消除我国农村金融抑制的法律思路

1/13消除我国农村金融抑制的法律思路安徽合肥230022我国正在推进的社会主义新农村建设所需资金十分巨大，农村金融有效供给却不足。农村金融供需矛盾严重制约了我国农村金融的发展。学界普遍认为，造成农村金融供需矛盾的主要原因在于我国存在农村金融抑制。“金融抑制”是爱德华S萧以“落后经济”国家为研究对象提出的理论，他认为，“落后经济”国家的政府对金融实行了不正当的干预制度，阻碍市场参加者实现应有的收入，金融关系受到抑制，阻碍了经济发展。消除金融抑制要求通过以放松管制为主要内容的金融深化手段，实现金融自由化。金融自由化的主要目的之一就是要以市场替代官僚机构。1任何理论的适用性都是相对的，金融抑制理论虽为我们提供了一条构建合理金融制度的思路，但在解决农村金融抑制问题上存在局限性。首先，金融抑制理论的分析框架是以标准化的市场经济为背景的。2我国则是中国特色的社会主义市场经济体制，与标准化市场经济体制不完全一致。其次，金融抑制理论以一国的整个经济为研究对象，并没有考虑到农村金融的特殊性。小农经济对资金的需求具有量小、季节性强、点多面广分散性高的特点，这使得涉农金融资本运营成本增加、风险扩大。如果农村金融完全自由化，金融资本只会离小农经济越来越远。农业2/13是国民经济的基础，同时又是具有自然风险、市场风险的弱质产业，所以对农业的发展应当提供特别的金融支持。金融抑制理论的局限性要求我们运用金融抑制理论指导农村金融改革时必须结合本国实际，不能生搬硬套。我国的农村金融研究多以金融抑制理论为基础，从农村金融竞争、公司治理、金融绩效、农村金融生态以及农户需求不足等方面进行了分析，并提出了相应的对策。3从总体上来说，以农村金融制度为对象探讨农村金融抑制问题的研究较少。金融抑制理论认为，“政府对金融实行了不正当的干预制度”是金融抑制产生的根源。因此本文拟从我国现行农村金融制度入手，首先阐述我国农村金融抑制的制度表现，其次分析了农村金融抑制制度的产生原因，最后提出了消除农村金融抑制制度的法律思路。一、我国农村金融抑制的制度表现为推进社会主义新农村建设，2016年至2016年连续四个中央一号文件都要求从农村实际和农民需要出发，加快改革和创新农村金融体制，引导金融机构增加对“三农”的信贷投放。在货币政策方面，2016年7月、8月中国人民银行连续两次上调存款类金融机构人民币存款准备金率，但农村信用社（含农村合作银行）没有上调，充分证明了对农村金融发展的支持。中国银监会颁布的关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见，调整放3/13宽了农村地区银行业金融机构准入政策，旨在解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，支持社会主义新农村建设。可见在宏观层面上，我国对农村金融并没有抑制的动机，相反强调对农村金融的支持，存在的金融抑制主要是具体制度抑制。（一）市场准入的严格限制长期以来，由于市场准入的限制，金融机构以外的资本很难进入农村市场。20世纪80年代中期兴起的农村合作基金会，虽深受农户欢迎，但因为其自身存在的一些问题，更主要是为了消除其对农村信用社的冲击，1997年开始被解散、清算。2001年以后，一些地方设立农村商业银行、农村合作银行，但主要是以农村信用社和农村信用社县（市）联社为基础组建。农村信用社、农村商业银行、农村合作银行成为农村唯一的正规金融机构，缺乏有效的竞争。2016年中国银监会发布的关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见，虽降低了设立门槛，但仍然存在严格的设立主体限制，如村镇银行应采取发起方式设立，且应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人；设立贷款公司应为境内商业银行或农村合作银行全额出资。四大国有银行商业化改革后基本退出农村金融市场的实践证明，引导金融资本进入农村市场存在难度，农村金融市场垄断经营状况将长期存在。4/13（二）经营范围的严格控制现有制度大多规定农村金融机构的经营范围以生产性贷款为主要业务。虽然农村金融机构可代理发行、代理兑付、承销政府债券；代理收付款项及代理保险业务，但这些中间性业务在农村的市场份额很小，对于扩大经营规模意义并不大，有较大市场的农村消费贷款却受到限制。对农民消费性贷款的限制，本意是为了让支农资金更好地用在农业生产上，但却抑制了农户的资金需求，不利于金融机构经营规模的扩大，降低经营成本。对于农民来说，需要借贷的消费资金一般是必须支出的费用，当从正规金融不能得到满足时，只能求助于非正规渠道，因而付出高额利息，加剧了他们的贫困，这与农村金融支持农业生产富裕农民的根本目的背道而驰。（三）经营地域的严格控制现有制度大多规定农村金融机构的经营地域主要为当地，尤其是村镇银行不得发放异地贷款。经营地域的限制既不利于农村金融机构经营规模的扩大，进一步恶化了农村金融机构的生存环境，也遏制了农村金融机构间的竞争，助长了农村金融机构怠于加强经营管理的惰性。（四）金融机构独立经营权的限制根据中国银监会有关规定，县联社管理辖内农村信用社人事、劳资；农村信用社省（自治区、直辖市）联5/13合社管理暂行规定规定，经省级政府授权，省联社承担对辖内农村信用社（农村合作银行）的管理、指导、协调和服务职能。因县联社和省联社的管理控制，农村信用社、农村合作银行的合作性质大打折扣，也为县联社和省联社通过行使管理职权干预农村信用社的经营决策提供了可能。农村商业银行、村镇银行虽然是按照公司法成立的法人，内部治理结构相对完善，但农村商业银行的发起人以原农村信用社为基础，仍不可避免地受到联社的间接干预、影响。村镇银行如果主要股东为农信社，也将和农村商业银行一样，受到联社的影响。农村金融制度抑制导致农村金融机构难以提供有效供给。由于其不能成为独立的经营主体，在市场上没有适度的竞争，金融机构既没有加强管理、提高服务水平的压力，也没有金融产品创新的动力；对经营范围和经营领域的限制造成金融机构营业规模难以扩大，盈利水平难以提高。为了防范经营风险，不得不提高利率和设置繁琐的贷款手续。结果是农户有现实的信贷需求却不能获得贷款，农村金融机构有放贷能力却因规避经营风险的需要而不得不惜贷，供求关系因此失衡，经济增长陷入困境。当农村金融机构不能满足农村发展和农户的需求，非正规金融包括高利贷得到快速发展的空间。在农村地区，非正规的资金来源估计满足了超过70的资金需求。46/13二、我国农村金融抑制制度的产生原因我国农村金融抑制是严格的金融制度的结果，政府是制度的设计者和执行者，分析原因当从政府层面入手。那么又是什么原因导致政府采取了这样的制度呢（一）制度选择的路径依赖原因我国对农村金融的发展采取严格的干预措施由来已久。究其原因，一是为了发展现代产业。新中国成立后，百废待兴，为了保卫新兴的社会主义制度，必须建立强大的国防力量，这迫使国家大力发展工业，农业处于支持工业发展的地位。改革开放后，农业仍未能摆脱支持工业发展的命运，政府为了发展现代产业，把有限的金融资本配置到工业等部门。二是为了防范金融风险，维护金融秩序。金融市场是虚拟资本市场，很容易被操纵，比一般商品市场的风险更大、更复杂，政府一般都对金融市场采取了监管措施。此外，政府主导着经济社会的发展，渴望对资金的控制，尤其我国的新农村建设是在政府主导下推动的，巨大的资金需求迫使政府控制资金配置。现阶段工业反哺农业的机会成熟，实施了金融支农的政策，政策的变化为金融支持农业提供了可能，但政策的落实需要配套的制度措施来保证。按照路径依赖理论，人类社会中的制度变迁过程中存在物理学中的惯性，一旦人们做了某种制度选择，惯性的力量是这一选择不断自我强化，在一定时期内持续7/13存在并影响其后的制度选择，产生对这种选择的依赖。反映在农村金融制度设计上，现阶段的制度选择受到以前金融制度的影响。因为一种制度形成以后，会给一些集团形成一种既得利益，他们对这个制度就会有强烈的要求，即使有新的更有效的制度他们也只会忠于现有制度。这在农村信用社制度设计中体现得尤为明显，农村信用社多次改革的关注点是如何修补千疮百孔的农信社制度，试图通过注资维持农村信用社活力，设立信用联社并赋予其一定的管理职能以加强控制，而不是恢复农村信用社的合作本质。（二）小农经济生产形态原因小农经济与金融资本背离决定了大型金融机构不适合在农村市场生存发展，相比较而言，小型农村金融机构具有机构小、人员少、经营成本低的优势，易在农村市场获得发展空间。但农村金融机构点多、面广、资本不大、业务量少，对金融监管者来说，相比较于大型机融机构，单位监管成本大幅上升，监管难度增加。从金融安全出发，监管机构采取严格的管制措施，限制准入、减少机构数量、保证现有机构的生存发展空间以及设立信用联社并赋予其一定的管理职能就不难理解了。小农经济与金融资本背离现实，要求政府必须干预农村金融市场。政府把农村金融机构服务对象、业务范围限定在三农领域，并没有改变资8/13本逐利的本性，因此政府需要在制度上限制农村金融机构的经营地域和经营范围。（三）法律利益平衡功能的缺失原因农村金融制度的抑制问题实际上是政府、农村金融机构、农户三方博弈中权利义务分配问题。法律作为权利、义务平衡工具，既可确认、界定、分配、协调权利义务关系，又可保障权利的实现、促进义务的履行，却未能在农村金融领域充分发挥作用。现行农村金融制度主要是银监会制定的规范性文件，具有临时性、内容不合理特征。从名称来看，农村商业银行管理暂行规定、农村合作银行管理暂行规定、农村资金互助社管理暂行规定、村镇银行管理暂行规定、农村信用合作社管理规定、农村信用合作社县级联合社管理规定农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定，7个农村金融制度有5个是“暂行规定”；从内容来看，与法律存在冲突，根据中国银监会的规定，农村合作银行、村镇银行的接管、解散、撤销和破产，执行中华人民共和国商业银行法及有关法律、行政法规的规定，但农村合作银行、村镇银行并不是按照商业银行法成立的，银监会制定的规章改变商业银行法的适用范围，其合法性是值得推敲的。这些规范性文件虽然对规范农村金融发展、维护农村金融市场秩序有一定的作用，但因为没有统筹规划，缺少系统性、9/13稳定性，实施效果不佳。政府既作为制度的设计者、执行者，又作为农村金融关系参与者，难免会选择对己有利的制度。三、消除我国农村金融抑制的法律思路（一）立法确立政府在农村金融发展中的角色定位金融深化理论告诉我们，消除金融抑制，就要放松金融管制，实行金融自由化。但因为金融资本谋求利润最大化是其本性，小农经济模式下的农村金融市场不是其逐利的理想场所，如果农村金融机构完全市场化的话，在“强者恒强,弱者恒弱”的马太效应作用下，金融资本会离小农经济越来越远。这种远离是市场经济条件下的必然结果，市场机制本身不能克服。只有借助政府力量，才能解决由于市场机制本身缺陷造成的资源不能有效配置问题。政府干预也有可能失败。政府的不当干预确实会成为阻碍农村金融发展的因素。包头市固阳县、土右旗、达尔罕茂明安联合旗三个县旗的信用联社由于政府干预形成6亿多元的牛奶信贷，至今无法落实和收回，使信用社背上巨大包袱，形成潜在金融风险。5因此政府的角色应是适度干预不越位，引导扶持不缺位。首先，政府不能干预其经营活动。按照市场经济规律运作农村金融机构，在经营范围、经营地域上不应严格限制，让农村金融机构成为完全独立的市场主体。10/13其次，继续放宽农村金融市场准入条件，构建适度竞争的农村金融体系。在制度上进一步放宽农村金融准入条件，尤其是要放宽非金融资本进入农村市场的条件，允许真正的合作金融形式存在，形成适度的竞争局面。过去在垄断经营、高利率的环境下，农村信用社仍然大面积亏损的实践证明，抑制农村金融竞争并不是促进农村金融发展的良药。再次，给予适度的政策扶持，目的是让其能够持续发展。通过调查研究，了解农户需求，根据国家财力和农民承受能力确定农户可接受的利率，其与市场利率的差额应根据农村金融机构投入农村市场的资本额多少予以弥补；为了降低农村金融机构的交易成本，实行税收优惠政策，对农村金融机构的收入免征营业税、减征所得税；还可把农业发展银行一些政策性金融的具体业务委托农村金融机构代办，并给予一定的代办费。最后，做好监督检查工作。一旦给予农户贷款的利率补偿，就会有一些人巧立名目，把资金转移出农村。这不是制度本身之错，任何制度都不是完美无缺、无隙可击的，关键在于制度有否适当的惩戒措施和严格的执法机制。（二）完善相关立法以改变农村小农经济模式何琳通过对我国农村金融抑制的考证，认为我国农11/13村金融抑制是与我国农村现行生产力相关的，要解除农村金融抑制，不能就金融论金融，必须强调经济与金融的互动关系。6爱德华S萧也认为，虽然只有金融自由化才能促进经济发展，但金融自由化应当与金融部门以外的各种配套措施和谐地联系在一起。7政府采取抑制制度的客观原因是因为小农经济的存在，消除农村金融抑制的途径之一即是消除小农经济。我国农村主要是以个体家庭为生产单位，生产规模小，多数农户通常只耕种几亩甚至不到一亩土地，所需要的生产资金数额不大。在部分地区的调查显示，需要小额贷款的农户占了绝大多数，其中的需求在3000元以下，的需求在1万元以下，的需求为万元以下的小额信贷。8小农经济对资金的需求规模较小，加大了农村金融机构的经营成本。在我国一些贫困地区，其经济活动所产生的资金流量和经济效益根本无法支撑任何商业性的金融机构的运行。消灭小农经济实际上既是金融支农的目的所在，同时也可扩大农户资金需求，提高农户的还贷能力，降低农村金融机构的经营成本和风险。1、完善土地立法，创新土地流转机制，逐步实现土地的规模经营。农民社会保障制度没有完全建立起来，必然使土地承担着农民的生存保障功能，限制了土地的流转。在农村实行永佃制是当前解决土地流转问题的一个可行办法土地产权属于集体，使用权属于农民，农户间可以有12/13偿转让。这样能有效促进土地流转，进城农民可将土地出租，获得进城创业的资金；他们万一失掉城市工作，还可以回到农村务农，这样既有利于农民进城发展，也有利于农村社会稳定。92、完善专业合作社配套实施立法，扶持、引导、规范农村合作经济组织的发展。发展农民合作化组织，是提高农民适应市场能力，改变小农经济生产模式的重要