对农村土地利用和管理的思考

1/11对农村土地利用和管理的思考新世纪以来，中央关于农村工作已连续发布了七个一号文件，而农村土地政策也在这七个一号文件中不断得到强化。梳理一路走来的一号文件，可以清晰的发现，对于农村土地管理中央从一开始的原则性规定，到“引导农户和农村节约用地”、“基本农田整治”、“土地复垦开发”、“村庄整治”、“耕地保护责任”、“引导农民依法建房”、“有序推进农村土地管理制度改革”等政策逐年的明确细化要求，使农村土地管理制度有了鲜活的生命力，形成了新的农村土地管理形势，也给我们如何依法管好用好农村土地在深度和广度上提出了要求。而就区农村土地利用和管理来说，同样在中央政策精神的指引下，经历着从粗放到逐步规范管理的推进过程，在这个过程中有收获，也还存在待解决的问题。一、区农村各类用地基本情况区是农业大区，辖13个镇438个行政村3087个村民小组，全区人口万，农业人口万。近年来，随着国家级铁路编组站、襄樊飞机场、高速公路及大中型企业的建设和入驻，区的工业发展也迅速崛起，使全区土地资源更为珍贵。根据第二次全国土地大调查区农村土地调查最新数据显示，全区土地总面积为公顷，农村集体土地面积公顷，占土地总面积的90。在农村集体土地中，2/11耕地公顷，占74；建设用地公顷（其中村庄占地公顷），占9；其他用地公顷，占17。在集体建设用地中，村庄占地面积占集体建设用地面积的96，人均用地近亩（平方米）。二、区农村土地利用和管理存在的问题近年来，该区虽然不断加强国土资源管理力度，在耕地保护、土地整理、个人建房审批管理等方面取得了一定成效，但结合全区经济社会发展趋势，综合分析农村各类用地情况，土地利用和管理还存在以下几个主要问题1、人地矛盾突出，后备资源不足区已是拥有100多万人口的大区，近些年，随着铁路、高速公路、飞机场等国家重点工程的建设，该区中部地区的开发建设逐年加快，占用了大量耕地，使得区人地矛盾越来越突出，出现了人增地减反向发展趋势。同时，在2016年，襄樊市把该区东津、张湾、伙牌三镇划为襄樊市中心城区，并出台了襄樊市人民政府第5号令，将城区的7个居委会（村委会）及近郊的11个村组纳入襄樊市规划建设一级控制区，2016年，襄樊市北进、东拓的战屡目标开始在该区实施，襄樊市以及区今后的建设发展，不可避免的要占用一定的耕地。因此，需要增加未利用地的数量来弥补耕地的缺失，以实现“占一补一”达到耕地总量不减少。然而，截止2016年底，全3/11区仅有后备资源公顷，但具有一定可开发利用潜力的荒草地和裸地只有公顷，仅占土地总面积的。并且开发难度大，需要高新技术以及大量经济基础做支撑。2、缺乏合理规划，村庄用地粗放在区，村镇建设多数没有规划，就是有规划也与土地利用规划存在矛盾，村镇布局规划图与土地利用总体规划图不符合，农村建设无法按规划实施。尤其是近十年来，该区农村约有70的农户新建了住房。这些新建住房由于建设的时间不一，缺乏科学整体的规划，房屋的座向、位置、高低、大小都由农户自定，大多数靠村边、路边集中，歪七曲八，显得杂乱无章。据第二次土地大调查数据统计，该区各类建设用地总面积为公顷，其中，城市用地面积为公顷，占全区建设用地面积的；建制镇面积为公顷，占全区建设用地面积的；其他工矿用地公顷，占全区建设用地面积的；村庄面积为公顷，占全区建设用地面积的。从数据显示可以看出建设用地中村庄用地比例最大，人均用地达平方米，远远高于国家村镇规划标准中规定的人均建设用地划分等级控制指标最高限150/人的指标。伙牌镇汤岗村五组，整个自然村47户152人，占地190亩，户平达亩。农村村庄用地的粗放利用不仅影响了村庄的整齐、美观，更造成了土地的极大浪费。究其主要原因一是村庄规划滞后，执行规划不坚决；二是一户一宅政策执4/11行不力，超面积部分处罚未严格执行省政府规定；三是受旧思想、旧观念的影响严重。3、“三边地带”宅基地热，管理存在漏洞区交通发达，316、207国道和218省道纵横贯穿大部分镇。近些年，在路边、镇边、街边等交通位置便利的地方，一方面，为图出行方便，很多村民将住房盖到这些交通便利的地方。另一方面，由于这些位置的宅基地使用权流转常常有利可图，而受经济利益的驱使，不少村民纷纷想方设法在这些地方占地建房，更有不少村集体组织为了小集体利益，私下出卖宅基地给个人，造成了镇边、街边沿路建房越演越烈的火热趋势。目前，由于现行法律法规严禁买卖宅基地，这些宅基地流转几乎全部是私下进行的，国土部门很难掌握具体交易底数，也很难全部依法处理到位，在管理上出现漏洞。这也成为当前基层国土资源管理工作的难点和热点。4、农业结构调整配套用地多数违规，管理亟待理顺近年来，国家为促进农业增效、农村发展、农民增收，先后出台了一系列农业结构调整的政策，鼓励各地因地制宜开展产业结构调整。区也积极响应中央号召，各镇纷纷上马了产业结构调整项目。而在发展农业产业结构调整项目时，必然带来配套设施用地问题。1999年12月，5/11国土资源部和农业部联合出台的关于搞好农业用地管理促进农业生产结构调整工作的通知规定“建造永久性农业生产设施和配套设施，如畜禽饲养场、塘底已经固化的水产养殖场、农副产品仓库、加工厂、集贸市场等占用耕地的，要依法办理农用地转征用审批手续并做到耕地占一补一。”而在实际用地中，无论是区或区直有关部门扶持建设的各类农业示范区，还是农户承包经营的种植、养殖园等，其配套设施建设用地几乎都没有按照规定办理正规用地手续。如区政府招商引资近期落户该区峪山镇的湖北良友畜禽有限公司，计划占用土地978亩（其中基本农田799亩，一般耕地70，林地109亩）兴建养猪场和养猪产业配套的渔业、有机蔬菜种植、饲料加工场及相关配套设施建设，该公司只与峪山镇政府签订了土地租赁合同，没有办理配套设施用地手续审批便开始了建设。针对这类用地，国土部门根据土地管理法的有关规定，作出违法用地认定，其后果是既招致各镇政府、有关部门、村级组织、用地单位或个人的意见和不满，甚至会担上阻碍农村经济发展的责任，又导致后续依法处理上的难度，使国土部门处于“依法处理难合情”与“合情处理难合法”的两难境地。5、部门行政体制不顺，合理建房无法及时拿到规划6/112016年1月1日起实施的中华人民共和国城乡规划法第四十条、四十一条规定在城市、镇规划区内的建设项目应当向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城乡规划主管部门核发建设用地规划许可证，建设单位和个人在取得建设用地规划许可证后，方可申请用地；在乡、村庄规划区内进行建设的单位和个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证，在取得乡村规划建设许可证后，方可办理用地审批手续。但目前因大部分村的建设规划还未编制完成，区建设局未就各镇个人建房用地的规划审批拿出具体意见，也没有授予各镇建设服务中心（原城建办）行使规划审批权，致使现在全区个人建设用地不能报批，而不少农村村民确实需要建房，导致了违法建房的大量产生。6、违法用地时有发生，土地行政执法难度大未批先建、批少建多、将耕地荒芜后改变用地性质建房现象时有发生；一户多宅，超面积建房随处可见。由于农民建房时间短，违法成本太低，而国土部门按照法定程序查处的周期长，待程序走完，农民的住房已建起，造成既成事实，国土部门没有查处违法案件的执行权，只能申请法院强制拆除，导致违法占地建房查处的社会效果不够理想，致使执法难、难执法、法难执的状况还没有发生7/11根本改变。同时，在一种“法不责众”和“跟风跑”思想的影响下，助长了违法用地现象的发生，也使在农民建房违法用地执法监察中，执法难的问题始终没有得到根本解决。如该区东津镇付寨村一组、四组共143户，就有93户未到土地部门办理建房手续而擅自建房。据统计，2002年以来，国土资源分局共下达行政处罚决定书258份，向法院递交强制执行申请书171份，而实际强制拆除的仅13起，不到10。三、进一步推进农村土地合理利用和规范管理的建议十七届三中全会中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中指出要“健全严格规范的农村土地管理制度”，执行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，明确了农村土地管理的原则、内容和要求。针对我区农村土地利用和管理存在的问题，只有紧紧围绕加强耕地保护、大力开展土地整治和规范农村宅基地管理等重点，才能全面、有效推进农村土地使用制度改革。1、深入挖潜，提升土地集约节约利用水平。区正以“深圳速度”飞速发展，针对人增地减、后备可开发利用土地资源严重不足的现实情况，综合分析各类土地利用现状，只有严格保护耕地，合理调整土地利用结构，深入挖掘土地利用潜力，走节约集约用地之路，才能满足8/11经济快速发展的资源需求。该区村庄用地总面积公顷，现有农业人口万人，按人均用地150平方米计算，需用地10245公顷，有9000多公顷的潜力可开发挖潜。因此，应在全区推广该区伙牌老李家移村腾地成功经验，积极探索农村村庄整治工作思路，科学编制村庄整治规划，因地制宜开展田、水、路、林、村综合整治，从而达到既增加有效耕地面积，提高农村现有耕地质量和土地利用效率，改善农业生产条件和生态环境，又缓解城镇发展用地规划指标不足的矛盾目标。2、科学引导，认真做好村庄规划的编制和实施工作。土地管理工作、规划是关键。区当前村镇规划滞后是造成村庄用地粗放的主要原因。建议区政府牵头，组织建设、规划、国土、农业等部门构建协调配合机制，科学引导农村土地合理利用。一是结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设，完善各镇土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划、村庄建设规划和开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。二是编制规划时，要从实际出发，以土地利用规划、村镇建设规划为依据，注意镇村布局规划与土地利用规划相协调，对涉及耕地特别是基本农田，在规划编制时要调整到位，做到两个规划图件相符，做出的规划应是与本村相适应的村庄发展规划。三是各镇要强9/11化规划的实施监督，通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，统筹安排各镇、村存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，促进产业结构调整，淘汰用地粗放的产业，引导投资向用地少、效益高的产业转移，实现土地可持续利用和经济可持续发展的良性循环。3、疏堵结合，强化宅基地管理。随着近年来全民创业的兴起，以及各种致富渠道的拓展，如今，在该区各镇的街边镇边结合部位，大多数村民已失去了传统意义上的农民特征，逐步摆脱了土地束缚，针对这一现状，在规范城乡结合部宅基地管理上，建议在按照政策严把宅基地审批入口管的同时，只要是同一镇域或集体经济组织成员，并承担农业义务，且符合“一户一宅”规定的，可以将这些群体纳入宅基地申请的范围。通过疏堵结合的办法，从客观上减少农村宅基地违法用地行为的发生。4、建章立制，推进农业产业结构调整项目用地的规范管理。建立以政府牵头，区农办、农业、畜牧等部门共同研究协调机制，指导各镇本着“布局合理、产业集聚、用地集约”的原则，因地制宜开展农业结构调整，在用地上与城乡规划、土地利用总体规划等做好衔接，以解决项目用地中报批用地手续问题。建立项目用地提前介入审查机制，对政府和各部门扶持的农业结构调整项目，应先由国土部门根据调整项目的产业规模和类型等核定配属设施10/11用地指标，防止乱占滥用耕地。建立农业结构调整项目用地跟踪管理机制，各级政府和相关部门要加大对农业结构调整项目用地的跟踪巡查力度，对擅自改变土地的农业用途、转让调整配属设施建设用地的，要依照土地管理法、城乡规划法有关规定严肃处理。5、理顺职能，以保证个人建房用地能够及时审批。区的规划审批目前存在两块，一是城区（张湾镇）和东津镇规划区的规划审批权已上收到襄樊市规划局，市规划局对这两个镇的个人建房用地的规划暂停审批；二是该区张湾镇、东津镇的其他区域和其他镇的个人建房用地规划应由该区建设局审批。对于城区（张湾镇）和东津镇规划区内的规划审批，建议区政府积极向襄樊市政府沟通汇报，请市政府出面协调市规划和建设部门，就规划审批问题出台具有可操作性的意见。对其他区域的规划审批，建议区政府督促区规划、建设部门加快村庄建设规划的编制，同时，拿出各镇个人建房用地的规划审批的具体意见，授权给各镇建设服务中心（原城建办）行使个人建房规划审批权，理顺行政职能，推行便民服务。6、加强农村土地法制建设，构建土地执法共同责任机制。只有通过从法制上保障土地的合理利用，才能强化农村土地管理，才能促进土地利用水平的提高。一是健全预防机制，健全区、镇、村、组四级土地监察体系，推11/11行村级协管员制度，推进执法关口前移。二是强化部门联动作用，建