审计建设职业化论文

1/15审计建设职业化论文【摘要】本文主要以省市审计局为样本，适当参考了部分文献资料，分析了我国国家审计职业化建设面临的困境，剖析了根源，提出了推进国家审计职业化建设的对策。【关键词】国家审计职业化建设困境对策中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定和国务院关于加强审计工作的意见都明确提出要“推进审计职业化建设”，“推进审计职业化建设”是当代中国审计制度改革的重要内容，是未来审计队伍建设的发展方向，也是全面推进依法治国对现代审计体制的必然要求。但我国推进审计职业化建设才刚刚起步，还面临着诸多困境，究其原因也是多方面的，怎样推进我国国家审计职业化建设笔者结合当前基层审计工作实际，谈谈初浅认识。国家审计职业化，是指国家审计人员以行使宪法赋予的监督权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。国家审计职业化建设的三大目标一是建立一套与职业审计人员相适应的内部管理体制，营造有利于审计人员开展行政执法的内部环境；二是建立一套系统化的审计业务实施流程，提高审计业务规范化、标准化、制度化水平；三是建立一套职业审计人员准入、培2/15训、奖惩、退出等相衔接的能力保障体系，确保其具有审计工作所要求的道德、行为和技能。从而，确保国家审计机关具有良好的履职能力，履行宪法、审计法及相关法规赋予的审计监督权，建立健全权力运行制约和监督体系，确保公共活动合法、真实、有效，从而推动国家的良好治理。但是，相比国外国家审计职业化进程，我国国家审计职业化建设起步晚，审计人员能力、素质有待大幅度提升，能力、形象、待遇三者相匹配的职业保障机制严重滞后，面临着诸多困境。审计人员职业水准与新形势下国家审计工作的新要求存在着较大的差距。近年来，通过审计人员的不懈努力，国家审计队伍的文化层次、知识结构、职业素养发生了可喜变化，但面对新时期审计工作出现的新情况、新特点、新任务、新要求，不少审计人员在审计实践中仍深感力不从心，主要表现为一是知识结构相对狭窄。目前审计队伍中大多数是财会专业人员，知识面窄，缺乏财政、金融等现代经济所需的专业知识。在审计工作中，运用老套路审视、查找、处理问题，难以走出财会业务的传统审核套路，而对较高层次如计算机审计、绩效审计等，因知识结构的相对狭窄而不能完全开展；二是运用新技术新成果的能力偏弱。随着高科技的不断普及和运用，不少违反财经纪律的现象和行为也“创新式”向高科技“跟进”，从而增3/15加了审计难度。加之少数审计人员的危机感紧迫感意识不强，学习和运用新的科学技术成果不够，审计手段和方法落后实际需要。如计算机审计，大都仍停留在数据转换、查询汇总等低水平计算机运用上，与审计署提出的“革命性”目标存在着很大的差距中级骨干学而不用，专而不精，整体作用发挥不明显；受现有审计人员的知识结构和年龄结构的双重制约，应用计算机整体水平明显偏低，影响了审计信息化工作的整体推进。三是创新精神不强。审计中把主要精力放在收集整理大量的会计数据上，缺乏敏锐的洞察力和分析解决问题的能力，难以从经营、管理、机制、体制的高度和角度来评价微观审计中所碰到的棘手问题，更难以为宏观经济和领导决策提供具有创新性的指导意义的审计信息和审计建议，造成计算机审计的“威慑力”难以充分发挥出来。公务员管理体制阻碍了审计职业化发展的步伐。目前在审计机关内部，公务员管理体制优先于审计职业化管理手段，从而阻碍了审计职业化发展的步伐。如审计人员的准入上，通常是按照普通公务员的选人用人标准，经过国家公务员统一考试录用人员，主要对公务员应具备的普遍性素质和能力进行考核，未能对审计工作必备的专业知识和技能进行综合而又有针对性的深入考核，难以保证选用人员的审计职业胜任能力。职务晋升上，受到公务员行政4/15职务晋升和职数限定的严格约束，优秀的审计业务人员不一定能得到职务晋升，对外输出难度龙其较大，影响其工作积极性。审计人员流动上，出现“劣币驱逐良币”，一个成熟、业务能力很强的审计人员是审计机关的优质资源，但在单位内部可能难以人尽其才，才尽其用，而在外部却成为大型企业等高薪争取的稀缺人才，一些审计人才相继流失，影响到审计事业的持续发展。日常管理上，通用的公务员管理办法在职业准入、工作程序、纪律规范、职业道德要求等方面不能适应审计工作的专业化要求，如果管理监督不严，就会产生执法不公甚至“以审谋私”，带来“负面清单”的影响和后果。审计人员不具备独立的职业地位。审计人员在长期的行政体制约束下，不具备独立的职业地位，完全依附于国家审计机关而存在，发展自身职业能力的动能严重不足部分审计人员对自身的职业地位存在较大的认识偏差，将公务员的地位视为铁饭碗，未能深刻认识和把握审计工作的专业性和特殊性，竞争意识和危机意识明显不强；审计机关内部的奖惩激励、考核评价、责任追究机制等均不健全甚至出现“空洞性”缺失，审计人员享受的职业报酬、承担的职业责任均与审计职业的“一大一高”不匹配，导致审计人员缺乏知识更新与业务提升的有效动力，业务能力上难以跟上审计监督方式创新与监督内容深化的步伐，5/15难以适应审计业务工作的迫切需要；在外界对于审计人员的评价方面，尽管国家审计人员具备行政监督的某些优越性，但社会对其职业地位的公认程度不高，且对审计职业能力没有统一的评价和认定标准，外部激励动能也明显不足，难以吸引精英人才从事审计工作，难以为国家审计目标的实现提供强有力的组织和人才资源保障。推进国家审计职业化建设面临诸多困境，笔者结合所在的省市审计局为例进行剖析，主要有以下几个方面审计队伍编制偏少，保障审计职业化力量难度大。随着国民经济和社会的发展，审计队伍力量越来越“力不从心”。省市审计局目前一线审计业务人员仅有10人，加上政府雇员6人，也只有16人，该局每年要完成的各类审计项目120多个，审计一线工作力量严重不足，不能满足当前审计业务工作任务的需要。特别是近年来政府投资审计项目逐年增加，审计工作任务不断加大，2013年完成投资审计项目101个，2014年完成109个。每年除完成审计署、省厅及本地人大、党政部门交办的繁重审计任务的同时，还要完成上级机关和党政有关部门对该局其它各项任务的考核工作，审计任务与审计力量不足的矛盾越来越突出。审计队伍结构不合理，优化审计职业化资源难度大。6/15一是年龄结构出现断层。该局在编的24名机关工作人员平均年龄48岁，其中5060岁10人、4050岁10人、3040岁2人、2530岁2人，45岁以上的占80，有2名同志年龄已达到57岁以上，年龄断层十分明显。该局审计人员相当一部分是审计机关组建初期调入的，审计工龄一般都在20年以上，年龄大多45岁以上。去年新进2名审计人员，但他们审计业务还不够熟悉，还不能作为审计业务骨干独当一面，审计干部队伍青黄不接；二是“官与兵”结构失调。该局现有班子成员6人，审计业务及管理人员仅有18人，严重影响了审计工作的开展；三是专业结构较为单一。该局的审计人员大多是财会类专业，但随着审计领域的不断拓展，审计职能以监督为主向以监督与服务并重转变，审计工作还涉及到宏观经济、工程、法律、环境保护、计算机等各相关专业。该局现有审计人员中会计专业14人占49，工程专业7人占25，而计算机、法律专业的分别仅有2人，占7，这与现代审计的要求极不适应。特别是随着信息化快速发展，计算机审计成为一种必然，审计队伍专业结构的单一，复合型人才的匮乏，不利于审计创新与转型工作的快速推进。工学矛盾突出,提升审计人员职业化技能难度大。多年来一线审计人员审计工作繁重，疲于奔命地完成审计任务的现象非常突出，无法从根本上保证“学习力”的时间和7/15精力。加之任务重、时间紧，审计人员频繁外出审计，审计机关人事教育难以协调好工作和培训的关系，工学矛盾始终未被有效打破，影响审计业务水平的根本性跃升，大多数审计人员满足于面上的计算机技术运用水平，整体应用还不够深化，特别是数据采集、数据分析、模块制作等技术运用不够普及，信息系统审计、远程联审计还未步入正常化、规范化渠道。目前该局能熟练运用计算机等现代审计手段开展审计的只有3人，大部分还是采用传统的看帐、查凭证等传统审计方法。考核保障机制缺失,审计职业化建设保障难度大。一是绩效考核是审计工作的指挥棒，是实现奖优罚劣的重要举措，但由于受有关规定及现行政策限制，基层审计机关工作绩效考核仅通过年度考核等有限措施，审计人员工作业绩、态度、成果、素质能力无法充分衡量，也间接地引起了个别审计人员思想中存在“工作多干少干一个样、干好干坏一个样”的不正确认识。二是审计工作经常要揭露问题，必然会触及某些个人和部门甚至地方的利益，导致审计人员将不时面临着受到打击报复的现实风险。目前审计人员在面临生存和职务危机时，职业保障不健全，却单方面要求其恪守职业道德和社会良知以保持独立性和客观公正，显然是不现实的，也不符合市场经济利益法则。三是在当前审计行政模式下，国家审计的独立性存在制度性缺8/15陷，审计机关是政府的组成部门，组织的考核评价、经费供给、人员提拔任用等均依赖于政府，且同时与政府的其他组成部门也存在千丝万缕的联系，受到地方利益、部门利益以及各种错综复杂的关系的影响。审计机关与审计人员吃地方财政的饭，却要从事审计地方政府特别是地方政府财政部门的监督权，难免造成“拿人家的手短，吃人家的口软”的窘境，国家审计职业化的客户对象特征值的强弱明显受制于社会特征值的影响，由于独立性较弱，国家审计的工作很难不存在任何特殊的利益考虑，有时出现“特殊情况特殊处理”的有失公平、公开的审计现象，难以客观地为客户提供“不偏不倚”的公正服务。促成审计处理、处罚的执行难度大，难以有效发挥审计监督作用。针对上述存在的问题，笔者认为，应重点从以下几方面予以推进培养和强化审计人员的职业意识。一是增强审计人员的“政治坐标”意识。职业化的重要使命就是创新，创新是职业化精神的生命力。只有通过创新才能适应国家审计事业发展的新机遇与新挑战，保证任何时候都服务于党和国家的工作大局，校准“心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒”的政治坐标，促进社会公正，为建设廉洁、俭朴、法治政府提供有力支持；二是增强审计人员的独立意识。敢于碰硬叫真，勇于担当，依法履行宪法和法律赋予9/15的审计职责，对拒不接受审计监督或报复审计人员的行为，要依法依纪从严从快严肃查处；三是增强审计执行力意识。既定的发展蓝图、改革任务、法治目标，莫不需要全党同志以“严”的精神去推进。这就要求审计人员加大对依法行政情况的审计力度，注意发现和查处有法不依、执法不严等问题，促进法治政府建设，切实维护法律尊严。要着力反映严重损害群众利益、妨害公平竞争等问题，维护市场经济秩序和社会公平正义；四是增强效率意识。以简政放权推进工作为契机，保持“从严从实”的过硬作风，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，及时反馈好的经验做法和新情况、新问题，促进国家政策落地生根和开花结果。只有这样，我们审计人员才能挺得起脊梁、经得起考验，对得起“国家审计人”这个庄严称号，真正推进审计工作作风的根本性改进。切实把“三严三实”落在实处，见在行动上。推进审计队伍内部形成良性循环的竞争机制。以“人事相宜，适用即人才”为标准，建立审计职业化准入晋升、退出制度，优化审计人员的职业资质。一是严格制定审计职业化准入晋升制度。对遴选审计人员的条件和程序进行严格规范，统一审计人员的选任标准，深化审计专业技术资格考试，确保获准进入审计系统的审计人员至少经过本科或以上的专业化教育，并具有扎实的审计专业知识、技10/15术功底和社会实践经历，努力优选“一专多能”的复合型人才，提高审计人员的职业准入“门槛”，有力保证审计队伍执法水平的不断提高；二是对审计机关人员的岗位实行分类设置。就地方审计机关而言，根据审计工作需要，对行政领导职务，可设置为正职、副职领导、科长、副科长四类；对大量的审计职业人员，与上述行政领导职务相对应，可分为高级审计师、审计师、助理审计师、审计员等四级设置，每个等级又可以根据工作年限、业务能力、业务实绩等因素，细分为若干等级，并明确享受相对应的行政级别待遇。从而确保“干技术”与“当领导”同样“有地位”、“有前途”和“有奔头”。同时设置少量的综合服务保障类岗位，按综合类公务员标准统一招录进审计机关使用和管理；通过建立以绩效、能力、职业道德为核心的人力资源管理制度，该制度应区别于行政级别晋升的职业人员的晋升体制，确保优秀审计人员得以脱颖而出。并由国家对审计职业化建设进行投资，使高级审计师人才得到与其能力、贡献相称的福利待遇，建立职业审计人员定期增资制度，逐步提高审计人员收入，最终建立起不同于一般公务员、能切实体现审计工作特点和工作质量的保障体系；三是建立审计人员退出机制。使人才可上可下，达不到有关标准的审计人员，如发现问题不敢追踪审计的，怕得罪人而绕道走的，不作为的审计人员，淘汰出审计队11/15伍或者降级使用。创建国家审计职业化建设的良好外部环境。推动审计职业化需要多方面的努力，加强与之相关的顶层设计，才能达成职业化建设的整体目标。一是外部对审计工作的支持力度。提高其他国家机关对审计监督作用的认知程度，避免其“审计就是鸡蛋里挑骨头”的错误认识，杜绝其暗中对立的错误行为，有利于审计机关更好地履行审计监督职责、服务其他国家机关建设，以完善国家治理作为审计职业化建设的立足点，形成审计机关发挥其独特行政执法功能的共识。并保证履行审计职责必需的力量和经费。根据审计任务日益增加的实际，合理配置审计力量。按照科学核算、确保必需的原则，在年度财政预算中切实保障本级审计机关履行职责所需经费，为审计机关提供相应的工作条件，避免“又想马儿跑得快，又想马儿不吃草”；二是审计职业化对审计人员的要求更加严格。应制定与审计权力、责任、惩戒等相协调的法律文件，从而确保审计人员无后顾之忧地履行职责，尤其是建立严格的监督惩戒制度，确保违法违纪违规的审计人员能够得到应有的惩处，维护审计队伍的客观、公正、廉洁、高效，提升审计职业化形象，从而提升全民的认同度。建立审计职业监督机制。要把内部监督和外部监督有机结合起来，在依照法定程序接受法律监督的同时，积极接受党纪监督、法律监督、社会12/15监督和舆论监督的全方位监督。建立审计职业保障机制。从制度上保障审计人员职业权力和职业地位，除正常工作变动外，非因法定事由、法定程序，不得随意对审计人员免职、撤职、辞退和处分；三是减少政府干预和部门羁绊。审计机关的重要职责，就是要实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任的审计监督全覆盖，当好公共资金的守护者、国家利益的捍卫者。贯彻落实这些要求，需要进一步完善包括审计职业制度在内的各项审计制度，为依法独立履行审计监督权提供坚实的制度保障，激励审计人员增强责任感和使命感，依法独立履行好审计监督职责。建立审计资源优化体系。实现职业身份和职业工作的统一，关键在于形成一套行之有效的、伴随审计从业人员整个职业生涯的审计职业优化体系。审计职业化对审计人员的总体要求是提高专业素养，实现以质取胜，逐步从“人海战术”向“精英型”、非专业化向专业化甚至是专家化方向转变。一要优化审计业务管理机制。审计业务的规范化、科学化、制度化是审计职业化建设题中之义，要以规范审计操作流程为契机，规范审计业务管理，建立一套审计人员业务行为规范体系。没有职业化的业务管理机制，审计人员难以充分发挥其职业道德、职业技能的积极作用，更难以保证审计监督工作合法、有效地开展，以及审计机13/15关树立其公信度和权威性；二要建立健全“守规矩，打胜仗”的国家审计职业准则体系。国家审计职业道德、职业行为规范、独立性规范等是塑造国家审计职业形象、打造职业胜任能力的有效保障。制定国家审计职业道德准则、执业行为准则、独立性准则等更具体的职业化规范性文件，势在必行；三要完善审计人员教育培训制度。国家发展和国家治理面临许多新情况、新问题、新需求，而大多数审计人员主要靠监督检查、自我培训的方式了解国家发展的新变化、新问题，其整体素质、执法能力与职业化建设水平难以提升，与现实需要的要求还存在较大差距。