城中村改造难的主要原因及其对策

1/8城中村改造难的主要原因及其对策近年来，全市上下围绕市委提出的“构筑大都市、建设新天堂”的目标，年年都有大动作、大手笔、大投入，尤其是通过西湖综合整治工程、“33929”工程、“三口五路”改造工程等建设，城市面貌日新月异、令人振奋。但遗憾的是日益凸显的城中村问题，已成为我们这座美丽城市的瑕疵，形成鲜明的反差，建筑品位不高、土地利用率低、公共设施不配套、环境脏乱差、消防安全隐患多、社会治安问题突出等等，已严重影响居民群众的生活质量和城市的整体形象。尽管市委市政府对这一问题非常关注，相继出台了关于高起点推进城市化的若干意见、关于开展城中村改造试点工作的实施意见、继续深入开展撤村建居与城中村改造的实施意见等文件及相关政策，把城中村改造列为全市“新十大工程”之一，但城中村改造工作仍举步维艰，至今未能破题。城中村改造工作为何而难、究何原因、有何对策带着这一问题，日前我带区人大常委会城建环保工委的同志分别到区有关职能部门、乡镇、街道，尤其是城乡结合部的几个社区进行调研，现提出如下粗浅的思路和对策。一、西湖区城中村基本情况自2001年进行第一批撤村建居起，西湖区至今已进行了三批撤村建居工作，共涉及古荡、西湖、灵隐、文2/8新、翠苑、转塘、龙坞、留下、三墩、蒋村等10个乡镇街道、64个行政村，约2万余户、9万余人口。这些城中村大致可以分为三类，一类是已完全被城市包围、无农用地且已完成了村集体经济股份制改造，如原古荡镇的武林、花园等村，约占总数的18左右；第二类是属于近期城市重点建设区域的村，这部分村基本处于三大集镇改造、之江国家旅游度假区、西溪湿地建设和高教园区范围内，约占总数的60以上；第三类是处于城区与集镇的中间地带、还未列入城市近期重点建设区域且还有一定数量农用地的村，土地尚未收购，仍然属集体所有，居民仍从事一些农业生产，这部分村约占总数的20左右。从64个城中村的情况看，占比例最大的是处于第二类的城中村，这些村在近几年可以通过重点工程项目建设统一建设多层公寓；处于第三类的城中村也将随着城市化推进及撤村建居多层公寓的统一规划建设，有计划地得到解决。当前城中村改造最难的，是撤村建居最早、完全被城区包围、处于第一类的城中村。在这部分城中村中，大致也可分为两类，一类是早几年已经过规划定点和统一建设，村容村貌有所改观，如原古荡镇益乐、古荡湾等；另一类是城中村问题较为突出、居民意见大、急需进行整治改造的村，如保亭、花园等，这一类村还不到全区城中村总数的10，尽管这类村比例小，但改造难度大，投入成3/8本高，亟需政府高度关注。二、城中村改造难以推进的主要原因（一）政策不够到位。目前我市在撤村建居方面虽已建立了较为完善的政策体系，但还没有完全做到以民为本，使村民利益最大化。在推进城市化过程中，老百姓失去的太多，得到的太少，他们已清醒意识到，最后一块宝地、唯一赖以生存吃住的地方死活也要守牢，除非政府政策对他们十分有利，否则，结果难以想象。当前，拆迁难、城中村改造难众所周知，主要原因是拆迁安置政策不到位，不能做到“拆一还一”，老百姓心里难以承受。其一，国家宪法已经修改并明确规定了公民合法的私有财产不受侵犯的条款，任何法律法规及政策规定不能与之相抵触。对于这一点，在许多部门和领导中还未意识到。因此，对违宪行为，群众当然有权反对和抵制。其二，既然已撤村建居，成了城市居民，为什么不能做到同城同待遇。至于土地性质没有改变，那不是百姓之错，为什么政府不收购群众是无辜的。其三，从执政为民角度讲也说不过去。因此，各级各部门在实际操作中，应立即纠正违宪做法，确实保护老百姓的合法利益，只要是乡镇以上政府和部门批过的，均应认可其合法性。（二）群众利益受损。城中村改造最大的阻力还在于群众合法、既得的利益没有得到有效的保证。如花园4/8村3组（花园停）有100户原居民，2002年初（1月份进行公告、8月份完成与村民的签约）由建工房产火炬置业有限公司承建进行拆迁改造，计划建造包括回迁房、商品房及写字楼在内的5幢大楼，按当时的政策每人只有40平方米（独生子女可按2人计算）面积的房屋补偿，目前协议回迁期限将到，部分商品房及写字楼已在销售，但用于原居民回迁的建筑至今还没有开工建设，群众反映强烈。在土地已被完全征用、就业较为困难的情况下，住房及依靠出租房屋已经成为大部分原村民唯一的生产资料和收入来源。从对古荡、益乐、花园、保亭等村的调查情况看，尽管各村原村民住宅的情况不同，有的是平均每户占地100平方米的三层建筑，有的是按大、中、小户型，占地各100、80、60平方米左右的三层建筑，住宅面积人均能达到70平方米左右，出租房源充足，加之市场需求量大，近年来，平均每户每年约有4到5万元稳定的房租收入，许多街面房年租金达10万元以上。过去长期来，他们一直以土地为生，当土地失去了，只能依房为生，如果房子被拆了没有得到相应补偿，必然会出现抵触情绪。这是导致城中村改造难的第二个因素。（三）投资主体单一。在城中村改造中，一定要坚持政府主导、市场化运作的原则，各区目前以建管中心为建设主体，体现了政府主导的原则，对规范城中村的改5/8造、确保建筑产品的质量和品位是完全必要的。但在具体的操作中，市级部门往往统得过死，控得太严，主导变成了包办统揽，没有充分发挥市场机制和集体经济组织的作用，致使村集体经济组织游离于城中村改造的主体之外，对城中村改造缺乏热情与支持，也使原村民产生了“地被政府用了，钱被开发商赚了，农民的利益被剥夺了”的心理和抵触情绪，结果是政府出钱出力不讨好，工作难以推进。（四）改造资金难平衡。在目前实行土地宏观调控情况下实施城中村改造，可以有效地集约土地，拓展发展空间，但在具体操作中，资金平衡是一大难题。在目前几个急需改造的城中村中，基本上都属于难啃的骨头，只剩下宅基地，且建筑密度高，加之周边层高制约，容积率难突破，改造成本大，资金难平衡。三、城中村改造的对策思路就城中村改造难的原因分析，不难看出，其核心问题是事关群众的切身利益问题没有得到很好解决。要使城中村改造能够平稳、有序、快速推进，就必须对症下药。（一）认识要统一。市、区各级各部门都要把思想统一到市委、市政府加快城中村改造的决策上来，深刻认识加快城中村改造的重要性，充分认识到加快城中村改6/8造的根本目的在于推进城市化，全面提高我市的城市品位及整体形象。因此，在指导思想上必须端正，政府和政府部门不能以赢利为目的，推进城市化，全面、快速完成城中村改造任务才是政府和政府部门的最终目标。检验我们一切工作的标准就是要看老百姓愿意不愿意、接受不接受。因此，政府在推进中，如何设法化解矛盾，变阻力为动力，化消极为支持，其核心是能否为百姓着想，使百姓深切感受到在最后一块宝地上“肥水不流外人田”。（二）政策要到位。目前，政府在农民建房、拆迁安置方面的政策规定不统一、不规范。对此，基层干部、尤其是群众意见很大。因此，在城中村改造中，必须十分明确并推行“拆一还一”的政策。在此政策前提下，在实际操作中，能否进一步创新思路，以实际批准面积为准，不再进行评估，实行以旧换新、“拆一还一”。这样做可以实现双赢目的。其一，老百姓不再新旧补差，以旧换新，证明政府在改造中最大让利于民，为民着想。其二，政府可以减少矛盾，降低成本，提高效率。因在实际操作中，评估公司的评估高低，引发诸多住户与评估公司、住户与建设主体、建设主体与评估公司的矛盾，误时误事。另外，可以有效解决逾演逾烈的突击装修风。实行以旧换新，不再评估，老百姓也就安耽了。对政府来说，不仅加快了推进速度，也降低了投资成本。7/8（三）要为百姓切身利益着想。一是要妥善处理好房租收益补偿问题。政府和政府部门既不能束手无策，更不能用计划经济时代那种简单的行政手段来处理。怎么解决本人将在第（四）条对策思路中再回答这个问题。二是要尽量减少百姓折腾。如拆迁过渡问题，既不要自行过渡，也不需建过渡房过渡。不论改造哪个村哪个点，都可做到留50的房子原地安排过渡，1户变3户，其余房子全部拆掉按计划动工建设新居，待新居竣工后，将该村或该点的所有住户一步到位全部安排到新居。这样做，既减少老百姓折腾，也不需支付过渡费，既加快了进度，也降低了投资成本。三是要为老百姓的长远利益着想。目前，老百姓虽靠房租吃饭，但很不安全。他们非常希望通过政府改造后，达到两全齐美的目的。因此，要求市、区各有关部门，在方案设计时，充分考虑老百姓的安全和长远利益，将居住区和出租房分开，面积比例多少由老百姓自行决定。（四）投资主体多元化。在建设主体不变前提下，实行投资主体多元化（但开发商不能介入），以调动乡镇、街道尤其是村一级的积极性。在实际操作中，可试行两种方法一是以村（股份经济合作社）投资为主，乡镇、街道、区为辅。另一种做法全部由村（股份经济合作社）投资，村付给区建管中心一定比例的管理费。具体操作时，8/8当土地进入市场后，由该村参与竞拍，无论价格多高，最终由该村出资将土地买回，而后市、区按政策将土地竞拍资金全额返回该村用于建设。这样做的好处是使村集体和老百姓都看到“肥水未流外人田”。同时可以有效解决老百姓提出的要求补偿房租损失的问题。因投资全部是村里的，村集体资金说到底又都是量化到每个股民的，如果股民要求村集体补偿房租收益损失，羊毛