，通过整合资源、减少乡村公职人，减轻财政供养负担，使乡村组织充分发挥引导、协调和服务作用。二多渠道分流富余人员，减轻财政负担。要顺利进行机构改革，就必须对富余人员进行合理分流，妥善安量。一是精简领导职数，实施交叉任职。要严格按照乡镇规模大小进行分类，重新设置和确定领导取数，每个乡镇领导职位宜控制在57名之间。在法律法规范围内，提倡党政领导班子交叉任职。同时，村组干部配备职数也要做出严格规定。如计划生育方面要求村民小组统一配备组一级指导员的工作方案，各级必须进行调整。二是干部竞争上岗，实行双向选择。要按照“因事设岗，因岗定人”的原则，科学合理地设置工作岗位；按照“能者上、平者让、庸者下”的用人原则，充分调动乡镇干部的工作积极性；通过解决政治待遇和提高经济待遇的办法，把一些8/10“能干事、想干事、会干事”的精英，留在工作岗位上；通过推行重要岗位轮换制和回避制，杜绝长期掌握特权的部门和个人滋生腐败；要按照“公平、公正、公开”的原则任免干部，消除人事任免中的暗箱操作和腐败行为；要按照“干部选部门、部门挑干部”的双向选择机制，优化人力资源，达到部门与干部双赢。三是分流富余人员，实现机构“瘦身”。可针对不同情况、结合自愿原则，对乡镇干部中分流出来的富余人员区别对待。对于年龄较大的可以划定一个年龄段，照顾其提前离岗或退休；对于精力充沛的中年干部，可进行待岗学习；对于头脑活、办法多、有创新意识的青年干部，可鼓励其带薪从事农业产业化经营和服务，或带薪到村任职。还可为其提供外出创业的机会，但一要保留其公务员身份，二要在三年之内保留其80以上的基本工资，免除他们的后顾之忧。三努力发展农村经济，强化经费保障。发展才是增强乡村组织服务功能的唯一出路。一是要壮大民营经济，就地生财。要积极引导农民调整农业产业化结构，发展第二、第三产业；充分利用本地资源优势和区位优势，进行农产品深加工；要通过资金扶持、技术指导和信息服务，变过去的单户初加工为联户深加工和联锁经营，延长产业链，不断提高抵御市场风险的能力。二是要积极招商引资，借力生财。三是要严格经费管理，节支生财。乡镇9/10除了在增收上下功夫外，还得在减支上多努力。要严格实行乡镇政务公开制度，积极推行财政预算和费用包干制度；力求每一分钱都花在明处，用在关键上。财政、经管部门要加强财务管理，加大经费支出的经常性监管力度。四不断提高干部素质，增强服务功能。要把提高乡镇干部整体素质作为提升乡镇整体服务功能的根本措施来抓。一是要建立一套科学合理的考核机制。结合县乡的工作实际和干部现状，按照科学可行的原则，制定出一套目标责任细化、便于量化管理、有利工作落实的干部政绩考核体系。要同年终考核奖评紧密挂钩，重奖重罚，奖罚分明，以此增强乡镇干部的发展意识和责任意识。调查中大家认为，要把新上项目的创税额度，作为考核乡镇招商引资和发展工业经济首要指标进行考核。二是要加大对乡镇干部的培训力度。要本着实用、有效的原则，加大对乡镇干部的培训力度。镇里要制定培训计划，就培训内容、对象范围、工作经费、目标效果和组织实施作出具体规定。除了适当组织有关政治理论培训外，多举办一些实用农技知识培训。通过多渠道提供短平快的信息，不断强化乡镇干部的发展意识，增强服务本领。培训方式是聘请县直有关部门的技术专家进行现场培训。要力戒把培训变成收费。三是强化村组干部队伍建设。要多途径、多方式加强对村组干部的培养教育力度，特别要加大农村党员的培养发展10/10力度。要加大对村委会选举工作的领导和指导，着力推行村民自治。要建立村组干部准入机制，通过强化培训、加强交流、赴外学习等方式，不断增强村组干部的发展意识和业务素质，提高服务水平。与此同时，要通过电视网络、