公民环境知情权法律保护研究

1/15公民环境知情权法律保护研究论文提要本文通过对近期我国环境事件的分析找出政府在处理环境事件时的一些不足之处，特别是政府在环境信息公开方面的不足。根据找出的问题分析公民在城镇化进程中可能存在的困境，其中本文将诠释环境知情权的概念，考察环境知情权在其他国家以及我国现阶段的立法现状，也会分析城镇化进程中公民环境知情权缺失的具体原因，借此来阐述公民环境知情权的重要性。同时，本文会重点分析城镇化进程中政府信息公开对于公民环境知情权实现及保障的重要性，而且会指出由于政府环境信息公开的缺失或者不足而导致公民环境知情权得不到足够保护的具体表现和原因。通过上述分析后，本文最后部分会针对政府环境信息公开方面的改善提出本文一些建议，希望能够找出一些办法来改善政府信息公开，进而更好的实现公民的环境知情权，促进城乡社会的可持续发展。关键词城镇化公民环境知情权法律保护一、问题的提出2/15参考消息2013年5月6日的一则报道称，我国近来的一些有关环境安全的事件不仅在国内引起了公众的关注，也吸引了其他国家相关媒体的注意力。美国华尔街日报站5月4日报道，从云南昆明PX项目遭到公众抗议以及成都的官员近来一直忙于防止公众抗议附近修建炼油厂这两个最新的例子可以看出，越来越多的人反对兴建规划中的工业项目，官员们认为大型工业项目是经济增长的必要条件，但公众担心这些项目会对环境造成破坏。兴建工业项目是发展经济的必要条件，也是我国目前城镇化进程中必需的一个环节，特别对于一些落后地区更为重要。我们知道，城镇化不仅仅意味着兴建工业项目，还包括人口集中、耕地集中等很多环节。一旦这样做了，城镇化必然会导致环境问题，这也是众所周知的。我们所能够做的是怎样在城镇化进程中尽可能减少对环境的破坏。就云南昆明的PX事件来说，一开始政府不愿意透露有关PX项目的相关环境评估文件，到后来主动公布相关信息以及邀请公众参与座谈并渐渐使得公众对PX项目有了一定了解，再到现在越来越多的公众希望通过理智的途径去表达自己对于PX项目的观点，这其中经历了一个痛苦但有意义的过程，同时这个过程也使得这一事件正朝着好的方向发展。3/15公众参与环境管理不仅是环境保护的需要，同时也是一个国家是否重视和保护公众权利的一个重要标志，它与国家的政治民主化进程是紧密联系在一起的。但从这个过程中，我们仍然可以看到许多问题。城镇化是政府主导的一项事业，从2007年厦门的PX事件到现在的昆明PX事件已经过去了六年了，我们在这期间一直强调，为了避免群体性事件发生，政府必须及时有效的公布相关信息，但现在这样的事情还在不断的发生。我们不得不问政府在城镇化进程中能够确保涉及公民环境知情权相关信息的及时有效公开吗二、困境城镇化进程中的公民环境知情权环境知情权是指公民依法享有知悉、获取与环境相关的一系列信息的权利。环境知情权是知情权在环境保护领域的具体体现，也是公民的政治与民事基本权利之一。现代环境法产生于工业发达国家，大体经历了产生阶段、发展阶段和完备阶段三大阶段。自上世纪90年代以来，世界各国纷纷开展了有关保护公民环境知情权的立法活动，世界各国主要采用了三种模式第一，宪法规定。如俄罗斯和挪威。第二，专门的环境法典中规定。如法国环境法典第条规定，“人人有权获取有关环境的各种信息，4/15其中主要包括有关可能对环境造成危害的危险物质以及危险行为的信息“。加拿大环境保护法第条规定，“加拿大政府应当向加拿大人民提供加拿大环境状况的信息。“第三，有关环境信息的专门单独立法。如年月日德国公布了环境信息法。年，奥地利议会通过了环境信息法，该两部法律都明确规定了政府有向社会公众公布环境信息的义务，把环境知情权作为公民的一项法定权利。我国于1989年颁布了中华人民共和国环境保护法并在此后的一系列相关法律法规中对有关公众参与环境保护的相关方面做出了相应的规范。随着我国城镇化的推进，国家建设的重点从大城市转向中小城市以及乡镇的城区，大批的农民从农村转向城镇，工业项目从沿海转向内陆，从发达地区转向欠发达地区。人口的集中及工业的转移，使得城郊以及小城镇的环境承载能力受到极大的冲击，居民生活产生的生活污染、城镇建设污染、工业排放对环境的污染等急剧上升。面对这样的环境保护局面，公民的环境知情权显得特别重要。我国公众对于环境保护普遍信心不足，尽管人们越来越认识到环境对人类生存质量的重要性以及环境与人类其他财产的密切关联性，并且人们在一定程度上也意识到保护环境是每一个人应尽的责任，在口头上绝大多数人都认为应当保护5/15环境，但是一旦落实到行动上却相差很多。公众参与环境保护行为往往集中在个人的生存空间，即一些能迅速带来改善效果并获得利益的环境保护行为大受推崇，而有意识学习环境保护知识并用于日常生活或主动参加公益环境保护活动等需要花费一些时间和钱物的环境保护行为则少人问津。公民环境知情权既是公民参与当地政府乃至国家环境管理的前提，也是环境保护的必要民主程序。而环境知情权的实现在很大程度上取决于该权利主体的信息拥有度，这种拥有度将决定权利主体的话语权和言说能力，言说能力又决定了权利主体通过交流而采取集体行动的能力。从这个意义上来说，信息就是权力。在我国目前现有的机制体制下，由于公民自身环境保护意识的缺乏以及非政府环保组织的不健全，使得公民环境知情权的实现主要依赖于通过自身与政府的主动和被动的接触，也就是通过政府的信息公开来实现。我国现有法律法规中虽然有像中华人民共和国政府信息公开条例、环境信息公开办法这样专门性的规定，但不是缺乏具体的可操作性就是不为公众所知，特别是基层老百姓，他们获得信息的途径主要通过自己从媒体获得以及更重要的是从政府公开的信息中获得。另外一些专门性的法律法规，如涉及建设方面的环境影6/15响评价法，其中有关于公众参与涉及影响公众自身生活环境的环境影响评价总体规定，但对于环境影响评价过程中的信息公开却没有具体规定。这就使得一些地方政府找到了挡箭牌，往往在出现问题或群众反对时，以某某项目的环境影响评价涉及国家秘密以及法律没有明确规定予以公开等理由加以搪塞。法律法规的不到位、地方政府发展理念以地区GDP为准、企业只重经济效益不重环境保护、公民环境知情权保护意识的缺失加之政府宣传没有起到好的导向作用，这些因素导致我国的城镇化进程中环境事件甚至是环境事故时有发生，一些污染企业都是在当地群众不知情的情形下亦或是当地群众期盼的情形下不断地涌现。而当这些不当措施导致的环境问题或环境事故影响到城镇居民的生活甚至生命时，当地政府为了维护社会稳定、保持政府形象、推卸自身责任等原因，更不愿意将相关信息加以公开，形成了一种恶性的循环，忽视了公民的环境知情权，也激化了政府与公民之间的矛盾。三、重要性政府信息公开对公民环境知情权的影响社会的发展离不开资源，而所有的资源中人力与环境是重7/15中之重。离开了人力，发展就失去了主导者，发展也就失去了意义。环境资源在一定时间条件下能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利。离开了环境，发展就失去了赖以存在的基础，发展同样也无意义可言。政府是社会发展的主导者，公民也是社会发展的主导者之一，但公民更多是充当社会发展的参与者形象。政府作为主导者，其所获得的信息远远超过公民个人所能获得的信息，政府对于信息的公开与否、公开数量、公开范围等等对于公民的环境知情权起到关键性作用。在现阶段的中国，公民环境知情权的保障依赖于法律法规，依赖于自身素质的提高，更依赖于各级政府部门，确切的说，更依赖于各级政府部门的信息公开。公民想主动获得其所生活地区的重要环境信息，就需要向政府部门索取。当出现影响公民生活的环境事件发生时或新建的工业项目需要环境评价时，公民要在政府相关部门公布相应环境信息时才能被动获得这些信息，也就是说，公民是通过与当地政府的直接或者间接接触才能实现自身的环境知情权。近年来，城镇化进程中的拆迁问题在一定程度上加剧了地方政府与群众的矛盾，也也引发了一些群体性事件。为了缓解这一矛盾，从中央到地方都采取了一系列的措施，特8/15别是在政府信息公开这一块，地方政府做的越来越好。老百姓现在通过各级政府的信息公开可以知道自己的住房什么时候拆迁、拆迁用途、拆迁赔偿标准以及安置住房情况等。这些措施方便了老百姓，增加了政府公信力以及政府群众工作经验，维护了社会稳定。但城镇化不仅会带来拆迁问题，更重要的是环境问题。拆迁产生的灰尘和垃圾等会污染生活环境，拆迁后的重建以及安置房的建设都会带来一些列的环境问题，拆迁在很多地方是为了兴建企业，而企业可能对环境的污染也许更为严重，特别是小城镇所兴建的工业园区都是在居民生活区域附近，难以真正达到法律规定的安全距离。一旦这些企业发生环境污染事件甚至是事故，公众肯定会把矛头指向政府，如果政府此前的信息公开工作没有做好的话，想要事后信息公开弥补或得到公众的认同是十分困难的，这样不仅使得公民的环境知情权难以得到维护，也有可能导致群体性事件的发生，影响社会稳定。政府信息公开对公民环境知情权的影响还体现在政府信息公开与公民环境知情权之间是一个循环的系统。公民要向政府申请公开信息说明公民的某些权力是受到限制的，而这些限制应当由法律加以明确规定，因为立法者在任何对于公民自由权力加以限制的情形时，必须要让公民能了解9/15其义务之所在，尽量使得不确定的法律规范范围能在立法阶段加以确认，而不得使不确定的法律概念任由行政机关全盘加以支配，以确保公民权利不受国家恣意的侵害。政府信息如果能够及时有效地公开，公民就能在第一时间获得相应的环境信息，根据自身情况提出相应的建议与措施，改善政府的举措，保障了自身环境知情权的同时也促进了政府工作的改善，政府工作的改善又会进一步促进政府的信息公开。而如果政府不能及时有效的进行信息公开或者故意隐瞒一些应当公开的信息的话，公民就难以及时获得相关环境信息，也就无法表达自己的见解，当问题出现时，公民就会自然而然的认为是政府信息公开的不及时而导致的问题，因为这些信息只有政府才知道。一旦发生这样的情况，公民环境知情权受到了侵害，政府的信息公开也无法得到改进，据此就会形成一个恶性循环的过程。四、改善之道完善政府信息公开来保障公民环境知情权公民的环境知情权是公民的一项重要的权利，也是城镇化进程中政府不可忽视的一项公民权利。公民环境知情权实现的优劣程度决定着城镇化发展的进度，而有效实现与保障公民环境知情权关键在于政府的信息公开。通过完善政府环境信息公开，可以让公民充分了解和参与与自身生活10/15环境相关的活动中去，进而实现自己的环境知情权。通过完善政府环境信息公开，可以让公民第一时间了解相关环境信息，对于对自身不利的或侵害自身权益的环境活动采取救济手段，进而有效地实现对侵害公民相关环境权益的民事救济，而且环境侵权的民事救济是有一定的理论基础的。民法社会化民法社会化的产生使得民事救济在环境侵权救济领域孕育而生，具有了现实可能性，为环境侵权民事救济提供了坚实的法学理论依据。完善政府信息公开，建议将如下几方面完善并写入相关法律法规中去。首先，政府决策应当做到真正的公开。我们不应要求政府所有决策都要公开，因为有些决策只涉及到一小部分人甚至只涉及到国家秘密。但现在的情况是大部分地方政府的决策就领导班子说的算，当公众知道时，这些决策已经成形了。一些涉及公众生活环境的决策，如大型工业企业或可能产生污染的企业的兴建，只有在动工时或完工投入生产时公众才知晓，前期的调研、讨论以及决策都不为公众所知。一旦这样的企业建成，其必将对公众生活的环境造成影响甚至是破坏。这就要求政府在做决策时，严格依照中华人民共和国政府信息公开条例相关规定，将这一类的决策从调研阶段到讨论阶段再到决策阶段均形成书面材料或者视频资料，通过络、手机、电视等媒体向公众公11/15开，并且要允许公众对于每个阶段都有一定的旁听和发表意见权，同时也要积极主动的邀请公众参与到决策的全过程中去。政府的决策公开要做到让公众对于决策的全过程有所了解并能够适时与适当的发表自己的意见。其次，变被动公开为主动公开。现有关于公开环境信息的法律法规既有规定政府主动公开的也有规定公民可以申请公开的，但实践中政府主动公开的只是一些无关痛痒的东西，对于关键的信息只是作为内部文件加以传阅，即使有那么极少数的公众申请公开相关信息，得到的也只是多一些的无关痛痒的信息。政府想要得到公众的认同，想要一直作为社会发展的领导者，就必须掌握发展的主动权，变被动为主动，环境信息公开也不例外。这要求政府部门对于不关乎国家秘密、商业秘密以及个人隐私的环境信息要通过报纸等传统媒体以及络等新兴媒体让公众所知悉，让公众对于涉及该环境信息的整个过程具有可参与性，即通过建立真正意义的参与环境信息公众信息库等方式来明确公众对于环境信息公开过程的全程参与。同时，政府应当把环境信息公开作为考核相关部门以及相关工作人员的一个重要标准予以明确，进而调动部门以及个人对于保障与实现公民环境知情权工作的主动性。12/15再次，落实环境影响评价环节的信息公开。在中国，现阶段只有大型企业的兴建真正涉及到环境影响评价，而在欧美发达国家，环境影响评价已经深入到了普通民众的日常生活之中。但就我国目前城镇化进程中仅有的地方政府对于新建企业的环境影响评价的信息公开来看，地方政府也是做的不尽如人意。地方政府为了发展地方GDP，为了实现考核目标，为了不放走能够带来税收的“财神爷“，盲目引进企业，对于企业的环境影响评价只是走过场，不要说公众，就连政府非环保部门的公务人员也只是听过环境影响评价而不知道它到底是怎样一件事情。落实环境影响评价的信息公开，政府要对企业做到真正的环境影响评价而不是走过场，参与评价过程的人员都应具备相应的资质，对违规人员的惩罚与倒查机制要形成制度。对于环境影响评价的整个过程应通过媒体予以公开，公开的内容应包含所有的信息，包括反对方面的意见。地方政府要敢于放弃GDP标准，维护公众环境权益，对于大部分人反对兴建的企业或者环境影响评价不达标的企业，即使其对地方经济会做出一定贡献，也应大胆予以放弃，但前提是让公众真正了解相关环境知识，而不要像PX项目那样让公众误解。最后，通过普及环境保护知识以及鼓励公民参与环境保护来促进政府信息公开。政府对于环境保护的宣传要形成规13/15章制度，具体可以让环境保护进校园，从