城乡结合部集体建设用地集约利用初探

1/9城乡结合部集体建设用地集约利用初探城乡结合部区位特殊，且由小变大、由狭为广，社会经济发展的过渡性导致土地利用也具有相应的过渡性、动态性、差异性和复杂性等特征，土地权属性质复杂，土地利用类型多样，空间布局复杂，集体建设用地集约利用难度较大。一、基本状况富阳属于典型的低山丘陵地区，总体地貌特征“两山夹江”，平原面积较小，耕地主要分布在沿江小平原和新登小盆地，坡度小于2度的平原耕地只占耕地面积的5，其它耕地分布在不同坡度上的小区块。随着经济的高速发展，建设占用耕地的现象日趋严重，居住、工矿、交通用地随之增加，建设用地的扩张占用了大量的良田，且后备资源不足，耕地适宜面积较小，城乡结合部存量空间不足，增加有效耕种面积潜力不大。城市总体发展起步晚，但速度较快，四个街道土地总面积为公顷，建设用地面积公顷，人均耕地约亩；近年来，由于城市用地面积不断上升，部份城镇居民人均居住用地超过120平方米，城镇居民点向道路两边扩散延展，新建小区量大，造成了土地浪费，土地利用率不高，同时影响到城市整体景观。二、当前集体建设用地管理的薄弱环节2/91、城市建设的不断发展，为提升城市品位程度和综合竞争力并产生宏观效益起到了极大的促进作用，建设用地数量不断递增，由于土地市场具有相对的隐形性，各类交易活动运作尚未规范，职能部门难以摸清底细。1、目前最具有重点性的是城乡结合部，也是土地交易最活跃的地段，为规避法律法规，以获取临时的和短期的土地收益，农民集体和个人大多兴建的可用于出租的平房或简易房等临时建筑和不规范集贸市场，采用多种途径新建楼房，具有多功能性建筑体较多，尽管对土地利用总体规划和城市建设规划而言，这些房屋的土地用途并未违反规划，但在建筑密度、建筑容积率上远远低于规划的要求。土地利用价值明显不高，这不仅占用了大量建设用地甚至耕地，而且由于土地利用率不高，基础设施配套跟不上，与城市化发展要求明显不协调，影响和制约到城市建设功能的正常发挥。2、城乡结合部区域性整体建设和农居点的协调发展不够，促使用地向集约型方向发展。3、城乡结合部规划滞后，集体建设用地利用粗放。2、我市城乡结合部农村居民点的改造虽己纳入城市改造的规划之中，但尚未实施，总面积在1000公顷以上，城乡用地错综复杂，生产和居住用地相互渗透，企业用地类型分散，较难形成集聚规模。其次，以前对村镇规划或土地利用规划重视不够，乡（村）镇规划滞后，没有及时3/9编制规划对乡镇企业、个体经济用地进行集中区片管理，或未能严格执行规划。同时，外来人口的不断增多，租房、建房，私搭乱占等土地利用活动十分普遍，城郊结合部用近效乡镇包括经济发展较快的地区更为明显，因此更增加了城乡结合部的用地压力，成为引起城乡结合部土地问题和社会问题的重要因素之一，存在众多隐患。第三，土地利用规划与城市规划的衔接问题也给管理造成许多困难，就本市城乡结合部实情分析，土地利用规划数小于城市规划数，使城乡结合部成为村镇规划和市区土地利用规划之间管理向真空地带倾斜。第四，城乡结合部集体土地流转普遍，集体建设用地管理力度不够，措施不力。第五，建设用地定额指标不明，单位面积投资强度不够，缺乏向空间发展、高投入和高科技方向发展。3、集体土地流转相当普遍，目前农村集体建设用地使用权的流转还存在着自发的、无序的现象，集体土地交易行为主体，既有集体、又有基层部门，甚至还有使用土地的企业和个人；作为交易对象的土地，既有依法办理过土地使用手续的集体非农业建设用地，也有农村宅基地，还有集体农用地直接转让、出租后擅自改变为非农业建设用地的；土地流转形式以土地转让、出租为主，既有公开转让，也有隐形交易，造成了大量集体土地资产流失，影响了土地市场的正常秩序，给集体建设用地发展埋下了土4/9地产权关系不清的隐患；为了规范集体非农业建设用地使用权流转，逐步制定了相关的管理办法，从而在客观上承认了集体非农建设用地土地市场存在的合理性。一方面，集体土地市场的存在对国有土地市场、国家建设征用集体土地和耕地保护构成了极大的冲击；另一方面，集体非农建设用地的流转，对保护耕地起到了积极作用，促进了土地资源的优化配置，有利于盘活城乡结合部存量土地，促进乡镇企业改制和城乡结合部经济的发展，也使失地农民的生活有了基本的保障，利弊并存。三、城乡结合部集体建设用地管理思索1、制定政策，积极推行撤村建居改革试点工作根据当前建设用地现状，推行撤村建居工作势在必行，由于城市核心区近郊还有相当一部分乡镇，村保留着现有体制，农居混杂、卫生状况和环境面貌较差，社会治安问题较多，仍有一些住宅建设沿袭原来的农村标准，布局杂乱，给城市规划建设管理带来了一定的困难，因此，积极推行撤村建居政策，实行统一多层公寓建设，是符合我市“建经济强市，创文化名城”的总体要求。其次，可以考虑在征地过程中将被征地农民居住的村庄建设用地一并转为国有，同时通过招商引资或由政府和集体共同出资等多种办法，依据城市规划和村镇规划，发挥当地的资源优势和生产传统，通过建立各种产品加工基地、兴办各类5/9企业、参加社会养老保障等方式，妥善解决农民失地后的生存和发展。2、加强各规划的衔接，采取村镇规划与城市规划并行体系进一步完善各部门规划，使各项规划成为一个有机的整体，充分发挥各项规划对城乡土地利用的引导作用和对城市规模的控制作用。首先要明确城区规划内的土地用途基础上，结合城郊结合部的土地使用条件，依据本市社会、经济、文化各方面发展要求，确定规划红线外的土地用途，可以考虑先将村镇规划纳入到城市规划体系并行中，并使之与土地利用规划相衔接，通过制定严格的城乡结合部土地利用规划等，强化土地利用总体规划和村镇规划的实施管理。二是要加强规划引导，以新的利益关系，提高城乡结合部的土地利用效率，运用我市建立的土地市场管理手段优化配置数量较大的建设用地，这是满足我市建设用地需求的根本途径，是保护耕地的根本措施，也是推进城市化进程的根本出路。三是要界定城乡结合部的区域范围，增编城乡结合部土地利用总体规划，创导对规划区内土地进行用途分区管制的一种新思路。第四，对建制镇以上（包括城市及城郊结合部）区域、将闲置土地、存量土地、新增用地一并纳入供地范围，垄断一级市场，调控二级市场。闲置土地中，对建设项目符合国家产业政策，6/9用地符合“两个”规划，可适当定延土地使用期限，不符合土地利用总体规划的，易地调整用地或用途，鼓励科技含量高、经济效益好，符合产业规划的项目利用闲置和存量土地。五是加强农村宅基地的规范管理，严格用地审批，对城乡结合部的农村居民用地进行“城中村”改造，坚持先规划后建设的原则。3、调整城乡结合部产业布局，促使城郊非农产业向工业功能区集中通过发展产业园区改变城乡结合部集体建设用地布局分散的现状，集聚土地的规模效益，促进土地的合理配置和城乡结合部社会经济的发展。通过对集体建设用地布局进行调整，抓住企业“退城进园”的时机，将乡镇企业和个体私营企业等各项建设向开发园区和工业功能区等集中，农民向城镇集中，农业高生态园集中，特别是向高桥、鹿山、东洲工业功能区的集中，可提高土地利用集约化程度，既节约了大量的农业用地，又使工业产业结构趋向合理，最大限度发挥了土地资源效益，达到布局集中、用地集约、产业集聚的要求，达到了规划定空间、项目定区域、投入产出定面积。以促进城乡结合部社会经济的长远发展。4、改革土地征用制度，维护集体土地所有者合法权益7/9针对集体土地征用问题，也是在城市化过程中遇到的首要问题，关键是土地使用形式的改变，即由原来的农村用地转化为城市用地，而现有的征地制度与市场经济现实之间的矛盾日益突出，因此，在适应市场经济的要求下制定具有可操作性的征用方法来实现城乡一体化。一、应适时有效地制定相关政策，适当减化土地征用手续，解决征用集体土地过程中的土地成本，土地补偿额等难题。二、城郊结合部集体土地，其所有权除了在国家与农村集体经济组织之间转移外，不允许在其它法人和自然人之间转移，只有建立完整有序的土地交易市场，加大对城乡结合部集体土地的管理力度，可以通过征地后，采取土地招拍挂形式，把国有土地使用权通过转让或出让获得土地使用权来整治结合部，促使集体建设用地的集约利用。三、采取与制度相应的政策配套来支撑或限制，建立切实可行的征地调节基金，发挥被征地农民的自主创业的空间等办法。四、对于征用或征收的，需进行土地评估或实施区片综合价补偿标准的，以此为依据对农民进行补偿，可抑制利用城乡结合部集体土地炒买炒卖土地的行为，避免不同权利主体之间巨大的利益差异。8/9因此在进行制度制定时，应充分考虑城乡结合部集体土地开发与土地制度对经济发展进程中的效率与公平问题，包括土地效益和经济效益两个方面，这是城市化进程中的土地问题的一个大系统。涉及地、人、经济发展与土地集约利用的整体“工程”长效发展。5、加强集体建设用地流转管理，建立集体土地产权制度。随着城市化进程的加快，特别是城乡结合部的农村集体建设用地，市场流转的需求量大，从富阳目前流转趋势可分为出让、转让、出租和抵押等形式的存在，并在数量和规模上又有不断扩大的现象。可以说，结合部的集体建设用地存在一定隐性市场。针对目前现状，制定措施将集体土地纳入统一的土地市场，探索农村建设用地使有权流转新的管理体制和运作体制，将有利于盘活农村土地特别是城乡结合部原有的建设用地，从而可以减轻对新增建设用地需求的压力，进一步调整农业产业化，推动城市化进程。同时在加强农村集体土地使用权的管理，在符合土地利用规划和用途管制要求的前提下，尽快出台允许集体非农建设用地使用权，有条件地进行流转的具体政策，制定集体非农建设用地使用权流转准则，进一步加强土地变更登记，明确集体土地使用者责、权、利关系，以保障土地所有权人的利益。为9/9防止占用耕地，造成对国有土地市场的冲击，可根据本市实情，对城乡结合部和规划期内发生流转的集体非农