现代城市公共品的供给与经营模式探析

1/8现代城市公共品的供给与经营模式探析作者复旦大学经济学院范晓倩内容摘要本文运用博弈论的方法探讨城市公共品供给的有效模式，并结合各国的城市政府在经营城市公共品方面的实践经验，探索经营城市公共品的多种途径。关键词城市公共品城市基础设施智猪博弈城市政府城市公共品历史发展传统定义下，城市公共品是指在城市范围内主要以城市政府为供给主体，被全体市民享用并具有一般公共品特征的，城市生存和发展不可或缺的产品。主要包括由城市政府提供的无形公共品，如行政管理、政策法规等；基础性和公益性产品，如公共安全、消防、基础教育和文化事业、基础科学研究和卫生事业、城区绿化和环境保护、一般道路和桥梁等城市基础设施、城市大气污染治理等，这些产品同全国性纯公共品一样具有较强的外部性，难以或不能通过市场经营，必须由城市政府直接提供。但是随着城市经济的发展，城市公共品的纯公共品性正在发生变化，城市准公共品的内容和规模具有增长的趋2/8势，在城市公共品中占有绝大部分。目前看来，各类城市基础设施和公用设施，如高速公路、铁路、邮电通讯、供水、供电、供气、博物馆、电影院、公园等，皆可通过收费实现其效益的。又如成人教育、高等教育、科技开发和应用、医疗保健等，也是可确定其成本和收益的项目。城市公共品越来越呈现出它准公共性的一面。理查德A马斯格雷夫早就指出了城市公共品具有准公共品的性质，其补偿机制可以是税收也可以是使用者付费，因此其也可以由市场来提供。城市准公共品私人经营的历史可以追溯到1610年。私人开始向英国政府申请建造和经营灯塔，申请书中包括许多愿意支付过路费的船主的签名；获得政府批准之后，私人租用政府土地建造灯塔，在特许期内管理灯塔并从过往船只收取过路费；特许期满后政府收回灯塔，交给领港公会管理和继续收费。到1820年，英国的46座灯塔中有34座是私人投资建成的。引入市场机制能消除上述政府独家经营城市公共品的弊端，即在城市公共建设项目的供给中打破政府垄断，引入竞争机制，使行政机制与公营机构之间、公营机制之间，私营企业与公营企业之间形成竞争关系。竞争的过程是一个消费者选择的过程，他们可以在不同企业或机构开发建设的公共项目之间进行选择，进而促3/8进生产建设者竞争，使成本价格下降，服务质量提高并更适应消费者的需求，以及极大地提高公共建设项目的供给效率。城市公共建设项目的供给并不等于其完全由政府直接生产。政府的供给职能是指政府必须向城市社会最终提供一定数量和质量的城市公共建设项目，而它们的开发建设和经营则可以引入不同机制。城市公共品供给的博弈模型分析我们借助智猪博弈来分析城市公共品的提供，谁去提供城市公共品就会损耗资源，而选择等待的一方能坐享城市准公共品运营过程中的回报。现实中城市政府由于成本收益方面的考虑不想做“赔本生意”，倾向于少提供甚至不提供公共品，私人部门提供公共品只会“赔了夫人又折兵”得不偿失，于是双方都不提供城市公共品，双方都没有得益，造成城市公共品供给的不足。私营经济无疑是小猪，其资金规模与可支配的资源均决定了它在公共品提供阶段不可能“主动按键”，只会选择等待。政府作为大猪，相比较等待，选择提供公共品是占优策略。因此，城市准公共品供给上的政府私人博弈的结果4/8是政府出资营造基础设施，从而使政府自身及私人资本都获取相对较优的回报。即政府为了后期更好地获利，先让出一部分利给私人资本，主动提供城市公共品，为自身及私人经济创造一个利润基础，让城市公共品成为一个对两方而言持久的获利物。或者，大猪可以给小猪一个承诺，就是在它去按键的时候，大猪不趁机进食，而是等小猪回来后一起吃。那么，可能的结果是大猪吃到6个单位、小猪吃到3个单位，也是相对占优策略。也就是说，城市政府可以允许拥有雄厚资金实力的私人企业提供公共品，而同时允诺政府将不会“坐享其成”，私人资本提供城市公共品的成本将全额获得补偿。从智猪博弈我们可以得出两种城市公共品的提供方式政府提供，政府与民间资本共同运营；完全私人提供私人运营，政府给予建造与运营的承诺，保证排他性获利权。在具体做法上，可以先将城市项目进行区分。将城市公共品的提供划分为若干层次强经营性项目、弱经营性项目。后者基本上是市场无力解决的城市公共产品，政府应根据公共经济学的基本原理，在严格界定其边界的条件下，通过合理的经营方式获得更高的效率。对于前者，可以营利的公共设施和服务可以交给企业经营，鼓励小猪去按按钮，大猪不与小猪争食，小猪能充5/8分享受到所付出代价的回报，同时，城市的资源利用和开发效率也得到了提高。市场供给的方式可以是多样化的，即可以由公共企业提供，也可以由私人企业生产，采用政府采购转而提供给消费者或以市场交易方式由厂商直接提供给消费者，政府给予厂商补贴等方式。将城市公共服务设施当成一个可以经营的、有稳定收益的商品，而不是将其单纯视为一种产品或公共物品。既然是商品，就应遵循市场经济条件，运用商品经济的规则来实施经营管理。私人经营的准公共物品以市场方式运作，运用成本利润的管理模式。城市公共品的经营例证分析及启示由智猪博弈得出的启发，城市公共品的提供与经营不单单只能由大猪主导，在一定条件下小猪也可以分一杯羹。世界各国各地区的城市不同程度上在进行着这一力争使城市公共服务更完善的探索政府决定了哪些公共建设项目被供给并制定供给标准后，调动私人部分和社会力量参与公共建设项目的开发建设，从而在某种程度上减轻城市政府的公共建设压力。有一些项目在它起步阶段，由于资金筹集等方面的原因可能先由政府经营最为有效，到一定阶段后，政府就可退出让给市场经营。中外各国的城市政府6/8近些年来把一些成熟的公共服务的运营不同程度地对市场开放，或采取市场化的运行机制，或采用市场化的管理手段，如表2所示。首先，对一些具有典型外部性的公共品提供，可以采取一定的经营方式将外部性内在化。如对污染物排放企业，政府通过行政手段对其课税、收费和罚款等，以弥补由此产生的边际外部成本，从而使行为人将外部效应内在化。对外部经济行为所产生的准公共产品，政府通过给予行为人一定的补贴，来降低私人边际成本并扩大产品供给量。例如，政府对公共教育、传染病预防，以及自觉控制污染物排放等具有外部经济行为提供直接或间接的补贴。对于随着消费者人数的增加具有部分排他性的公共品，例如，社区的绿地、公共公园和市中心街道等。可通过付费限定消费者人数的经营方式，如游泳馆、收费的高速公路和桥梁等，在技术上实现某种方式的排他，就可以通过一定的市场途径来供给这类产品。政府无力完全解决的城市公共设施建设资金时，比如实施基础设施领域的特许权经营，政府为项目的建设和经营提供特别行政许可，由民间资本作为项目的投资者安排融资、承担风险、开发建设、获取回报。如出租车营运证可以成为政府管制的一项特许经营权，政府拍卖出租车营运证，既可以控制出租车的拥挤又可以给政府带来收益。7/8表2中香港的城市电力建设做得相当成功。又比如，政府赋予城市道路的私人提供者以道路两旁的商业用房地产某种程度上的特许经营权，就可能有私人出资修建道路。香港的城市交通开发建设就充分利用了市场的灵活筹资方式，使得政府、居民、企业三方共赢。当然，政府对非纯公共产品和准公共产品的经营采取收费的方式，决不意味着它是纯粹的市场经营。政府也不能靠这种收费来追求和获取自身收益。政府的属性决定它只能追求公众利益最大化，而不是追求自身的市场利益最大化，它不能用纳税人的钱建造的公共设施来经营获利。因此，上述政府对非纯公共产品和准公共产品的经营应该有严格的限制用贷款建造的公共设施的收费限于还清贷款为止；对拥挤性公共品的收费标准只能限于限定拥挤人数，而不是追求赢利，通过收费获得的收入必须用于改善拥挤性。为规范收费应该在尽可能的范围内实行费改税。概言之，现代城市公共品供给与经营模式应该是城市政府“掌舵”、投资主体和经营管理主体多元化、行政方式和竞争方式共同调节的模式。参考文献1戴天柱公共品提供和配置中的博弈行为研究经济学动态，20XX8/82张维迎博弈论与信息经济学上海上海三联书店、上海人民出版社，19963王晶论城市公共品的界定及其