新形势下加强社区工作的思考

1/15新形势下加强社区工作的思考构建社会主义和谐社会是党的十六届四中全会作出的重大战略决策。这一目标的提出，对推进中国特色社会主义现代化建设具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。社区是社会的基础，建设和谐社区是构建和谐社会的基础性工程。一、关于社区工作在近年来的发展“社区”一词译自英文的COMMUNITY，其原意为“人群共同体”，20年代传入中国时和“社会”一词混用，特指一种以地域特征联系起来的初级社会。在这样的社会里，人们具有同样的文化特质，守望相助，形成一些基本的社会关系。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见（中办发200023号文件），全面、系统地阐述了社区建设的内涵、目标、意义、指导思想和主要内容，其中，对社区的定义是，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。社会学家认为社区具有以下一些基本的构成要素被某种社会关系联结起来的相当数量的人群；有相对明确的地域界限；是一个具有一定配套设施的生活区域；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会2/15成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。由此，可以看出社区具有的地域性特质，它还包含着一定的社会和文化的含义。城市社区是一种不简单地等同于行政区划的概念，它超脱了行政辖区的范围。在如今的社会生活中，我们越来越多地用到社区这个概念。长期以来，我国处在计划经济条件下，社会组织也严格按照计划经济的模式设置建立，所有的社会组织都是政府的附属物，所有的社会事务都由政府一手包办。学校、商店、企业、事业、机关、团体等等一切社会组织，均自下而上地隶属于某个上级，构成一个体系，最终归属于中央政府。国家与社会合二为一，社会成为国家的附属物，社会成员对单位、最终是对政府有着极大的依赖性。国家和政府控制着几乎所有的资源，习惯上运用行政化的方式来组织经济活动和社会生活，和社区有关的工作被纳入政府工作轨道，成为党和政府的地区工作。在当时，还没有明确的城市社区概念，只有行政区划的分别，政府只是简单地通过行政方式来管理。在这种体系中，政府运用行政指令来实施对社区的管理，基层组织缺少自主性。社会成员被严密地控制在其中，对各种涉及自身利益的问题缺少发言权，每个人只能机械地服从政府的命令和号召。长久以来，社会成员已经习惯于这种管理方式，他们的积极性逐渐丧失。而政府由于这种僵化的管理体制也很难了解社3/15会成员的真正想法，他们只能凭借经验来管理社会事务，结果造成政府管的不少，效果却不好。随着社会主义市场经济体制的确立，人们的工作和社会生活发生了巨大的变化，传统的工作方式和职业模式不断被打破，人群的流动性不断加剧，各种社会组织不断涌现。经济的发展，城镇化进程的不断加快，促使了城乡一体化，居民收入水平的提高，对社会服务的要求也不断提高，同时，居民参政议政、民主管理自身事务的要求也越来越强烈。传统的、僵化的基层社会管理模式已经越来越不适应现代社会发展的要求，需要进行重大的、稳妥地、有效的改革。1989年12月26日，七届全国人大常委会第十一次会议通过了中华人民共和国城市居民委员会组织法，对改革开放条件下城市居民自治的性质、任务、组织形式及其他相关制度作出了全面规范，并第一次把“开展便民利民的社区服务活动”明确作为居民委员会的一项主要职责。为了贯彻实施居委会组织法，从1990年开始，全国各省、市、自治区都结合本地实际，着手制定了相应的实施办法。许多城市也依法进行了居委会的整顿和建制改革，调整了居委会的设立规模，健全了居委会的组织机构，完善了居委会的各项工作制度，初步理顺了各方面的工作关系，使居委会工作得到了较快发展。4/15随着改革开放的深入发展，我国经济和政治体制发生深刻的变化，“社区建设”的概念逐步与居民自治功能紧密结合了起来。1999年，国家民政部在26个城市的部分辖区开展了社区建设的试点和实验工作，对社区建设的发展模式进行了积极探索。同年，民政部制定了全国社区建设实验区工作实施方案，对实验区社区建设的总体要求、基本原则、工作步骤、工作内容、组织领导等做出了明确规定，提出要改革城市基层管理体制，培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。该方案的制定和实施，大大促进了各实验区社区建设工作的顺利开展，为社区建设工作在全国的整体推进打下了良好的基础。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见（中办发200023号文件），全面、系统地阐述了社区建设的内涵、目标、意义、指导思想和主要内容，为扩大城市基层民主、推动城市改革和发展指明了方向。文件下发后，各地结合实际情况，进行了认真规划、部署和安排。据不完全统计，全国31个省、市、自治区在100多个城市确定了150多个实验区，以进一步推广社区建设试点工作。2001年3月，社区建设被列入国民经济和社会发展第十个五年计划纲要，这意味着社区建设已经成为我国经济社会发5/15展的有机组成部分和衡量经济社会发展的重要指标。2001年7月，为了推进社区建设，民政部印发了全国社区建设示范活动纲要，要求各省、市、自治区从2001年开始，都要选择有一定工作基础的大中城市和市辖区作为示范单位，有组织、有计划、有步骤地开展社区建设示范活动。到2016年，全国直辖市、省会城市和计划单列市的社区建设都要基本达到中办发200023号文件提出的目标要求。目前，在党和政府的领导下，在社会各界积极参与下，我国城市社区建设已步入新的发展时期，全国城市社区建设正在由点到面，由大城市向中小城市，由东部发达地区向西部发展中地区全面展开，并在健全社区民主选举、发挥社区服务功能等方面取得了明显成效。二、新形势下社区工作面临的问题与对策我国正处在全面建立和完善社会主义市场经济体制和全面推进小康社会建设的伟大进程中，民主政治建设不断加快，经济体制和社会组织体系改革不断深化和完善，各种利益关系不断调整和改变，贫富差距日益显现，新的社会矛盾和社会问题不断出现。面对各种新情况新问题，面对大量复杂的问题和矛盾，社区和社区工作日显其重要性，但也日益暴露出许多问题和困难。1、政府投入不足，社区基础建设有待进一步改善6/15和加强社区基础设施建设是社会公共建设的重要组成部分，政府应加大对社区基础设施建设的投入力度。许多城市社区基础设施薄弱，缺乏基本的服务设施，许多社区居委会的办公条件十分简陋，缺乏起码的办公条件。据有关资料表明，重庆市到“十五”期末，尚有992个社区无办公服务用房或办公服务用房面积不足150平方米，占全市的。在我省的许多社区，无办公用房的情况也十分突出。如攀枝花市截至2016年5月，全市仍有35个社区办公用房不达标，占社区总数的29，有的社区居委会办公用房不足10平方米，有的办公用房靠租借其他单位的房屋办公。许多城镇在规划中，没有安排社区的配套服务设施，有的配套服务设施中看不中用，难以起到服务作用，有的成为为少数人的服务的纯商业的“会所”，与普通工薪居民无缘。随着社会经济的不断发展，政府要不断加大投入力度，将社区建设纳入地区国民经济和社会发展规划，与地区GDP同步增长，在城市规划中将社区的配套服务设施纳入盘子，统筹考虑，同步建设。“社区建设靠大家”，要采取各种手段，积极调动社区各种资源，通过各种途径，改善社区的硬件设施，优化社区的环境，完善社区的各项服务功能。2、社区居委会定位模糊，职能错位，其功能和职7/15责有待进一步明确当前，我国社区建设实行以民政部门为主的区、街、居三级管理体系，往往把社区居委会当成是政府的延伸，居委会承担了太多的政府职能，导致角色模糊，职能错位，居委会成为各级党委、政府及其部门工作的承受层、操作层、落实层，工作不堪重负，疲于应付。居委会“准行政组织”的地位及其运作机制，难以适应居民自治意识增强、希望扩大基层民主的需要，难以发挥社区群众自治组织的作用。社区应是居民的自治组织，社区建设不是基层政权建设，而是居民自治组织的建设。政府及其派出机关应该指导，而不是包办，要及时地把群众能够自治的公共权利交给群众自己行使，促进社区群众自我教育、自我管理、自我服务的自治作用的发挥。社区居委会要充分发挥其组织、发动、带领群众的功能，指导、帮助社区建立自治性的群众组织，通过在社区党支部的领导下，群众自愿参与、社会化运作的方式，构建社区工作新格局。3、社区管理薄弱，人才缺乏，要加强高素质社区工作者队伍建设社区管理工作的关键在于社区工作人员素质的高低。目前，社区工作人员中高素质人才的缺乏是制约社区发展的一个重要因素。社区工作人员年龄普遍偏大，我们在基8/15层调研时发现，70岁以上的社区工作人员还不少见；文化程度偏低，绝大多数都是初中、高中文化程度；工作能力缺乏，仅限于政府事务的“上传下达”，难以创造性地开展工作。社区居委会不同于基层政府，在当前情况下，既要完成政府工作在基层的落实，又要组织社区居民开展民主自治，既要调动群众，发动群众，又要把握政策，维护稳定，既要吃透上级政策，又要针对社区实际，这一切对社区工作者来讲，要求是很高的，需要通过各种方式努力选拔、培养一批年轻化、专业化、高素质的职业社区工作者队伍。4、社区居民主体意识不强，参与社区公共事务的积极性还有待提高社区发展有赖于政府和非政府组织的介入，更有赖于公众的积极参与。由于长期以来计划经济的影响，我国公共事务都是政府主导，居民群众都是被动承受，参与社区管理的社会氛围和个人心理准备都缺乏；由于缺乏公平畅通安全的对话渠道和组织保障机制，有的居民有参与的愿望，但考虑到自身安全利益等因素也只好作罢；“各人自扫门前雪，哪管他人瓦上霜”，等传统思想的影响，也制约了社区居民参与社区公众事务的积极性。居民是社区参与和社区自治的主体，公众参与社区9/15自治是社区发展的内在动力。社区发展的根本目的在于通过居民积极参与社区发展，帮助居民树立、锻炼、提高社区参与和社区自治的能力与水平是当前社区工作的重要内容，从政治层面上看，公众参与与社区自治是城市基层民主的基础和核心内容，要大力培育这种民主精神，通过基层社区居民民主意识的树立，不断推进社会的民主进程。5、社区居民彼此隔阂，缺乏认同感与归属感，要大力加强社区人文精神的树立由于城市建设不断加快，经济水平不断提高，大量居民打破了住单位福利房的格局，不同职业、不同单位的人群居住在一起，大家彼此陌生，不同群体彼此对立，缺少信任和安全感，邻里亲情缺失，“老死不相往来”。社区居民更缺乏共同的精神生活与共同的理念信仰，在如今的社区里，主要是社区管理组织的“行政命令”，缺乏真正能够体现公共意志，大家一致认同、共同遵守的“社区契约”和“社区伦理规范”。要培育社区居民的人文精神和归属感，其中居民的参与精神是第一位的，社区就要注重营造这种公平公正的氛围，提供居民参与社区事务的平台，特别加强一些有形化载体的建设，注重网络在居民参与社区事务中的积极作用，通过这些条件的提供和活动的开展，激发居民的参与积极性，给居民话语权，在参与中培育包容精神和归属感。10/15三、充分发挥共青团组织在社区建设中的积极作用青年是社会组织中最活跃的人群，共青团组织具有强大的组织力和动员力，面对承载大量青年群体的社区和大有可为的社区工作，共青团组织应调整思路，将党和政府关注的社区工作纳入共青团工作的重要内容，高度重视，认真研究，系统规划，重点突破，全面实施。1、进一步加强社区团建工作，力争实现“全覆盖”进一步加强党建带团建工作，实现社区团建全覆盖。其重点是创新团在社区工作中的领导方式、组织方式和活动方式，建立有别于传统单位团建和团的社会工作体系。长期以来，街道团工委一直在社区发挥着积极作用，但是由于过去街道团组织的主要职能是领导自己直属单位团组织的工作，因此，即使有一些驻区单位参与，彼此间也只是松散的联系，缺乏组织上的保证。要从行政机关、居民区和驻区单位三个方面理顺与社区团组织的关系。同时，加强新经济组织的建团工作，灵活设置团的组织，从组织设置上解决社区团的工作全覆盖问题。当然，建立社区团的工作新的体制，除了完善组织设置外，重点还在于创新工作方法，形成联系群众、服务群众、教育群众的新机制，提高团的工作的有效性。11/152、加强城市青年中心建设，构建服务城市社区青年新纽带青年中心是为了促进经济社会和人的全面发展而自我组织，自我管理，服务会员，服务社区的新型社区青年组织。搞好青年中心建设，从实践上看，我们初步总结出了一些经验，得出了一些规律性的东西，青年中心是适应共青团组织不断增强生机和活力的时代需要，增强其凝聚力和服务能力的需要，增强共青团的群众基础的需要。近年来，我们坚持共青团组织跟着青年走，哪里有团员就在哪里建设团组织，不断推进在新兴领域的团建工作，扩大团的覆盖面，从而增强团组织的活力。而增强团组织的活力，在一定意义上讲，是如何处理团组织的先进性和群众性的问题，先进性，核心是团跟党走的问题，群众性，核心是青年跟团走的问题。当然，这两个问题是不能截然分开的。但现实中，我们永远也不担心团不跟党走的问题，关键在于广大团员跟不跟团组织走的问题。建设青年中心，我们就找到了一个与共青团相得益彰的互动平台。青年中心和基层团组织之间是平等的伙伴关系。在这个互动的伙伴关系中，团组织的先进性体现得更加集中，青年中心的群众性体现得更为明显，两者之间的互动能够为团组织注入新的活力。3、搭建社区居民参与社区公共事物的活动舞台，12/15调动社区居民的主体意识社区是居民的社区，居民是社区的主体。要进一步理顺社区居委会、社区物管部门和社区居民自治组织的关系，充分发挥社区群众自治组织的积极性，自我教育，自我服务，自我管理。在现实条件下，纵然有社区居民参与意识不强的问题，更主要的还是居民缺乏能够自由、安全、通畅地表达个人意识的途径和平台。团组织在这方面有着自己的政治优势，组织优势，人才优势和活动优势，社区团组织可以在这方面多动脑筋，多想办法，而不要只是一味地一厢情愿地开展一些文体活动和例行地完成上级部门交办的“公差”。要尽可能地通过一些活动和形式，开始可以是一些联谊性的组织和活动，逐渐地发展规范，最后构建一套完整的居民参与社区民主管理的系统，把社区居民的积极性调动起来，促进社区的发展，构建和谐社区。4、进一步加强社区志愿者工作队伍建设社区志愿者队伍是参与社区管理和社区服务的重要力量。目前，社区居委会工作人员人手普遍偏少，各种工作应接不暇，社区工作，特别是社区公共事务和社区服务工作人才奇缺，建立社区志愿者工作者队伍是社区工作的重要内容。我们在日本考察时了解到，日本的很多社区都有志愿者队伍，如在神户，为了维护社区的治安，一些退休的老人自发地组织巡夜队，义务维护小区的治安，政府13/15部门发现这种情况效果很好，就予以扶持，给志愿者一定的补助。青年志愿者队伍是共青团组织的一支重要的社会力量，在各种场合发挥了重要的作用，特别是在大型活动方面已经成了一个不可缺少的重要组成部分。而志愿者参与社区服务工作还只限于一般的为民服务活动，没有针对社区的建设和管理，在内容、形式上形成比较有效的工作模式，没有像西部计划志愿者和支医支教志愿者那么有着明确的、单一的内容，操作模式也已经形成了有效的机制。志愿者到社区到底干什么，在这方面，全团上下都还没有认真研究，没有形成比较有效的活动品牌和工作机制。所以，笔者认为，还是要立足社区，调动社区的力量，通过社区居民的参与，组建社区志愿者工作者队伍，把那些热心公益，有一定能力和特长的社区居民组织起来，服务社区。特别要注意发挥社区老同志的力量，这是我们宝贵财富，在国外，作青年工作、社团工作、社会工作