食品安全监管体系法律问题研究1

食品安全监管体系法律问题研究（硕士论文摘要）改革开放以来，我国食品产业得到了快速发展，总产值年均递增10以上，持续位居各产业部门前列。随着我国食品行业规模的壮大，食品安全问题也随之浮出水面，近年来发生的一系列食品安全事故给人们群众的生命财产带来了巨大的损失，这表明当前我国食品安全监管体系还存在着一些问题。对这些问题，我们要引起足够的重视，并提出切实可行的措施来应对，本文遵循现状分析提出问题解决问题的思路，共分四大部分对我国的食品安全监管体系法律问题进行论述第一章对食品安全领域的相关概念进行简述。第二章我国食品安全及其监管体系现状分析，首先对我国食品产业和食品安全现状进行了分析，接着分析了食品安全法律体系，最后介绍了食品安全的监管体系。第三章我国食品安全监管体系存在的主要问题，主要从法律体系、监管体制、监管方式、监督机制等方面来论述。第四章完善我国食品安全监管体系的对策，主要针对第三部分的问题提出相应的对策。关键词食品安全法律体系监管体系STUDYONLEGALPROBLEMSOFFOODSAFETYREGULATIONABSTRACTFORDISSERTATIONFORJMDEGREESINCETHEREFORMANDOPENPOLICY,THEFOODINDUSTRYOFOURCOUNTRYHASOBTAINEDTHEFASTDEVELOPMENT,THETOTALOUTPUTVALUEYEARLYAVERAGEINCREASEDPROGRESSIVELYABOVE10,CONTINUESTOBESITUATEDINFRONTROWAMONGVARIOUSINDUSTRIALDEPARTMENTSALONGWITHTHESTRENGTHOFOURCOUNTRYSFOODINDUSTRY,THEFOODSAFETYPROBLEMALSOFLOATSTHEWATERSURFACEALONGWITHITINRECENTYEARS,ASERIESOFFOODSAFETYACCIDENTSHAVEOCCURRED,WHICHHAVEBROUGHTMASSIVELOSSFORTHEPEOPLESLIFEANDPROPERTY,THISINDICATESTHATTHECURRENTREGULATIONSYSTEMHASSOMEPROBLEMSWEMUSTPAYMOREATTENTIONTOTHESEQUESTIONSANDTAKEPRACTICALANDFEASIBLEMEASURESTOTHEMTHISARTICLEFOLLOWSTHECLUETHEPRESENTSITUATIONANALYSISTOPROPOSETHEQUESTIONSOLVESTHEQUESTION,ALTOGETHERDIVIDESFOURMAJORPARTSTOCARRYONTHEELABORATIONTOOURCOUNTRYSFOODSAFETYREGULATIONFIRSTPARTHASCARRIEDONTHESUMMARYTOTHEFOODSECURITYDOMAINRELATEDCONCEPTSECONDPARTTHEPRESENTSITUATIONANALYSISOFFOODSAFETYREGULATION,FIRSTHASCARRIEDONTHEANALYSISTOOURCOUNTRYFOODINDUSTRYANDPRESENTSITUATIONOFFOODSAFETY,THENHASANALYZEDFOODSAFETYLEGISLATIONSYSTEM,FINALLYINTRODUCEDFOODSAFETYREGULATIONSYSTEMTHIRDPARTTHEMAINPROBLEMSOFFOODSAFETYREGULATION,MAINLYFROMASPECTSANDSOONLEGALFRAMEWORK,REGULATIONSYSTEM,SUPERVISINGANDMANAGINGWAY,INSPECTORMECHANISMFOURTHPARTCONSUMMATESOURCOUNTRYFOODSAFETYREGULATIONSYSTEMTHECOUNTERMEASURE,MAINLYAIMSATTHETHIRDPARTOFQUESTIONTOPROPOSETHECORRESPONDINGCOUNTERMEASUREKEYWORDSFOODSAFETY,LEGISLATIONSYSTEM,REGULATIONSYSTEM目录引言第一章相关概念简述2第一节食品的概念和特征2第二节食品安全的概念和标准3第三节食品安全监管体系的概念和特征3第二章我国食品安全及其监管体系现状分析4第一节我国食品产业和食品安全现状4第二节我国食品安全法律体系的现状5第三节我国食品安全监管体制的现状6一、监管部门和权属关系6二、职能分配7三、协调合作7第三章我国食品安全监管体系存在的主要问题9第一节食品安全法律体系不完善9一、食品安全法律法规不完善9二、食品安全标准不健全10第二节食品安全监管体制的弊端11一、多头管理导致管理缺失或重复管理11二、跨地域食品安全监管职能缺失12三、缺乏强有力的协调机构12第三节食品监管方式落后13一、食品安全预警机制的缺失13二、缺乏对食品的安全性评价和风险分析机制13三、食品安全检测体系不完善14第四节执法监督机制不健全14一、信息来源途径单一15二、处罚力度不够15三、打假成本过高15第四章完善我国食品安全监管体系的对策16第一节构建完整统一的食品安全法律体系16一、完善食品安全法律法规16二、完善食品标准、提高标准质量17第二节建立责权集中、运转高效的食品安全监管体系17一、建立相对集中的监管模式17二、建立权威的综合协调机构18第三节改进食品监管方式19一、建立和完善食品抽查检验检测体系19二、加快建立安全预警机制19三、加强信息公开制度建设20第四节加强企业自律和第三方监管20一、加强信用体系建设，增强企业的自律意识20二、成立食品协会，发挥第三方监管优势21结束语21参考文献22在读期间发表的学术论文与研究成果24食品安全监管体系法律问题研究引言随着我国经济的发展，人民生活水平的不断提高，食品产业已经成为第一大产业。改革开放以来，我国食品产业得到了快速发展，总产值年均递增10以上，持续位居各产业部门前列。1据中投顾问食品行业研究部最新数据分析显示，2008年全年我国食品制造业的产值达7756616亿元，同比增长2951。随着我国食品行业规模的壮大，食品安全问题也随之浮出水面，近年来发生的一系列食品安全事故令人触目惊心，从冠生园的陈馅月饼事件到金华敌敌畏火腿事件,从立顿茶氟超标事件到豫花面粉有毒事件,从海产品的甲醛增色、增亮事件到水果的化学催熟、增大事件,从山西假酒事件到阜阳毒奶粉事件,从雀巢奶粉碘超标事件到郑州光明回奶事件，从广州毒酒事件到“苏丹红”工业添加剂事件2008年，河北省石家庄市三鹿集团生产的三鹿牌婴幼儿配方乳粉中含有严重超标的三聚氰胺成份，被食用后，发生了二十余名婴幼儿死亡，多人中毒的情况，后又陆续发现伊利、蒙牛、南山等多数奶粉生产企业违规超标使用三聚氰胺。甚至后来又发现鸡蛋中也被检验出三聚氰胺成份，山西长治市绿色生物发展中心生产的“慈云祥”牌土鸡蛋和大连韩伟食品公司输送香港的鸡蛋也查出了问题，被怀疑是饲料中使用了三聚氰胺所致。“民以食为天，食以安为先”，这句话充分说明食品安全直接关系到普通老百姓的生活质量、关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到国家经济的健康发展，关系到社会的和谐稳定。2近年来出现的一系列重大食品安全事件，折射出当前我国在食品安全监管领域中还存在着一些问题，这其中食品安全监管体系首当其冲。食品安全监管现在已是一个综合问题，涉及政治、经济、社会、法律等多个领域，很多学者从各个不同视角对其进行了研究，包括行政学、公共管理学、法学等多个视角，本文仅从法学的视角对其进行研究探讨。1杨泱对我国食品安全监管状况的思考，载上海药品食品监管情报研究2008年6月总第92期。2戈福林我国食品安全监管现状及其原因分析，载内江科技2008年第8期。第一章相关概念简述研究食品安全监管体系离不开食品安全领域的基本概念，因而，笔者认为，在研究食品安全监管体系之前有必要对相关概念进行简述。第一节食品的概念和特征中华人民共和国食品卫生法（以下简称食品卫生法）和新颁布的中华人民共和国食品安全法（以下简称食品安全法）对食品的法律定义是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。如果按照这种定义，就会得出两个结论第一，半成品不是食品；第二，按照传统既是食品又是药品的物品和以治疗为目的的物品，这两个概念不可避免地会存在交叉现象，当这两个概念出现交叉时，不能确定其是否属于食品。显而易见，这种定义存在着对食品的内涵界定不清的缺陷。食品工业基本术语中对食品的定义是指可供人类食用或饮用的物质,包括加工食品,半成品和未加工食品,不包括烟草或只作药品用的物质。如果按照这种定义，原料就没有包含在食品的范畴之内。显然，这种定义又存在着人为缩小食品范畴的缺陷。综合以上两种定义，笔者对食品这样定义是指具有相应的色、香、味等感官性状，能够满足人类食用或饮用需要的物质，包括除纯药品之外的所有食品和饮料。所谓“纯药品”是指那些只以治疗为目的，具有药品功效但不包括既是食品又是药品的物质。对于食品的特点，我国还没有法律上的正式表述，但根据食品卫生法和食品安全法的有关规定，笔者认为，食品的特征应该包括以下几点第一，在内涵上，食品是一种物质。包括成品、半成品和原料；第二，在功能上，食品具有相应的色、香、味等感官性状，能够满足人类食用或饮用的需求。第三，在外延上，食品包括除纯药品之外的所有食物和饮料。第二节食品安全的概念和标准世界卫生组织对食品安全（FOODSAFETY）的法律定义是指食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题。这种定义把食品安全归结为食品卫生问题，有混淆食品安全与食品卫生之嫌。我国新颁布的食品安全法对食品安全的法律定义是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。笔者认为，食品安全是一个绝对概念，要求食品的色、香、味等感官性状符合相应的标准，对人体健康造成急性或慢性损害的所有危险都不存在。本文食品安全的概念采用食品安全法的定义。根据食品安全法第二十条，食品安全标准应当包括下列内容（1）食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；（2）食品添加剂的品种、使用范围、用量；（3）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；（4）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求；（5）食品生产经营过程的卫生要求；（6）与食品安全有关的质量要求；（7）食品检验方法与规程；（8）其他需要制定为食品安全标准的内容。第三节食品安全监管体系的概念和特征食品安全监管有广义和狭义之分，广义的食品安全监管不仅包括政府监管，还包括行业组织的第三方监管。本文的食品安全监管采用狭义，即政府监管。所谓食品安全监管体系，是指国家有关部门对食品的安全情况进行监督管理所形成的一系列制度系统。它包括监管主体、监管客体、监管内容三个部分。监管主体是国家政府有关部门，即有权进行食品安全监管的有关部门；监管客体是食品；监管内容是食品的安全与否。监管体制设置的目的是确保一切食品处于安全状态。根据食品安全监管的相关概念和内容，我们可以总结出食品安全监管体系具有以下特征第一，浓厚的行政色彩。食品安全监管体系实质是有权机关行使行政权的过程中所形成的一套制度系统，跟其他的监督方式不同，其具有浓厚的行政色彩；第二，主体恒定。食品安全监管体系的主体恒定为国家有关部门；第三，内容恒定。食品安全监管体系的内容就是食品的安全状态。第四，具有强制性。食品安全监管体系的实施必须以国家强制力为后盾。第二章我国食品安全及其监管体系现状分析第一节我国食品产业和食品安全现状从总体上来说，我国食品产业近年来保持了快速健康发展的势头，食品结构趋于合理，食品进出口保持高水平增长，食品总体合格率稳步提升，重点行业的食品质量达到较高水平，一般行业的食品质量也不断提高，有效地满足了消费者日益增长的多层次需求。据有关部门检验结果显示，1994年全国食品平均合格率为823，2001年平均合格率为889，2002年全国食品市场抽检合格率均高于往年，为历史最好水平。3由于中国政府历来高度重视食品安全问题，近年来对食品市场进行了多次整治，使得生产经营假冒伪劣食品的行为得到了有效遏制，食品质量日趋好转。这不能说明我国的食品安全问题就得到了解决，相反我国食品安全特别是农产品安全问题突出，食品质量与国际标准相比仍有很大差距，存在的问题不容忽视。根据中国消费者协会投诉热点分析的相关资料表明，2003年全国消协系统共受理食品方面投诉60740件，其中涉及食品安全的有1621件，比2002年增长241。4我国食品安全隐患仍然存在，主要表现在首先，食品源头问题较为严重。种植、养殖环节食品安全问题较为突出，农牧生产者违规使用农药、兽药以及非法使用违禁药物的现象时有发生，这就使得化肥、农药等对人体有害的物质残留于农产品中，抗生素、激素及其他有害物质残留在禽、畜的体内和乳制品、水产品中，重金属在农禽产品中的含量超标。这些因素导致源头食品质量受到了严重影响。其次，食品加工企业卫生状况较差。大多数食品加工企业规模较小，加工环境较差，工艺较落后，卫生条件较差，很多没有达到行业标准。而且一些食品加工企业为了降低成本，违规使用劣质原料，如一些已过保质期或受污染的食品原料，超量使用食品添加剂，如增白剂“过氧化苯甲酰”、防腐剂“苯甲酸”等,非法使用非食品加工用化学添加物,如二氧化硫、甲醛、吊白块等。甚至有3杨福星中国与发达国家食品安全监管体制的比较，载中国防伪2005年第6期。4杨福星中国与发达国家食品安全监管体制的比较，载中国防伪2005年第6期。部分不法商人利益熏心,公然加工对人体有毒有害食品，这就给食品安全造成了极大的隐患。再次，食品储存、运输的安全问题比较突出。大多数食品企业在食品的储存、运输环节中，没有有效执行控制污染的规定,对有些食品没有实行分类储存，如超市的熟食和一般的食物没有被隔离并分别摆放，不同种类的食品混在一起容易使食品受到污染，对有些应密封运输的食品没有密封运输，使食品在运输途中受到污染。最后，转基因食品的安全状况令人担忧。在我国,转基因食品早已摆上了人们的餐桌,一方面，转基因食品极大地满足了人们的特定食品需要；但另一方面，从国内外对转基因食品的研究来看,转基因食品也可能损害人类的免疫系统、使人产生过敏综合症或者其他危害。世界粮农组织、世界卫生组织及经济合作与发展组织等都对转基因食品可能令生物产生“非预期后果”表示了不同程度的担忧。5现阶段，我国对转基因食品无论是从立法还是从执法上都存在着监管的漏洞。第二节我国食品安全法律体系的现状我国食品安全的法律体系主要是由三个层级构成的一是食品安全相关的法律法规。如食品安全法、食品卫生法、中华人民共和国食品卫生行政处罚法、中华人民共和国计量法、中华人民共和国标准化法、乳品质量安全监督管理条例等。二是国务院、有关部委、各级人民政府颁布的有关食品安全的除法律法规之外的相关文件。如国务院关于进一步加强食品安全工作的决定、关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知、国务院办公厅关于加强液态奶生产经营管理的通知、国务院办公厅关于加强饮用水安全保障工作的通知等。三是其他法律法规中有关食品安全的规定。如中华人民共和国消费者权益保护法、中华人民共和国传染病防治法、中华人民共和国产品质量法、中华人民共和国刑法、中华人民共和国行政许可法等，这些法律法规中的一些条款也对食品安全作了相关规定。我国食品安全监管体系的三个层级是以第一层级为核心，第二层级为基础，第三层5刘宁、张庆等著透视中国食品重大安全事件，法律出版社2005年版，第50页级为补充的。食品安全法颁布实施之前，作为我国食品安全监管体系第一层级的食品卫生法是当时最全面的对食品卫生、安全作出规定的法律。食品卫生法从试行到正式颁布已有10多年，在制止和打击食品生产和流通过程中的有损食品安全的行为中发挥了不可估量的作用。第二层级的相关文件，在实践中更具实用性和可操作性。因为第一层级的法律法规一般规定得比较原则、比较宏观，而第二层级的相关文件就是对这些法律法规的细化。有些就是对食品安全的某一问题的具体规定，并且这些文件是随着社会的变化发展而产生的，能够适应不断变化的社会实际。随着社会生活的实际情况不断发生变化，第一层级的法律法规就会逐渐与社会实际相脱离，而且其修改程序一般比较复杂，这就使得第一层级的法律法规经常滞后于社会实际，这时候第二层级的相关文件就能起到弥补第一层级的法律法规不足的作用。第二层级的相关文件，能够根据情况的变化，对相关问题做出相应的调整和补充，因而在实践中更具操作性和实用性。第三层级的相关条款是对个别具体的食品安全的规定和监管，是对第一第二层级的补充，能有效地弥补前两个层级的不足和漏洞，使我国食品安全法律体系形成一个完整和谐的整体。第三节我国食品安全监管体制的现状根据关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知（中央编办发200435号）和国务院关于进一步加强食品安全工作的决定（国发200423号）的有关规定，我国确立了按照一个监管环节由一个部门监管的原则,采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式。我国食品安全管理体制可概括为“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”。具体体现为以下特征一、监管部门和权属关系现阶段我国采用的是多部门监管的模式，涉及食品安全监管的部门在中央一级主要包括食品安全委员会、农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局、国家发展与改革委员会、国家环境保护总局、商务部、铁道部、交通部、公安部、财政部等等。这些部门除食品药品监督管理局由卫生部管理外，大多由国务院进行直接管理，对国务院负责，向国务院报告工作。在地方行使食品安全监管职能的主要是农业部、卫生部、质检总局、工商总局、国家食品药品监督管理局这五个部门的下属机构，而且它们与其下属机构的权属关系还不尽相同（一）卫生部、农业部采取的是双重管理模式。这两个部门在省、市、县的下属机构不仅要对当地政府负责，还要对其上一级机构负责，相关的人事权、财政权由当地政府管辖，业务方面的事项由上级机构管辖。（二）国家工商行政管理局和食品药品监督管理局采用的是省以下垂直管理模式，也就是说省以下的这两个部门的相关机构无需对当地政府负责，直接对其上级机构负责，相关的人事权、财政权直接由上级机构负责，不再直接受地方政府的领导，但在省级以上还是实行双重管理。（三）质量监督检验检疫总局的情形较为复杂，其下属的国家出入境管理局采用的是中央垂直管理模式，而其下属的质量技术监督管理局采用的是省以下垂直管理模式。二、职能分配农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管,这一部分的职责原来由卫生部门承担，现将其划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。农业、发展改革和商务部等部分按照各自职责，做好种养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。6三、协调合作在食品加工、流通和消费环节，质检部门负责食品生产价格环节质量卫生的日常监管，要严格实行生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度，严厉查处生产、制造不合格食品及其他质量违法行为，要将生产许可证发放、6国家质检总局食品生产监管司食品安全监管工作文件汇编，中国计量出版社出版2006年版第65页。吊销、注销等情况及时通报卫生、工商部门。工商部门负责食品流通环节的质量监管，要认真做好食品生产经营企业及个体工商户的登记注册工作，取缔无照生产经营食品行为，加强上市食品质量监督检查，严厉查处销售不合格食品及其他质量违法行为，查处食品虚假广告、商标侵权的违法行为，要将营业执照发放、吊销、注销等情况及时通报质检、卫生部门。卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生从业人员健康卫生状况的评价与审核，要严厉查处上述范围外的违法行为，并将卫生许可证的发放、吊销、注销等情况及时通报质检和工商部门。各部门在日常监管工作中做到分工负责、互相配合。7此外，将于2009年6月1日正式实施的食品安全法在现行监管体制基础上，对相关部门的职能和机构设置进行了进一步的明确，食品安全法第四条规定“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”第五条规定“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。”这些规定使我国的食品安全监管机制不断趋于完善、健全。食品安全法较之以前的食品安全相关法律法规，最大的不同在于以下两点一食品安全法在明确各部门职责的基础上，明确国务院设立“食品安全委员会”，作为一个高层次的议事协调机构，对现有分段监管体制进行调7国家质检总局食品生产监管司食品安全监管工作文件汇编，中国计量出版社出版2006年版第70页。整，加强对各有关监管部门的协调、指导，有利于改变目前卫生部作为综合协调部门所产生的协调难问题；二食品安全法还进一步加强了地方政府的监管职责，明确地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制，地方政府应在食品安全监管工作方面发挥宏观协调作用。第三章我国食品安全监管体系存在的主要问题从整体上来讲，我国已经建立了较为全面的食品安全监管体系，国家从机构设置、法制建设和具体措施方面都做了许多努力，但食品安全事故还是频频发生，而且性质越来越恶劣，造成的损失越来越严重。这些事故说明了我国的食品安全监管体系仍然存在着许多问题，主要表现在以下几个方面第一节食品安全法律体系不完善一、食品安全法律法规不完善完善的食品安全法律法规是食品安全有效监管的前提，是国家开展食品安全执法监督的依据,稍有欠缺都会造成执法监督空隙,导致负面效应。我国在食品安全管理中,没有把食品安全建立在全部食品产业链的基础上,食品安全法律体系的广度和深度都不够，相关的法律法规之间也缺乏协调性和系统性。长期以来，我国以食品卫生管理取代了食品安全管理,在食品安全法实施之前，我国的食品安全监管基本上是以食品卫生法为指导的，而食品卫生法从试行到正式颁布已有10多年,随着我国加入WTO，中国食品行业的状况发生了根本性的变化，有些法律条文早已不能适应食品行业的发展需要，有必要根据新出现的情况对相关条文加以修改和完善,使其能够有效地制止和打击食品领域中的食品违法行为,保障人民的生命和健康不受侵害。此外，就食品安全法律体系的现状而言，我国食品安全的法制化管理与国际水平还有不小的差距，我国食品法律体系的框架结构仍有待于进一步科学化、合理化。虽然食品安全法已经出台，但其还是要等到2009年6月1日才能正式实施，而且食品安全法的相关规定比较原则，在实践操作中存在着一定困难，主要表现在两个方面首先，从纵向上来说，食品安全法律体系应该是一个完整的体系，不仅包括法律法规，还应包括条例、规章、解释以及相关文件，也就是说，食品安全法还缺乏不同层次的相关文件与之配套，应加强相关的条例、规章、解释的制定，使其形成一个完整的体系。其次，从横向上来说，食品安全法律体系应该是一个内容广泛的体系。而当前在同一层级法律体系中也缺乏多样性的相关法规与之相配套，虽然国家出台了乳品质量安全监督管理条例，但是这还远远不够，还远不能满足我国当前食品安全监管的需求，如农产品安全条例、畜产品条例、水产品条例、酒类食品等条例还有待于陆续出台。综上所述，尽管食品安全法已经出台，但我们还是要抓紧制定与其相配套的多层级、广覆盖的低位阶规范性法律文件，以便为食品安全监管活动提高法律依据。二、食品安全标准不健全食品安全标准具体包括食品产品标准、食品污染物和农药残留限量标准、食品卫生操作规范在内的食品卫生及其检验方法、食品质量及其检验方法、食品添加剂、食品包装、食品贮运的标准等各类标准。我国的食品安全标准体系由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四类构成。食品安全标准是食品安全监管的技术支持和依据，没有完善统一的食品安全标准，就不可能有食品的真正安全。但是据统计，中国现有国家标准2000多项，其中标龄超过5年复审期的占68，很多现行的食品安全标准还是上个世纪80年代制定的，且发布于1988年的标准化法也明显滞后于WTO等国际性法律文件对食品安全标准的要求。我国的食品卫生法仅仅只对104种农药在粮食、水果、蔬菜肉等45种食品中规定了允许的残留量,含291个指标，而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。8这就充分体现了我国的相关食品标准与国际标准之间存在着相当大的差距，同时这样不健全的食品标准也会使许多有害物质堂而皇之地进入食品领域。总而言之，我国整个国家食品安全标准体系不健全，水平比较低，层次比较混乱，在实践中缺乏可操作性。主要表现在以下两个方面首先，标准的制定。长期以来，我国行业协会的发展还不够成熟，还不能肩负起标准制定主力军的重任。我国的标准制定主要由政府部门承担，而政府部门在制定标准时，往往将其与自己的行政目标联系在一起，忽视市场的要求。8杨福星中国与发达国家食品安全监管体制的比较，载中国防伪2005年第6期。因而制定出来的标准往往与市场脱节，适应性不强，总体水平也不高，有些标准甚至内容互相矛盾，国家标准的内涵界定不清，例如，目前我国食品安全标准制定的最高机构是国家标准化管理委员会，尽管它名义上是国务院授权的“统一管理全国标准化工作的主管机构”，但是它只是国家质检总局管理下的一个事业单位。而农业部、卫生部的某些食品行业标准，尽管从原则上来说是低于国家标准化管理委员会制定的标准，但它们却是名正言顺的正部级国家机关，其标准一定程度上也带有国家级别的性质。其次，标准的实施。无标准可循、标准混乱的情况必然导致执法处罚工作不力。没有标准可循就会使执法工作者在执法工作中无法可依，因而就会增加执法工作的主观随意性；标准混乱就会使执法工作者在实际操作中陷入迷茫，面对不同的标准无所适从，因而就会降低执法工作的效率。第二节食品安全监管体制的弊端我国食品安全监管体制可概括为“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”。按照一个监管环节由一个部门监管的原则,采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式。这种管理体制在一定时期内起到了积极作用，但随着食品行业客观情况的不断变化，现行的食品安全监管体制的弊端愈来愈突现，主要表现在以下几个方面一、多头管理导致管理缺失或重复管理我国目前实行的按部门分环节的监管体制容易导致部门职责重叠、分工不明，权责不清，交叉管理等问题。食品安全监管工作涉及国家多个部门，目前，我国涉及食品安全监管职责的有工商、质监、卫生、农业、药监、商务、海关、进出口检疫检验等将近10个部门，这些部门在食品的原料、加工、生产、流通、进出口、消费等环节和产品质量、卫生标准等方面都对应有一定的食品安全监管职责，但是任何一个部门都没有完整的食品安全管理权，一旦某一部门的缺位，都会造成整个食品安全监管的失败。9因而他们在实际工作中难以做到分工9戈福林我国食品安全监管现状及其原因分析，载内江科技2008年第8期。配合上的顺畅协调。在具体执法工作中，一方面就有可能出现有些领域有几个部门在监管，出现重复监管的问题,而这就可能产生以下两种不良后果第一，部门职责重叠，造成人员臃肿和行政执法资源的极大浪费；第二，在一些涉及经济利益较多的领域，相关部门会争着去管，抢着去管，而一些涉及公益性和社会性事物的领域，就会产生相关部门互相推诿、互相依赖的情形；而另一方面就有可能出现有些领域没有一个部门在监管，从而出现了监管的真空，使许多应该被监管的领域没有得到监管，导致管理缺失。二、跨地域食品安全监管职能缺失我国食品安全监管体制实行“全国统一领导、地方政府负责”和“一个部门监管一个环节的原则”，地方各级政府一般只能监管本辖区内的食品安全事故，一个部门一般只能监管该部门有权监管的环节内发生的食品安全事故。随着现代流通体系的迅速发展,同一种食品从田园到餐桌的这一系列过程很有可能会发生在不同的政府行政区域和不同的食品环节内，而政府的相关监管部门由于管理权限的地域限制和有关部门的职能限制，往往会导致发生在某一地域和某一环节的食品安全问题因牵涉到其他地域和部门的职能而不能得到迅速有效地解决，从而波及到其他地域和其他环节,造成食品安全问题的损失因得不到有效控制而进一步扩大。三、缺乏强有力的协调机构根据国务院关于进一步加强食品安全工作的决定（国发200423号）的规定，国家食品药品监督管理局负责食品安全的综合监督、组织协调职能。众所周之，国家食品药品监管局只是一个副部级单位，而其他监管部门大多为部级单位，一个副部级单位去协调正部级单位之间的工作，其效果之差是不言而喻的。2008年的国务院机构改革，明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的职能，同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，但卫生部作为一个部级单位协调同级部级单位同样存在协调难问题。新颁布的食品安全法特别设立了食品安全委员会。但笔者认为，此举仍然没有改变协调难的局面，原因有二一是对食品安全委员会的职责没有作出具体规定，而是规定其职责由国务院具体规定，对食品安全委员会和其他食品监管部门之间的关系也没有作出具体规定，他们之间的工作怎么协调也没有作出明确规定。本来食品监管的部门就多达十几个，现在又多出一个食品安全委员会，反而加剧了多头管理的局面；二是卫生部仍然承担着食品安全综合协调职责，其与食品安全委员会的职责有重复之嫌。第三节食品监管方式落后一、食品安全预警机制的缺失近年来，我国发生的重大食品安全事故，无论是国际性的，还是国内发生的，政府的反应都显得比较迟缓。对于国际性的食品安全事故，总是国外的相关部门或者行业机构发现问题，并且在国外闹得沸沸扬扬后，我国政府的相关部门才有所察觉；对于国内发生的食品安全事故，总是在不合格食品进入市场并已经造成严重人身财产损失、引起社会的强大舆论压力后，我们的政府相关部门才会有所反应。笔者认为，这与我国缺乏食品安全预警机制是是密不可分的。食品安全预警机制的缺失，一方面使我国食品安全事件的预防能力减弱，使得一部分本可以通过预警机制从而避免损失的事故得以发生；另一方面，还造成食品安全事故处理效果不理想，使得许多本可以通过预警机制从而减少的损失得以扩大。食品安全预警机制的缺失不仅不利于食品安全事件的预防，而且还不利于其有效处理，因而建立食品安全预警机制势在必行。二、缺乏对食品的安全性评价和风险分析机制所谓食品的安全性评价就是指评价食品中有关危害成分或者危害物质的毒性以及相应的风险程度。而风险分析包括相互联系的风险评估、风险管理和风险沟通。风险评估是以客观的方式进行的,通过明确地考虑数据和分析方面的不确定性,根据可接受的不确定性的数量来制定决策。风险管理由有资格的管理权威机构实施,其目的是使消费者得到高水平的保护。风险沟通在评估与管理阶段是非常关键的,将有关保护公众远离由食品引起的风险工作公开化、透明化。10长期以来，我国对食品安全的监管是以对不安全食品的立法、清除市场上的不安全食品作为基本出发点的。这些传统的做法由于缺乏安全性评价和风险分析，对食品安全现状及可能出现的危险因素不能及时采取预防措施。以新技术的安全评价为例，基因工程等高新技术在食品生产领域的引进，对食品安全提出了特殊的挑战，它们在提高食品产量的同时，也可能使食品面临安全风险，因此就很有必要对其安全性进行评估，对其风险进行分析。三、食品安全检测体系不完善长期以来，我国的食品安全检测体系不完善，主要表现在以下几个方面首先，资源分散。目前我国能够从事食品安全检验检测的机构主要包括质检部门的产品质量检验所、卫生部门的疾病预防控制中心、卫生防疫站、农牧部门的畜牧兽医站等等，这些检测机构各自为战，相互之间缺乏协调合作，彼此之间的资源不能形成共享，造成了极大的资源浪费，未能达到最佳的食品检验检测效果。其次，投入不足。我国对食品安全检测工作的重视程度不够，对其投入严重不足，这就导致了食品安全检测机构人员严重不足，设备陈旧简陋，检测技术和手段落后，不能发挥其应有的作用。此外，我国现有的食品检测人员的自身素质普遍偏低，这样也在一定程度上影响着食品的检测效果。再次，信息发布机制不健全。健全的信息发布机制能够对消费者起到很好的导向作用。目前我国有很多部门都在从事信息发布工作，但是部门之间缺乏协调合作，发布的信息有时甚至互相矛盾，这不仅不能起到对消费者的导向作用，还会使广大消费者陷入迷茫的境地。第四节执法监督机制不健全保障食品安全从田园到餐桌的过程，不仅包括立法、执法，还应包括执法监督，从某种程度上来说，执法监督越来越发挥着重要的作用。我国的执法监督机制主要存在着以下问题10苏方宁发达国家食品安全监管体系概观及其启示，载农业质量标准2006年第6期。一、信息来源途径单一食品安全监督部门获取食品违法行为信息的途径主要是以技术检验为手段的监督检查。但是，监督部门的时间和精力是有限的，因此，要想通过检验手段得到所有产品质量信息是不现实的。笔者认为，信息获取可以分为主动获取和被动获取。上述监督部门进行的监督检查即是主动获取，社会举报即是被动获取。因而社会举报也是一条重要的信息来源途径，但是当前群众举报较少，大多数消费者认为只要不侵害自己的利益就没有必要去自找麻烦，有时即使牵涉自己的利益，很多人也缺乏维权意识。因此，我们应加强培养消费者的维权意识，发挥群众举报这一信息来源途径的作用。二、处罚力度不够尽管食品安全法加大了对制假售假的处罚力度，但笔者认为现行的处罚机制对造假者来说还是处罚偏轻，造假者造一次假牟取的暴利足以抵得上多次罚款，因而造假者付出的风险成本很小，而且，随着社会技术的进步，生产经营者造假成本越来越低，非法生产经营者迫于经济利益的驱使，仍然会“铤而走险、大胆造假”，现行的处罚机制难以对违法者形成震慑作用。因此还有必要进一步制定相关法律法规，加大对制假售假者的处罚力度。这样就会在一定程度上使制假售假者心怀“恐惧”感，使其能够本分生产经营。三、打假成本过高现行体制下实行“谁执法谁负责出鉴定费”的原则，谁执法次数多，谁的费用支出就高；而且随着物价水平的不断提高，产品的检验成本也越来越高，而行政经费拨款本来就普遍不足，这些都严重挫伤了有关部门打假的积极性，客观上助长了造假者的威风。第四章完善我国食品安全监管体系的对策完善我国的食品安全监管体系，可以借鉴发达国家的先进经验，但我们不应也不能全盘照搬。一个监管制度是否有生命力在于它是否与该国的实际情况是否相适应，而不在于制度本身是否完美，如果符合本国实际，就是一个有效的监管体制，不符合本国实际，即使理论上再好，也不能解决实际问题，也不能算是一个很好的监管体制。因此，完善我国食品安全监管体系要从我国的监管体系存在的问题入手，采取相应的对策。第一节构建完整统一的食品安全法律体系一、完善食品安全法律法规建立食品安全法律体系是加强和完善食品安全监管机制的前提和基础,因而制定切实可行的食品法律法规就成为食品安全监管机制的一个重要组成部分，是加强食品安全监管的首要任务。随着社会主义市场经济持续快速健康发展，我国的食品行业也发生了翻天覆地的变化，人们对食品安全问题的认识不断深化,同时食品安全的相关法律法规也出现了诸多问题第一，调整的范围过于狭窄；第二，执法主体职责不明确；第三，食品安全法律体系的内容过于陈旧,跟不上客观情况的变化节奏。这就迫切要求我们认真总结经验,在原有法律法规的基础上,构建起更加完善的健全的食品安全法律体系。2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议以158票高票表决通过了食品安全法。食品安全法很大程度上完善了我国食品安全法律体系，纠正了我国多年来以“食品卫生”代替“食品安全”的举措，填补了食品安全领域法律的空白。但笔者认为，食品安全法律体系首先应当是一个完整的体系，包括法律、行政法规、地方性法规、行政规章、地方政府规章、相关解释、条例等。对日常性的食品，如酒类、奶制品、水产品等，应该再分别制定具体的相关配套条例，因为食品安全法是针对所有食品的，而且一般规定得比较原则和笼统，在实践中不利于操作，因而有必要对一些日常性的食品进行具体详细的规定。其次，我国是一个幅员辽阔的国家，每个地方的具体情况还不一样，有的甚至差别很大，全国性的食品安全法是出台了，但是否都适应每个地方的实际情况还是一个疑问，因而各地都应根据当地的实际情况抓紧制定食品安全法的配套法规，以期适应当地的客观实际。但在制定配套法规时一定要注意两点一不能违背食品安全法的基本原则和精神；二不能以适应当地客观实际为借口产生地方保护主义。二、完善食品标准、提高标准质量我国现有的食品标准存在着短缺、不统一、质量不高、与国际标准差距大等缺陷。因而，我们应参照国际食品法典,制定和完善包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准在内的食品标准体系，使其符合国际食品法典委员会的原则,把标准延伸到从农田到餐桌的全过程,把标准落实到食品产业链的每一个环节。同时，不仅要注意吸收发达国家的先进经验，而且要考虑我国的现实国情。随着食品生产技术的不断提高和人民生活水平的提高，我们需要适时适当地修改旧的、与实际相脱离的食品安全标准，使之能更好的规范食品行业。在日本，食品标准每隔5年便要修订一次，其修改内容完全根据食品生产和市场需求进行。考虑到我国正处于经济转轨时期，与国际接轨程度不够，我们的修改周期应该更短一些，等到以后逐渐稳定下来，可以采取定期修改的方式。第二节建立责权集中、运转高效的食品安全监管体系一、建立相对集中的监管模式目前，全球的食品安全监管主要有二种模式一是一个部门监管模式，是一种绝对集中的模式，即将食品安全监管的职能都集中到一个部门，由其统一实施相关职能。加拿大就是这种模式的典型代表；二是多个部门监管模式，即食品安全监管相关职能分别由不同的部门实施。多个部门监管又可以分为两种模式一种是多部门分环节监管模式，不同食品由不同部门监管，不同环节由不同部门监管。中国目前实行的就是这种模式；另一种是由国家统一协调管理的多部门监管模式，是一种相对集中的模式，按照食品种类进行监管职能的划分，并有一个权威部门进行牵头，对各部门的监管职能进行综合协调。美国实行的就是这种模式。我国现有的食品安全监管体系存在着部门过于繁多、职责过于分散的不利局面,这就导致了一方面各部门在执法过程中职责交叉，都可以行使监管职权；另一方面则在部门立法、执法中出现模糊或真空地带，以致有些领域没有部门监管，从而给违法者带来了可乘之机。我国应当解决的重点是食品监管职责过于分散的状况，将对食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明确。借鉴目前发达国家的相关经验，笔者认为改革的方案有两种第一种就是把所有的食品安全监管职能都集中到一个部门，让这一个部门集中行使监管职能；第二种就是借鉴美国现有的食品安全管理体制模式，由一个部门牵头组织有关部门，按照食品的类别在各个部门进行分工。每个部门对自己所分管食品从农田到餐桌进行全过程监管。从理论上来讲，第一种应该是最彻底、最有效率的模式，能够彻底地解决机构重叠和管理盲区问题，但其对行政体制的冲击也最大，改革的难度也最大，不符合当今中国的国情。第二种模式在实践中更具操作性，因为我国食品的产业链较长，地区差异、城乡差异较大，不宜将职权集中到一个部门，同时改革的阻力也会相对较少，符合中国当今的国情。二、建立权威的综合协调机构正如前文所说，无论是以前的国家食品药品监督管理局，还是现在的卫生部，都同样存在着协调难问题。笔者认为，应该在食品监管部门之上设立一个权威的专门协调部门。比如美国的“总统食品安全委员会”、欧盟的“欧盟委员会”等。我国新颁布的食品安全法也特别设立了食品安全委员会。但对食品安全委员会的职能却未做出具体规定，食品安全委员会与其他部门的工作协调也没有做出具体规定，而且国务院卫生行政部门还是承担食品安全综合协调职能，那这样食品安全委员会的职责又是什么设立食品安全委员会的意义何在要真正建立权责集中、运转高效的食品安全监管体系就必须让食品安全委员会肩负起食品安全综合协调职能，并对食品安全委员会的职能进行具体规定，主要包括（一）审议食品安全的相关法规；（二）研究食品安全的重大政策；（三）审议全国食品安全工作的总体发展规划；（四）确定需要向国务院汇报的重大议题；（五）督促规划、计划和有关重要工作落实；（六）协调部门、地方间的食品安全工作，组织重大事故查处；（七）指导各部门、各地区及全社会参与食品安全宣传，推动食品安全健康发展。11要将国务院卫生行政部门的综合协调职能移交到食品安全委员会，国家卫生部门、国家质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理按照自己的职责范围，对自己所分管的食品实行从农田到餐桌的全过程监管。第三节改进食品监管方式一、建立和完善食品抽查检验检测体系有了食品安全标准和质量标准，我们就需要建立和完善检测程序。目前我国的质检部门只负责食品生产加工环节的监管，而其他环节则由其他部门监管，这就可能造成许多销售环节的有毒有害食品逃避监管。完整的监测制度应该包括明确的检测部门、明确的检测对象、详细的检测程序、检测机构的权利义务、检测费用的承担、检测结果的处理以及检测活动的监督。笔者认为，建立和完善抽查检验检测体系，可以从以下几个方面着手第一，应当扩大检测范围，增加检测次数，对于任何环节的食品，都应当接受检测。由于食品行业的特殊性应该取消食品免检制度。对于一般食品应进行定期和不定期检查相结合，督促经销商提高食品质量，对于一些信用等级高的食品可以适当减少检测次数，但绝不能免检。第二，应当完善检测的程序，定期检查制度化，每一次检查的程序都应当事先公开，明确检测人员和受检人员的权利义务，并允许当事人提出辩解，以确保整个检测过程的公平公正；第三，对检测结果应进行公示，受检人员对检测结果有异议，应允许受检人员提出复查申请；第四，使检测部门与行使处罚权的部门相分离，从制度上预防腐败的发生；第五，检测费用由国家财政予以保障。二、加快建立安全预警机制食品安全