行政合同司法审查问题研究

1/16行政合同司法审查问题研究一、委培生诉教育局不履行委培合同案引发讨论契机福建省龙岩市新罗区教育局与当地部分中考毕业生签订师范学校委培合同，合同约定由学生出资读书，学成后由教育局负责安排教师工作岗位。为此每个家庭都给孩子花费了几万元钱。可当这些学生学成回到教育部门报到求职时，却被告知必须参加“择优录用”考试，不保证教师工作岗位且并非有编制和工资保障。这些学生最终选择向当地法院起诉，请求法院判令该市教育局履行委托代培合约，并确认原告等人依合同享有就业分配的权利。1本案中双方的争议焦点本案中原告方要求法院判令被告履行委培合同，安排其在教师岗位就业。被告方的诉讼代理人声称原告持委培合同到委培学校报到，学成毕业后又持毕业证回教育局报到，因此教育局已全面履行合同，原告诉被告行政不作为的理由不能成立。原告诉讼代理人针对被告的说法指出被告只是部分履行了合同。因为委培合同明确载明“为适应我市基础教育对师资的要求，市教育局决定委托某师范院校代培普师专业教师”。这说明合同的目的是培养教学岗位上的教师，而被告并未安排原告从事教师工作，且无编制、工资保障，因此被告并未全面履行合同。被告方认为教育2/16局是在法律赋予的权限范围内履行职责，程序合法、行为合理。他们向法庭提供了“就业改革领导小组”发出的“考试通知”及考试录用成绩表，试图以此说明择优录用是被告在法定权限内进行的，原告是自愿报名并参加考试的。原告代理人认为择优录用是被告单方作出的行政行为，原告有权提出异议。他认为区政府的“考试通知”是被告的内部文件，不具有法律上的证据力，请求法院确认“考试通知”违法并予以撤销。本案的实质性问题本案的实质问题就是判断被告方对原告方择优录用的行为是否违约被告方是否应当继续全面履行委培合同中的约定具体表现为本案中委培合同的性质是否属于行政合同行政合同纠纷适用何种诉讼程序行政合同案件的判决方式这些问题都是行政合同诉讼中司法审查所需要解决的重要问题。三本案的审理过程及最终裁判一审法院以原被告所签订的关于委托代培生的合约书属于行政合同，根据相关行政法律、法规规定其诉请不属人民法院受案范围为由，裁定不受理委培生起诉。对一审裁定原告方不服，随即向市中级法院提起上诉。市中级法院审理后认为一审中原被告所签订的合约书符合行政合同的特征。教育局作为一方当事人与原告方签订合同是为3/16了履行其行政职能，属于具体行政行为。依据行政诉讼法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告方有权向人民法院提起行政诉讼。据此该院作出裁定撤销了一审裁定，要求一审法院立案受理原告方的起诉。一审法院开庭审理后认为被告是教育行政主管部门，具有法定的行政管理职责，被告与原告签订的委培合同目标明确、内容合法，原告已按合同约定履行义务交纳了全部费用并按期毕业返回向被告报到，因此被告应按合同的承诺条款履行义务。并作出一审判决，判决原告与被告签订的委培合同有效，被告应按合同履行。教育局对一审判决不服上诉至市中级人民法院。二审法院经审理认为上诉人具备和被上诉人签订委培合同的主体资格。委培合同条款符合当时规定并未超越职权，双方当事人意思表示一致，应视为合法有效的行政合同。被上诉人按委培合同的规定履行义务后请求上诉人履行义务，即分配被上诉人任教是正当、合法的，本院予以支持。上诉人单方变更合同约定的分配方式违反法律规定，其单方变更合同约定的行为无效。最终二审法院判决限上诉人在规定期限前履行和被上诉人签订的委培合同。二、行政合同的司法判断标准行政合同的甄别4/16行政合同又被称作行政契约，是指行政主体为了行使行政职能，实现特定行政管理的目标，而与公民、法人或者其他组织经过协商，意思表示一致所达成的协议。2其在性质上明显不同于民事合同，在我国也至今没有确认行政合同的法律地位，鉴于此，我们首先要对行政合同进行甄别，明确行政合同的性质。首先，行政合同必须有一方是从事行政管理的行政主体，合同的另一方则是自然人、法人或其他组织。其次，签订合同的目的必须是为了公共利益，即行政机关是为了能够更加合理有效地实施行政管理而订立行政合同，这种订立行政合同的行为是行政机关依据行政法采取的一种行政行为。最后，行政合同中作为行政管理者的一方是享有行政优益权的，即在某些特殊情况下，合同中的行政机关一方对所签订的合同具有单方解除或变更的权力。为了使合同能够顺利地履行，行政机关一方对合同的另一方拥有指导和监督的权力，并且在一定条件下如果合同中的另一方严重违反合同，法律还赋予行政机关对其行使处罚的权力。但是，在大多数行政合同法律关系中，还涉及到民事法律关系，而不仅仅是纯粹的行政法律关系，因此双方当事人可能也存在各自的民事权益，此时如果完全适用行政诉讼规则，将不利于双方当事人民事权益的保护。事实上，行5/16政合同之中包含了两个变量因素，正是因为如此，导致行政合同行为游离于行政行为和民事行为之间。这两种因素分别是合意的程度和存在于行政行为中的权力因素。假如合意的因素变为零，那么该合同行为就是纯粹的行政行为，即为传统的单方性、强制性行政行为。倘若其中权力的因素变为零，那么该契约就是纯粹的民事契约。3本案中委培合同的性质本案中被告方市教育局为了适应当地基础教育对师资的要求与原告方签订了委培合同，并且在合同中明确约定了双方的责任与义务。市教育局与原告方签订委培合同的目的是为了发展当地的教育事业，实现公共利益，双方在签订合同的过程中市教育局是以行政主体的身份参加的，合同约定的目的是为当地基础教育培养青年教师，并且市教育局在合同履行的过程中对原告方安排工作等一系列行为都涉及其行政职权的行使，因此该合同的本质是市教育局行使职权的行政合同行为。并且从该合同订立的主体、目的、内容等方面分析均具备目前学术界对行政合同的界定，符合行政合同的特征，应当认定为行政合同。而“行政合同行为不仅仅是具体行政行为，而且还是可以提起行政诉讼的具体行政行为。”4根据最高人民法院关于执行若干问题的解释第一条第项“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不6/16服依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，本案原告方对市教育局滥用职权不按合同约定履行的行政行为不服，应将其纳入行政诉讼的受案范围。三、行政合同纠纷的司法审查行政合同诉讼司法审查的原则行政合同属于具体行政行为的范畴，与一般的行政行为不同，它可以实现法定下的约定，及行政机关具有较大裁量权，可在法律规定的范围内，与民协商、与民合作、与民合意。5将行政合同案件纳入到人民法院行政案件的受案范围，不仅在理论界多倾向于这种观点，而且在目前的司法审判实践中也已达成了共识。但是如果审判机关只是简单的完全适用现行的行政诉讼规则，则有可能起到相反的效果。特别是相关的司法审查原则对行政合同纠纷的审理起着指导性的作用。所以在司法审判实践中不仅应当符合依法行政的基本要求，坚持合法性审查的原则，还应当适用合理性审查原则，这是行政行为的性质所决定的。此外，行政合同作为一种契约类的公法行为，应当遵循契约自由和诚实信用的精神，因此对行政合同纠纷还必须确立违约性审查原则。首先，中华人民共和国行政诉讼法第5条规定人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，至于行政机关在法律法规规定的范围内作出的具体行政行为7/16是否适当，原则上应由复议机关处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。因此行政审判中应当采用合法性审查原则。该原则要求行政机关的一切行政行为都必须有法可依，否则不能产生法律效果。在国家权力体系中人民法院作为审判机关拥有审判权，其以合法性原则为基石在行政诉讼中监督行政机关行政权的行使，并纠正行政权的滥用，促进依法行政。行政诉讼的一切活动必须在合法的前提下进行，合法性原则必须贯穿行政审判的始终。行政审判的最终目的是监督并纠正行政机关相关行政权的合法行使，保障当事人的合法权益。行政合同是行政机关为实现其行政权力范围内的某种行政管理目的而与相对人订立的协议，也应当遵循合法性要求。行政合同订立、履行、变更和解除都必须合法，其内容不得违反法律的禁止性规定。由此可见，合法性审查是对包括行政合同在内的一切行政行为审查的核心问题，行政合同的合法性审查在于监督行政机关是否依法行政，合同过程中有无滥用行政优益权。其次，合理性原则是指行政行为的内容要客观公正、适当、符合合理性。但是我国的行政审判中采用的是合法性审查原则，这样就基本排除了合理性审查。然而在行政权对社会活动日益渗透的今天，这种排除合理性审查的做法在行政合同纠纷案件中显然是不可取的，仅仅依靠合法性审查原则已经不能适应当前行政纠纷的需要了，单一的合法性8/16审查原则明显缩小了行政合同案件的审查范围。行政合同作为一种具体行政行为，只有符合行政行为各种合法的要件才能产生相应的法律效力，其内容是行政机关与相对人双方合意的结果，是双方意志的体现。但由于行政合同中双方的地位不平等，为防止行政机关一方利用优势地位订立“霸王合同”，行政合同内容的合理性自然成为理论和实践中应当解决的重点问题。因此，在行政合同纠纷的司法审查中，只坚持合法性审查而忽视合理性审查将使行政合同相对方的合法利益得不到保障。此外，在行政合同中行政主体在行政合同的变更解除上享有行政优益权。这种行政优益权是自由裁量权的集中体现，也表明了行政主体与行政相对人在行政合同中的不平等的法律地位。为防止行政主体滥用优益权侵犯相对人的合法权益，必须以合理性来加以制约，只有通过法律合理的限制才能保证行政机关自由裁量权的正确行使。在合理性原则的具体适用中还应当引入“不当连结禁止原则”，此原则是指行政机关行使公权力，从事行政活动不得将不具事理上关联的事项与其所欲采取的措施或决定相互结合，尤其是行政机关对人民施以一定的义务或负担，或造成人民其他的不利，其采取的手段与所欲求的目的之间，必须存在有合理的连结关系。6其目的在于避免行政主体凭借其优势地位，使相对人负担不相当、不公正的给附义务，维护契约合理、公平，保9/16护相对人合法权益，弥补相对人在合同中不利地位的有效手段。最后，因为合同行为都是当事人各方经过协商一致以明确相互间的权利、义务所达成的协议，在享有权利的同时也要受义务的约束，违约需承担责任，而行政合同也是合同的一种，所以也不例外。其约束力主要表现在两个方面其一，对行政相对方的约束力。对于生效的行政行为，相对方必须遵守，服从和执行；其二，对行政机关的拘束力。要求行政主体守信践诺，合同一经成立和生效就必须履行合同义务而不得无故毁约，行政主体违约必须承担责任，任何特权、优势地位以及部门利益或地方利益都不应成为免责事由，即使基于情势变更和公共利益的需要单方面变更、解除合同也应事先与相对人协商并给予公平的损失补偿。行政合同与一般的行政行为不同，它可以实现法定下的约定，即行政机关具有较大裁量权，可在法律规定的范围内与民协商达成合意。行政合同是一种积极行为，能更好地发挥相对方的积极性、创造性。有效弥补了行政命令等刚性行政管理形式的不足。行政合同是在法律基础上双方合意形成的，体现了自由意志性、民主性、平等性的特点。所以人民法院在对行政合同进行合法性和合理性审查的同时，还应对双方行为是否违约进行审查，若违约则必须承担违约责任，以最大程序地彰显契约的自由、平等、10/16诚实信用、义务责任等特质。违约性审查原则的具体适用应针对违约责任来确定，相关补救方式可以借鉴合同法的相关规定。对本案判决的考量行政诉讼判决，简称行政判决，是指人民法院在审理行政案件终结时，根据其既已查清的实际情况，根据现有的相关法律、法规对行政案件的实体问题所作出的终结性处理决定。7我国行政诉讼法和最高人民法院的若干解释总共规定了六种行政诉讼判决方式。即判决确认判决维持、判决履行义务、判决变更、判决撤销、和判决驳回诉讼请求。而在行政合同过程中行政机关经常会滥用职权、非法行使优益权，其行为可能造成违法和违约。人民法院对行政合同纠纷作出的判决必须符合行政合同的性质、特征。“对于行政机关在履行行政合同中的违法和违约行为，人民法院在作出判决时可以选择适用维持该行政行为的判决、撤销该行政主体的行政行为的判决、责令行政主体继续履行合同的判决等，同时还要针对违约方的责任作出相应的损害赔偿判决。”也就是说有关行政合同纠纷案件的判决既有针对合同内容的判决，包括确认合同无效的判决、确认行政机关的行为违法的判决和确认违约行为的判决；又有针对行政主体行使行政权的判决，包括继续履行合同的判决和撤销该行政行为的判决；还有针对行政合同结果11/16的判决，即对受损害方的损害赔偿或补偿的判决。结合本案的判决内容可以看出，人民法院选择了判决履行义务，继续履行委培合同。本案中的被告作为行政机关在行政合同的签订和履行过程中依法享有行政优益权，但被告却以“市就业改革小组”发布的行政机关内部文件而滥用行政优益权，其擅自变更合同的情形并无法定依据，因此应当依法认定其行为违法。从民事的角度来分析，本案被告单方变更合同的行为已经涉及违约，具体体现在被告未履行生效合同的义务。因此，法院依据原告的诉求选择适用继续履行合约的判决也是正确、合理的。四、行政合同司法审查完善的两点建议当前我国的审判实践中还没有行政合同的正式表述，行政合同仍然只是理论界的一个学术概念而非法律概念。行政复议法及后来的对行政诉讼若干解释都倾向于将行政合同行为嵌入到行政诉讼的受案范围，且在司法实践中也产生了很多行政合同司法判例。针对我国行政合同司法审查方面的相关问题，对完善我国行政合同司法审查制度，我想提出如下建议应当明确将行政合同行为纳入具体行政行为的范畴在关于贯彻执行若干问题的意见试行中最高人民法院将具体行政行为表述为“单方行政行为”，但行政合同明显是双方合意行为，因此这项规定也就把行政合同行为排12/16除在行政诉讼案件之外了。这就使得人民法院在司法实践中处理行政合同纠纷时难以操作。随后出台的关于执行若干问题的解释将行政诉讼的受案范围表述为“行政行为”，包括了“单方行政行为”和“双方行政行为”。但此解释并未明确将行政合同行为列入到行政诉讼的受案范围，同时也未对“具体行政行为”这一概念重新界定，最高人民法院对“行政行为”的扩大解释则导致了这一概念含糊不清，也缺乏司法实践的可操作性。笔者认为，最高人民法院应该对具体行政行为重新进行界定，把行政合同行为明确地纳入到具体行政行为的范畴。行政诉讼法中规定专门的“行政合同审理程序”正因为行政合同具有行政性和合同性的双重属性，人民法院在处理行政合同案件时应以行政诉讼规则为主，同时参考民事诉讼规则。在民主法治时期，我们制定的行政合同司法审查制度首先要能让行政相对人获得相应的法律救济，其次要能够保障行政主体所预期的行政管理目标得以实现。所以将行政合同纠纷按照行政案件受案审理的同时一定要对现行的行政诉讼法进行适当修改。因为行政合同行为与一般的行政行为有着本质上的区别，人民法院在审理时应注意法律、法规的选择。为了司法实践的需要，笔者认为应在现行行政诉讼法中设立“行政合同审理程序”。此程序与普通的行政程序有以下几点区别13/16首先，在行政合同纠纷中应当赋予行政机关及利害关系人相应的起诉权。现行行政诉讼法忽略了跟行政合同有关的其他利害关系人的起诉资格，在实践中跟行政合同有利害关系的公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害则无法得到司法救济。比如行政机关与相对人恶意串通以损害他人的合法权益为目的而订立合同，或者行政机关与相对人在合同履行的过程中，蓄谋侵害相邻权人的合法利益，正因行政合同的对方当事人将会获得利益而不愿提起行政诉讼，则受损害的第三人的权益就无法得到救济。因此，除了行政相对人以外，只要在同一个行政合同纠纷中主张自己权益受到损害，与该行政合同存有利害关系的其他公民、法人、组织均可作为行政合同诉讼的原告。此外，我们还应该赋予行政主体可以作为原告参与诉讼的权利，行政机关在行政合同中拥有行政主体与合同当事人的双重身份，且行政合同不同一般具体行政行为具备双向性的特点。从民事诉讼法角度来看，行政机关理应拥有诉权，而现行行政诉讼法只规定由行政相对方提起行政诉讼，这种情况下保护行政机关依法行政则根本无从谈起。如果行政机关的依法行政不能通过行政诉讼得到保护，行政机关自身便会选取对自己有利的途径进行操作，这样就会出现更加不利于行政相对人的情况。这就要求在审理案件的过程中也应根据原告的诉讼请求而对有关的双方行为进行审14/16查，而不是现在的只审查行政机关的行政行为，审查的结果也不应只是对行政行为的处理。其次，在审理行政合同案件时应采用合法性和合约性的审查标准。现行行政合同司法审查制度只确立了“合法性审查原则”，与传统的单方具体行政行为的审查标准相同，但行政合同却是一种新型的行政行为方式，传统的司法审查原则早已无法适应新时期的行政合同诉讼。并且行政合同诉讼结构若成为双向性的诉讼结构，当行政机关成为原告而行政合同的相对人成为被告时，人民法院在审理行政相对人的行为时也就不能对其适用合法性审查原则了。基于此，行政合同纠纷的司法审查原则应采用合法性审查原则和合约性审查原则，但主要还