论农村土地利益关系

1/21论农村土地利益关系关键词农田承包农宅买卖集体建设用地土地使用权流转土地利益关系籍属固定土地租佃土地权利类型政策、法制与对策目录一、问题的提出二、农村承包土地利益关系（一）农村土地利益关系问题的历史、现实与存在问题分析（二）理顺农村土地承包中的土地利益关系之法律思考（三）理顺农村土地承包中的土地利益关系之对策（四）解决历史遗留问题与土地承包权多种实现形式的几点设想1、历史遗留的土地承包经营权被侵害的赔偿问题2、补偿与买断问题3、第二轮农村土地延包工作遗留问题4、土地承包政策导致的土地利益失衡与承包模式创新关系问题5、农村集体经济组织成员“籍属确认”问题6、农村集体经济组织成员“籍属互换”问题7、农村集体经济组织成员“籍属变更”问题2/218、农村土地承包经营权流转问题三、农村住宅土地利益关系（一）现行农村宅基地使用权制度及其问题（二）农村住宅买卖中的土地利益分析（三）关于农村住宅建设的几点思考与设想1、农宅建设在三农问题中的定位2、农宅建设与城镇化关系问题3、农村住宅规划问题4、农村住宅建设与经济发展水平相适应、近期与远期目标相兼顾问题5、农村宅基地制度改革的政策、法律问题6、农村住宅建设中发挥基层组织作用问题四、农村集体建设用地土地利益关系（一）集体建设用地现状（二）集体建设用地使用权流转的法律思考五、农村土地权利类型及比较研究（一）农村土地权利类型的涵义（二）农村土地权利类型的划分（三）农村土地权利类型的特征1、农村土地权利类型的法定性2、农村土地权利效力的顺序性（四）三种农村新型土地权利之比较3/211、三种新型土地权利的概念2、三种新型土地权利之间的联系3、三种新型土地权利之间的区别（五）两种农村土地管理权正文土地是三农问题中最基础性的物质要素，如果没有了农村土地也就无所谓农业、农村和农民问题，因此我们研究三农问题首先应从研究农村土地特别是农村土地利益关系入手，事实上改革开放二十多年来围绕三农问题的社会矛盾突出之处大都与土地问题有关或者是由土地利益关系问题衍生出来的，三农问题处理得较好的时期也都是土地利益关系处理得较好的时期，在理论上研究土地利益关系问题进而在工作实践中理顺农村土地利益关系无疑具有基础性地位。一、问题的提出中华人民共和国宪法、中华人民共和国土地管理法（下简称宪法、土管法）均明确规定了农村实行土地公有制，即农村土地由农村集体经济组织所有，但农村集体经济组织对土地的所有权与国家对城市的土地所有权很不相同，集体土地所有权是一种特殊的物权，特殊之处在于其占有、使用、收益、处分等权能是受限制的，就现状而言，农村集体经济组织作为所有权人其占有权能实际4/21上是间接的、甚至可以说是“虚占”，大量的土地由村委会或使用权人实际占有；使用权能要受到土地用途管制制度的制约，不可能随意使用；收益权能要受政府行为、法律规定的制约，例如集体林木的砍伐要经林业主管部门的审批；处分权能就更显被动了，例如在土地被征用时无权提出异议，特别是存在“非为公共利益”的征地时缺乏法律的救济渠道等等。集体土地所有权受到国家法律、公共利益和集体经济组织内部农民（农户）个人土地权利的限制和制约，这些限制与制约有的是为了公共利益而应有的、必须接受的，有的却是地地道道的损害，这就产生了一个摆在我们面前的重要课题如何正确处理国家、集体、个人三者之间的土地利益关系问题。按农村土地的使用状况不同，农村土地利益关系问题可分为四类其一，是农村土地城市化产生的土地利益关系问题。在城市化的进程中，存在着农村与城市之间的土地利益冲突问题，因土地被征用农村集体经济组织和农民个人土地利益的保障问题已经引起了广泛关注，各地采取了土地换社会保障、提高补偿标准、村民变居民、农民变股民等一系列措施维护失地农民的利益，虽然农民在溶入城市的过程中仍显被动，但毕竟一次性解决了，如不尽合理也是短暂的疼痛，故农村城市化产生的土地利益关系本文不作深5/21入讨论，本文将深入讨论的是另三个方面的问题；其二，是农村土地承包产生的土地利益关系问题。在目前经济与社会条件下土地尚有社会保障的意义，均田承包的作法就成为农民普遍的要求且为实践中的必要，均田承包过程中存在着农村集体经济组织之间、个人之间、集体经济组织与个人之间的土地利益冲突问题，且在理论与实践上都存在着混乱现象，经改革开放后二十余年积累，已经十分突出了，如不加以解决必将伴随三农问题的始终，甚至于有可能成为历史的沉疴痼疾；其三，是农宅规划、建设、买卖产生的土地利益关系问题。在农宅规划、使用、处分等环节法制不如人意之处产生的问题颇多，个人的权利难保障、集体的利益不被尊重问题尤为突出；其四、是集体建设用地产生的土地利益关系问题。乡村企业因破产、兼并、转让等原因导致土地流转时，不可避免地产生着土地使用权交易，因现行法律的缺失和政策的不完善，亦大量存在交易不规范、国家征地权扩张导致集体土地利益受损害和流失的问题。二、农村承包土地利益关系（一）、农村土地利益关系的历史、现实与存在问题分析中国共产党领导全国人民在探索民族解放和振兴的6/21历史过程中，中国农村土地利益关系经历了三次革命性的变革第一次是建国前土地革命战争时期的土改、解放区的土改、解放后的全国性土改，土地改革运动使农民都分得了土地，在中国第一次实现了全体农民的土地利益，这是一次土地利益关系史上的革命性变革，国家承认农民个人有完整的土地利益，承认其拥有完整的土地所有权；第二次是上世纪五十年代初开始的社会主义改造运动，在全国范围内实现了“三级所有，队为基础”的人民公社体制，实现了集体所有形式的土地公有制，这是中国历史上又一次空前的土地利益关系的革命性变革，与社会主义计划经济体制相适应的是基本上不承认农民个人的土地利益，后来甚至于连农民个人耕种少量自留地的权利也受到极左思潮的干扰；第三次是上个世纪八十年代初开始的农村土地承包责任制的全面实施，这是新的历史时期再一次农村土地利益关系的革命性变革，重新承认了农民个人的土地利益，但这种承认与社会主义改造前的承认有根本性的不同，它的前提是坚持土地公有制，在此基础上将土地承包经营权（使用权）从土地所有权中分离出来交给农民个人，经历了历史性的否定之否定的认识过程之后又一次承认了农民个人的土地利益，农民个人又一次享有了土地利益主体地位，客观上也实现了土地利益主体的多元化。7/21但在农村土地利益主体实现多元化的同时，特别是社会主义市场经济体制建立后，农民个人也是参加社会主义市场经济的主体之一，相关的配套政策、制度没有跟着健全起来，土地利益主体之间的土地利益关系不顺问题就逐步显现出来了。主要表现是因婚姻等原因出现人口迁移时，仍沿袭不承认农民个人土地利益的计划经济时代的传统作法，允许集体经济组织的成员资格随着户口在农村集体经济组织之间迁移，然而到了承认农民个人的土地利益主体地位的市场经济时代，自然而然地产生了农民个人的农村集体经济组织成员资格随户口迁移时其土地利益也随着户口迁移的理论与实践问题，对这个问题的理论认识模糊和实践中的混乱作法经改革开放后二十余年的积聚已经变得十分突出了。允许个人的土地权益随着户口走的作法，理论上存在逻辑关系不清、实践中存在因认识不统一导致村级组织操作混乱的问题，造成了因户口迁移人员土地承包权为主的土地权利在两个集体经济组织间任意变动而且导致农村集体经济组织和农民个人的土地利益的界限都处于一种相对不确定的状态，尽管我们后来制定了土地承包三十年不变的政策，并写入了中华人民共和国农村土地承包法（下简称土地承包法）中，也制定了土地承包经营权登记制度、流转制度，但因没有农村集体经济组织成员的“籍属”（指农民个人归属于某个集体经济组织的资8/21格）固定化这个前提性的概念，事实上却存在着“个人土地权益随着户口走”的潜规则，才造成了农村内部土地利益关系矛盾的尖锐化，特别是农村出嫁妇女的土地承包经营权、征地补偿款分配权、宅基地使用权等土地权利被侵犯问题都很突出，1999年底开始的第二轮土地承包至今仍有许多出嫁妇女的土地承包经营权、参加征地补偿款分配的权利无法实现，为此上访的某些妇女尖锐地提出“社会主义搞了半个世纪了早就实现了耕者有其田，可我们的田哪去了”实践中解决起来的难度非常大，司法和行政手段都显得力度有限。这就要求我们不得不从理论、法律、政策的层面上进行深入研究。笔者结合具体的信访工作曾对农村某镇范围内农民的土地权利问题做过实地调查，并试图通过实证分析找出其内在的规律性特点案例1，沿海N村毗邻旅游开发区，因开发区的建设过程中大量征用了该村的土地，村集体经济组织得到了巨额征地补偿款，且每年都从集体收益中拿出一部分分给村民，本应由村民个人缴纳的水电费、农业税等也由村集体经济组织负担，村民个人得到的实惠较多，多年来外村的人想进来而本村的人不愿意出去，特别是婚迁时体现得更明显，于是该村实行了一系列“土政策”，形成了一种独特的“名誉户口制度”。所谓名誉户口是村民对该村户籍上9/21有名却不享有与其他村民同等的土地承包权、参加征地补偿或村集体收益的分配权、宅基地使用权等经济权益的村民户口俗称，有名誉户口的人员多时达数十人，主要有以下情形情况之一，嫁到本村以外的妇女户口未迁出被村里取消了个人土地权利及其他方面的待遇。其中有的是因结婚时丈夫为非农户口，在未改革城乡二元户口制度的年代无法迁往夫家户口所在地；有的是因丈夫的户籍地生产、生活条件不如本村而不愿意迁出；也有的是准备迁出但因丈夫所在的村实行“排队迁入”政策需要等待，所谓排队迁入政策是指该村对嫁入本村的妇女实行按结婚的时间排序只在维持本村人口总数不变的前提下出现迁出或死亡时才依序予以迁入并享有正常的村民待遇，提前迁入的也是名誉户口。情况之二，外嫁女的子女们因出生随母亲落户本村而未享有土地权益，历史上很长时期执行子女的户口随母亲落户的政策，这些子女们一出生就报上了“名誉户口”。据说现在国家实行子女户籍可自愿选择随父亲或母亲落户的政策后在部分村民的压力下该村也有松动，给予本村男子与非农户口女子婚生子女落“正式户口”。情况之三，外嫁女的丈夫们因从妻居户口在结婚迁来时就是“名誉户口”，例外的情况是该村的有女无儿户许10/21可一个女儿招婿上门落户且是“正式户口”，这与全县的政策是一致的，该县的政策是必须许可有女无儿户的一个女儿招婿落户且享有村集体经济组织中的正常权益，若一户有多女招婿落户时，只要村里同意县里的政策也不禁止。情况之四，婚迁来本村的妇女离婚再嫁后户口未迁出而被村里取消了个人土地权利，这也是形成“名誉户口”的原因之一。情况之五，某私生女孩出生后没有户口，其母亲嫁入该村后她随母亲与继父一起生活，2000年全国人口普查时村委会在其继父的强烈要求下才给落上“名誉户口”。情况之六，原为非农户口的妇女在原籍“非转农”后婚迁入本村，村委会按“名誉户口”人员对待。情况之七，其他正式户口人员没有按村委会要求迁出户口而被取消了土地权利，如小学生李某，其母亲生前是限制行为能力人，因患颠痫病需要李某的年迈的外祖父母照料其生活，村里对母子二人也给予“特殊照顾”，母子二人都是“正式户口”，但李某2岁时母亲病故，村委会因其没有将户口迁往其父亲的户籍地而取消了其土地权益，他的户口也就成了“名誉户口”。案例2，B村的村民高某某、吴某某夫妻二人为投亲，于1992年以每人1000元的代价向村委会交费后将一家三口的户口迁入该村，当时村委会承诺待土地承包权调11/21整时分给其承包地，但村两委换届后一直没有分给其承包地，1999年第二轮土地延包时也没有分给其承包地，其子前年因考上大学而将户口迁出恐怕一辈子也不会享有应有的土地权益了，一家三口人的土地承包权就是这样被买“丢”了。更令其感到后悔的是其原户籍地XS村因某大型企业征地村民每人可得二万元的补偿款，全家人因户口早已迁出而不能参加分配。案例3，Y村初中女学生刘某某，父母离异后由母亲直接抚养，其母再婚时母女二人都被取消了土地承包权和征地补偿款分配权，承包地被强行收回，直到其母再次离婚后土地权益才得到了恢复，母女二人曾多次上访要求补偿她们恢复土地权益前的损失，并声言母女二人的土地承包权是用离婚的代价换来的。案例4，无独有偶，Y村的卢某某离婚后与女儿一起生活，其女儿丁某某与某外地人结婚并已生育两孩子，丁某某的户口在婚后就成了“名誉户口”土地权益随之被村委会取消，卢某某因担心女儿随夫离开自己而多次上访试图为女儿找回土地承包权和征地补偿款分配权，并以扬言去省上访找电视台法治节目组的方式施加压力，但村干部仍不为所动，有人还说“女人们看见这几年村里卖地分钱了，就不迁户口跟着分钱，等到过几年地没了钱也分光了，她们又可以迁走户口了，可我们这些男人们往12/21哪迁啊”案例5，S村对待婚迁来本村的妇女采取排队迁入方式，首先要保证本村人口总数不超过一定标准，只有因死亡、迁出人口数大于出生人口数而出现空缺时才允许嫁入本村的媳妇们按结婚时间的早晚依次迁入户口，并给予土地权利。案例6，C村分土地补偿款时，对已死亡和出生时间不长的人，按死亡时间长短和出生后的年龄段确定其分得补偿款的比例。五花八门的村级“土政策”，其具体情况很不相同，但至少说明了人们不愿沿袭大锅饭年代的作法。为了在土地利益分配时有所区别而制定了种种土政策，其本意似乎也欲建立一种“规矩”追求一种秩序，但实际上却造成了土地利益关系的极大混乱，个人的土地权利被侵害、集体土地利益不受尊重问题普遍存在。归纳起来，农村土地利益冲突集中体现在如下四个方面其一，就农村集体经济组织的土地利益而言，在该村的某妇女婚迁到夫家时，若依传统的“潜规则”其土地承包经营权转移到夫家所在地的村，那么在迁入地的村集体经济组织因多了一个人参加分地（农村俗称均田承包过程为分地，下同），人均土地资源占有量将相对减少，而在13/21迁出地的村集体经济组织因少了一个人参加分地，人均土地资源占有量将相对增加，如果考虑到各村集体经济组织土地的区位优劣、土地对该村经济社会发展所起作用的差异，这种土地利益享有者（权利主体）与土地利益关系的不确定性的影响就更大了，但这种集体经济组织之间的土地利益冲突并没有像个人利益那样引起社会更多地关注，呈隐性状态，也没有人上访为集体利益讨说法，然而进行理论研究时更应予以充分注意。其二，就个人土地利益而言，如果妇女出嫁后户口迁入夫家所在地的村，依习惯的“潜规则”其土地承包经营权也转移到了夫家所在地的村集体经济组织，那么不可避免产生的问题是因迁入地所在村与迁出地所在村之间存在土地资源人均占有量、土地质量的差异导致该妇女因在两村之间转移土地承包权而实际分得的承包地数量亦会有增减、质量也会有所不同，有时这种差异很大，那么“吃亏”与“占便宜”也只有看她嫁得好坏了。在某些经济发展较快或正在城市化进程中的村，一部分妇女因嫁入本村而得到了较好的土地的使用权（主要是土地承包权、宅基地使用权），该地块可能在以后被征用而得到较多的补偿，也可能因开发成为商业用地而价值陡升等等；另一部分妇女却因婚姻而丧失了较好土地的使用权，对嫁到了外地的妇女而言根本谈不上公正，这部分妇女婚后不迁出户14/21口，特别是从去年开始实行了新的婚姻登记办法，结婚不再需要村级组织开具婚姻状况证明了，村委会对某些妇女的婚姻状况难以准确掌握，可以预言为了个人土地利益结私婚或结婚后不迁户口的人会更多，进而围绕这部分妇女土地权益的矛盾会更趋复杂化。其三，就集体与个人之间的土地利益冲突而言，村级组织的种种土政策人为取消了已经出嫁而户口未迁出人员的土地承包权、集体土地被征用后的补偿收益分配权等土地权利，引发受害妇女的上访、诉讼等行为，虽然有一部分人能通过上访、诉讼途径维护了自己的权益，但仍有更多的人不能达到维权目的，因为有的村委会根本就不会执行上级有关规定和法院的判决，甚至于有些法院根本就不受理这类诉讼，个人与村委会之间的土地利益矛盾造成了群众心理不平衡。更为严重的是在依传统习惯“娶进媳妇，赶走闺女”的同时，对其它方面也没有“一碗水端平”，如对娶进农村户口的儿媳妇给予土地承包权时却对娶进城镇户口的儿媳妇们不给予土地承包权，甚至于对同等情况搞双重标准或多重标准引起群众强烈不满。对本村出嫁妇女待遇上也搞多重标准，如嫁到城镇和嫁到外村的未迁户口妇女都不给予土地承包权或只给予嫁入城镇的妇女以土地承包权，有的村甚至以村干部们的个人好恶划线而将农民个人的土地权益问题演化为村干部手中的权柄等等，严15/21重毒化了农村的人际关系。其四，就国家、社会公共利益而言，其最大的利益是社会的稳定，然而农村土地利益关系问题直接影响着群众的情绪，已经成为农村干群矛盾、民间纠纷的主要根源之一，土地利益关系不顺的状况不利于农村形成稳定的社会秩序。综上分析，当然得出的结论是农村土地利益关系不顺的混乱状况都是农民个人在集体经济组织中的“籍属不清”、“籍属不定”惹的祸。（二）理顺农村土地承包中的土地利益关系之法律思考法律的意义在于建立一种规矩进而形成一种秩序，并能有效地理顺和保护国家、集体、个人三者之间的利益关系，我国农村土地承包法中明确规定“农村土地承包，妇女与男子享有平等的土地承包权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应享有的土地承包经营权（第六条）。”“农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者利益关系（第七条）。”但要将其落到实处并不容易，原因是在认识理解上难以统一起来，不同的农村集体经济组织、农民个人都按自己的需要去理解和解释法律，例如，在妇女应当享有土地承包权问题上明目涨胆对抗法律的人16/21是没有的，但有的村集体经济组织却认为，妇女出嫁后应迁出户口并在夫家所在地的村集体经济组织享有土地承包权，妇女出嫁后没承包地只能怪妇女本人不迁出户口或迁入地的村不给予分地，而妇女本人则认为自己的户口在哪儿就应在哪享有土地承包权，本人有权不迁出户口，而妇女婚后不迁户口的原因是多方面的，有夫家所在地的村人均耕地数量远少于娘家所在地村、夫家所在地村分地要排队等待几年后才能实现自己的土地承包权、妇女嫁入城镇或其他原因户口迁入地无地可分等，如此一来侵害妇女土地承包权的侵权责任主体就模糊不清了，此时靠司法、行政等手段维权作用有限。再则，如何才算“正确处理国家、集体、个人三者利益关系”如果允许土地权利主体、客体都处于一种不确定状态，那么，国家、集体、个人之间的利益关系怎样处理都是有失妥当的。因此，笔者认为有必要从法律上提出个人在集体经济组织中的“籍属固定化”这一概念，指的是农民个人归属于某个集体经济组织的身份一经确定就非因法定原因终身不变，这不仅可轻易解决了土地承包经营权的侵权责任主体的认定问题，更重要的是能以此为基础理顺国家、集体、个人三者之间的利益关系，具体作法是吸收“名誉户口”土政策的合理因素，将村民与集体经济组织成员两个概念严格区分开来，村民是行政上的概念，指的是农村居17/21民归属于某个行政村的身份属性，集体经济组织成员则指的是自然人归属于某个集体经济组织的身份，以此为基础构建理想的农村土地法律秩序，将户口与集体经济组织中的成员权益脱钩，实行“政经分离”的制度。理想的农村土地法律秩序应至少包括如下具体内容1、农村集体经济组织成员享有所在村的集体经济组织内的土地承包经营权，其土地承包经营权受法律保护，除非本人明示放弃或具有法定丧失情形，任何组织、个人不得剥夺，非本村集体经济组织成员可以通过土地流转或其他合法方式取得土地承包经营权。2、农村集体经济组织成员的籍属一旦取得，不得在各集体经济组织之间任意变动，但可依法律或村民集体经济组织规定条件放弃或互换。3、农村集体经济组织成员资格取得应包括如下条件（1）父母双方或一方是村集体经济组织成员且出生后落户于本村的可以取得资格；（2）因婚迁来本村的男子或女子可继承其配偶的资格，也可在结婚时以申请加入并获批准的方式取得村集体经济组织成员资格（批准加入的条件应由村民自治章程或村规民约规定），但如是其他村集体经济组织成员的需以18/21放弃该成员资格为前提条件；（3）出嫁妇女继续保留其迁出地的集体经济组织成员资格，但依传统习惯作法若夫家所在地的村集体经济组织给予嫁入本村妇女以成员资格的待遇，则该妇女加入时应主动放弃原集体经济组织成员资格；（4）户口迁入城镇本人未明示放弃的应保留资格；（5）因国防建设、政府行为产生的移民可依政府命令取得农村集体经济组织成员资格，但完成接收任务的农村集体经济组织应得到相应的补偿；4、村集体经济组织成员资格丧失情形（1）因死亡自然丧失；（2）放弃中华人民共和国国籍自动丧失；（3）全家户口迁入设区的市且转为非农户口的自动丧失，但采取股份合作制经营的集体经济组织其股权人、合作人、合伙人地位并不当然丧失（土地承包法第二十六条第三款也有承包方全家迁入设区的市转为非农户口的交回、收回承包地的规定）；（4）因户口迁出且书面放弃丧失；（5）因政府行为、国防建设导致的农村集体经济组织解散丧失；（6）因婚迁等原因取得了其他农村集体经济组织19/21成员资格而放弃了原集体经济组织成员资格；（7）其他法律、法规规定的情形。5、法定不丧失农村集体经济组织成员资格的情形（1）服刑或被劳教期间除法律、行政法规另有规定外不丧失集体经济组织中的成员资格；（2）禁止取消老弱病残人员的农村集体经济组织成员资格。有了上述农村集体经济组织成员籍属固定化的机制，又有土地承包法规定的土地承包经营权登记制度、流转制度的支撑，我们完全可以在充分实现国家、集体、农民个人的土地利益的同时理顺三者之间的土地利益关系。（三）理顺农村土地承包中的土地利益关系之对策理想的法律秩序与现实情况有着巨大的差距，立法的修改与完善也不可能一下子完成，实施中也有目标与现状的衔接、