我国城镇住房保障范围和保障方式研究

专题报告我国城镇住房保障范围和保障方式研究摘要保障的本质含义是救助住房保障是保障“人人有房住”，而不是保障“人人有住房”。保障住房的主要形式是廉租房，不能将“住房保障”泛化为包括中等收入群体的“住房普遍福利”，经济适用房政策和双限商品房政策不应该作为住房保障的内容而长期存在。住房保障应面向城镇常住人口而不仅仅是户籍人口。我国可采用家庭可支配收入的30作为住房可支付性判断标准住房可支付性体现住房支出与家庭收入之间的关系。如果一个家庭在支付持续的住房支出后，其收入仍然可以维持其基本生活水平，包括满足衣、食、行、医疗和教育需要，就可以认为该住房为可支付性住房或该家庭具有住房可支付性。根据模型计算，现阶段我国低收入家庭最大租房或买房的月支出标准为家庭可支配收入的25。公共住房建设标准应采用最低设计标准。以平均市场房租和平均市场房价作为住房补贴参考标准。初步估算，城镇住房保障对象范围大约占城镇常住家庭总数的5、并且每年增加40万户左右2005年城镇户籍人口纳入住房保障体系的比例为城镇总户数的25，并且每年新增20万户。保障对象主要是最低收入户、低收入户、中等偏下收入户中没有房产需要租赁市场住房的家庭，以及这些家庭每年的新增家庭；“棚户区”住户和最低收入户中有房产但人均住房面积低于10平方米的住户。公务员住房不宜统一纳入住房保障体系。农民工家庭半数无力租赁正式市场价住房，5年后仍在城镇租房住的农民工如果符合城镇住房保障对象条件，建议考虑进入城镇住房保障范围。2005年这部份可以进入城镇住房保障范围的农民工数量大约占城镇人口总数的15左右，每年增加15万户左右。2005年“城漂”需要纳入城镇住房保障体系的人员约占城镇人口的1。每年需要进入城镇住房保障范围的“城漂”数量大约为5万户。城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主“砖头补贴”为辅城镇住房存量中60平方米以下小户型住房比例达到40，其中1居室和2居室比例超过90。城中村住房成为城市外来人口的廉租房。近年城镇住房增量中的小户型住房比例保持相对较高水平。到目前为止，我国城镇化和住房市场提供的小面积住房比例相对支付能力不足的住房保障对象比例是足够的，我国住房保障的核心问题不是小户型住房存量的不足，而是低收入阶层住房支付能力不足的问题。加速住房存量流转，充分利用住房过滤发挥存量住房的保障作用。本报告打破“二元”体制下对城镇范围内住房和居民群体的分割，以全部城镇范围为研究视角，分析不同群体的住房支付能力；根据住房存量结构状况提出现阶段我国城镇住房保障方式的建议。一、住房保障定义本报告认为，保障的本质含义是救助。住房保障是政府对社会成员中无力参与市场竞争者、以及竞争中的失败者进行的居所救助，是社会保障体系的一个组成部分。第一，住房保障是社会保障的一部分，保障程度与整个社会保障理念有关，以基本保障为基础的社会保障体系决定了我国的住房保障也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是保障“人人有房住”，而不是保障“人人有住房”。从世界各国来看，不同的社会保障理论在不同时期各领风骚、大行其道，都有其时代背景渊源。西方社会保障理论的发展在较大程度上反映了自由放任主义与国家干预主义两大经济思潮兴衰交替的关系，需要结合当时历史背景实践来验证。近三十年来，世界各国都对本国的社会保障制度进行了较大范围的改革，改革的基本方向是围绕削减社会保障内容、降低社会保障支付水平而展开的，原因在于过高的社会保障支付内容与支付水平导致了国家财政在这方面的过重负担，并已影响到国家和企业在产业领域的投资，而这被认为是70年代以来西方国家经济危机的一个重要原因，接受保守主义理论思潮越多的国家，它的福利制度朝着这个方向发展的变革就越大。再分英国、瑞典走在前列配“从摇篮到坟墓”均有保障强德国俾斯麦政府的福利国家度疾病社会保险法贝弗利齐福利国家危机工伤事故保险法“报告”美欧消减福利内容老年和残障社会保险法英国“济贫法”1819世纪19世纪后期192019401960年代1970年代后古典经济学德国新历史学派福利凯恩斯主义新自由主义功利主义经济学新建桥学派经济学民主社会主义学派图1“追求再分配不同强度的理论与实践”之时间分布示意图我国的社会保障体系是以基本保障为基础的。2002年，党的十六大报告指出“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。多渠道筹集和积累社会保障基金。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”中央关于社会保障体系的论述阐明了我国社会保障体系以基本保障为基础。改革开放以来，我国生产力取得了令世人瞩目的发展，温饱问题已基本解决，正在实现全面建设小康社会的目标，但是，生产力落后状况没有根本改变，这就决定了我们不能走西方国家高福利的道路，我国的社会保障只能是低水平的基本保障。因此，中央反复强调的是基本保障或最低社会保障，这是符合我国经济社会发展实际水平的，是对我国经济社会发展状况的正确把握，使中国社会保障始终建立在现实的土地上，避免陷入西方国家高福利的泥潭。以基本保障为基础的社会保障体系决定了我国的住房保障也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是保障“人人有房住”（即可以满足其享受社会基本的、最低标准的住房需求），而不是保障“人人有住房”（即拥有住房资产并享受资产升值效益）。第二，不能将“住房保障”泛化为包括中等收入群体的“住房普遍福利”，保障住房的主要形式是廉租房，经济适用房政策和双限商品房政策是在特定阶段实行的住房政策，随着经济和社会背景的改变，这两种住房政策应该逐步淡出，而不应该作为住房保障的内容而长期存在。经济适用房政策和双限商品房政策是在特定阶段实行的住房政策，其中，经济适用房政策是在上世纪90年代初期加速推进住房商品化的背景下产生的，而双限商品房则是在近年房价持续高涨形势下，部分地方政府为平抑房价上涨而采取的一种住房政策。经济适用房政策曾经对促进住房体制改革、减少住房新旧体制转轨的剧烈震荡，促进适应市场经济体制新的住房保障政策体系的形成和发展发挥了积极的作用。但早期的经济适用房建设由于在供应对象上定义范围过大，既无明确的准入标准又无明确的建设标准，致使经济适用房在1998年以后全面取消福利分房、推进住房分配货币化、市场化和住房价格日趋上涨的整体环境下，其提供住房保障的作用和意义逐步缩小，很多经济适用房并没有被需要得到住房保障的城镇中低收入、低收入获得，而是有相当部分是为中高收入甚至是高收入人群获得。近年来，随着经济适用房准入标准和建设标准的逐步明确，以及政府对购买者审核力度的逐步增强，高收入者购买“经济适用房”现象有所减小，矛盾有所缓和。但是，到目前为止经济适用房的对象仍过于宽泛，集资合作建房和公务员住房都在经济适用房的框架下，仍然存在“保障泛化”的倾向。市场经济的基本准则是明晰的资产权利和在此基础上的等价交换。因此，如果放开这个“包含了补贴的资产”市场，将构成对房地产市场的破坏，而且，“含补贴的东西将永远供不应求”。根据我国以基本保障和最低生活保障为基础的社会保障制度建设原则，我们认为保障住房的主要形式应是廉租房，不主张再继续推进“经济适用房”和“两限房”的建设。廉租房的要素包括住房面积和住房质量，在对城市公共服务和就业机会具有基本可达性的地方为低收入者提供居住机会，提高其健康水平、技能水平和融入社会经济生活的能力，帮助其最终摆脱贫困。第三，住房保障应面向城镇常住人口而不仅仅是户籍人口。人力资本是城市经济发展的重要资源，为城市经济增长做出贡献的是城镇常住人口而不仅仅是户籍人口，住房保障是实现人力资本提升的必要条件，有利于城市产业结构的升级和城市社会经济的可持续发展。由于“二元”制度的存在，目前住在城镇范围内的居民并不都是当地城市户籍人口，城镇范围内的土地不完全是国有土地，城镇范围内的住房也不全是国有土地上的住房，农村人口、集体土地、集体土地上的住房与城市户籍人口、国有土地、国有土地上的住房同时存在于城镇范围，这决定了我国城镇住房保障制度绝不能够仅仅面对城市户籍人口和他们所住的房屋。改革开放20余年，我国经历了快速城镇化过程，城镇化水平从1978年的179提高到2006年末的439，城区范围迅速向郊区蔓延，全国地级城市建成区面积由2000年的22439平方公里增加至2006年的33660平方公里。在城市建成区的飞速扩展中，农地被迅速征用进行建设，而拆迁安置相对麻烦的村落则被保留下来，形成了城镇建成区范围内大大小小的城中村。也就是说，城镇范围内的全部住房分为两种性质一是建在国有土地上的城镇住房；二是建在集体土地上的城中村住房。这两种性质的住房都是城镇常住人口的住房供给源。利用国家统计局调查数据进行分析，可以得出城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源全国城市范围内，城中村住房面积占全部城市住房面积的33，城中村住房间数占全部城市住房间数的306；城中村住房解决了295城市常住人口的住房问题（见图2）。图2城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源除城中村外，还有部分“农转非”住房在城镇化过程中进入城镇。“农转非”住房同城中村住房相比，已经完全转变为城镇住房，改为国有土地上的房屋产权，进入城镇住房统计系统。城中村住房和“农转非”住房是我国城镇范围内住房增量的重要贡献者。根据2000年人口普查数据和2005年1人口调查数据估计，20002005年，我国城镇范围内的住房存量由914亿平方米增加到156亿平方米，住房增量为645亿平方米1。其中，城镇住房建设竣工量为30亿平方米，城镇住房拆迁量约为55亿平方米，进入城镇范围的“城中村”住房约为28亿平方米，“农转非”住房约为12亿平方米。这一时期，城镇住宅建设对城镇范围内住房增量的贡献为38，城中村住宅对城镇范围内住房增量的贡献为434，“农转非”住宅对城镇范围内住房增量的贡献为186（见图3）。1此处城镇范围内的住房存量大于建设部统计的城镇住房存量。原因是人口统计中的城镇范围大于建设部住房统计的城镇口径。330670城中村住房面积比例城市内其他住房面积比例306694城中村住房间数比例城市内其他住房间数比例295705城中村内常住人口比例城市其他住房内常住人口比例324676外来农村人口居住在城中村内比例外来农村人口居住在城市其他住房内比例380434186城镇住宅建设增量城中村住宅增加农转非住宅增加图320002005年城镇范围内住房增量分布注图中城镇住房建设增量城镇住房竣工量城镇住房拆迁量在城镇范围内居住的是城镇常住人口。按照户籍划分，我国城镇常住人口可分为四类（见图4）本地农村户籍人口27、本地非农户籍人口493、外地农村户籍人口133、外地非农户籍人口104。从户籍来看，占近30比例的本地农村户籍人口，由于拥有自己的宅基地，显然不应该再在城镇住房保障体系内考虑。而占城镇总人口70份额的本地非农户籍人口、迁移人口中究竟多大比例能够成为城镇住房保障对象，本报告将根据住房的具体情况和实际的住房支付能力分析确定。133104270493外地农村户籍外地非农户籍本地农村户籍本地非农户籍图42005年我国城镇人口按户籍划分的构成二、住房保障标准界定1我国可采用家庭可支配收入的30作为住房可支付性判断标准国际上通用的关于住房可支付性的定义为住房可支付性体现住房支出与家庭收入之间的关系。如果一个家庭在支付持续的住房支出后，其收入仍然可以维持其基本生活水平，包括满足衣、食、行、医疗和教育需要，就可以认为该住房为可支付性住房或该家庭具有住房可支付性。通常，家庭总收入的30为许多国家和地区关于可支付性住房的判断标准，住房支出（含设施和服务消费）没有超过家庭总收入的30即被认为该家庭具有住房支付能力。值得关注的是，有些国家和地区将此标准主要应用于对低收入家庭住房支付能力的判断。但“家庭总收入30的住房合理消费的判断标准”是否适合我国需要进行验证。（1）理论基础验证我国城镇居民住房可支付性的判断标准，首先必须求出我国城镇居民的基本消费需求支出。所谓居民基本消费需求支出，是指在一定社会经济水平下，为保证劳动力的正常再生产，居民对商品和劳务所需要的基本消费量的支付能力，它反映了居民的基本消费需求，与收入水平无关。本研究在凯恩斯消费函数理论的基础上，利用扩展线性支出系统模型（ELES模型）来求证我国城镇居民的基本消费需求支出。扩展线性支出系统模型（EXTENDLINEAREXPENDITURESYSTEM，ELES）是经济学家LUCH1973年在美国经济计量经济学家STONE的线性支出系统模型的基础上推出的一种需求函数系统。该系统通过研究不同收入层次的居民对各大类商品消费支出的差异，来分析消费心理和消费倾向。系统假定某一时期人们对各种商品（服务）的需求量取决于人们的收入和各种商品的价格，而且人们对各种商品的需求分为基本需求和超过基本需求之外的追加需求两部分，并且认为基本需求与收入水平无关，居民在基本需求得到满足之后才将剩余收入按照某种边际消费倾向安排各种非基本消费支出。假设将人们的消费支出具体划分为I类，则各类商品的消费支出可以用模型表示为10VYBQPVIII其中，是对第I类商品的消费支出，和分别为第I类商品的价格和基本需求量，为第I类商品的IVIPIQIB边际消费倾向，为基本需求总支出，为收入水平。该模型即为“扩展线性支出系统模型”（ELES模型）。0Y如果样本数据为横截面数据，则可以设20VBQPAIII则模型（1）可以表示为3YIII对公式（2）两端求和得41/0IIBAV由公式（2）也可以得出50QPIII模型的经济意义为人们对各类商品的消费需求可以分为“基本消费需求”和“追加消费需求”IVIQP两部分在一定的收入水平和价格水平下，消费者首先满足其基本消费需求，然后剩下的收入IIQPYB按不同比例在各种商品、劳务和储蓄之间进行分配。IQPYIBELES模型可以直接运用截面资料进行参数估计，模型各部分经济概念明确，在消费需求分析方面的应用非常广泛。（2）实证计算报告选用2004年国家统计局城调队“中国价格及城市居民家庭收支调查统计”数据，分析我国城镇居民基本消费需求支出。采用回归分析，可得有关2004年城镇居民消费支出的8个回归方程，结果如下（1）食品9760153241RYV（2）衣着521（3）家庭设备用品及服务90421RYV（4）医疗保健86721（5）交通和通讯9015321RYV（6）娱乐、教育文化服务06821（7）居住90621RYV（8）杂项商品和服务8023521以上方程均通过了F检验和T检验，回归方程有意义。进一步，可以求得，根据公式（4）和（5），可以求出2004年城镇居民的各134IA6190IB项基本消费需求支出。结果见表1所示。IQP表12004年ELES模型系数及城镇居民各项基本消费需求支出食品衣着家庭设备用品及服务医疗保健交通和通讯娱乐、教育文化服务居住杂项商品和服务合计AI12349615511559087062322238801116925381314BI015300550049004601150106006600280619PIQI（元）17638534511114142468716410403953407872253451在我国现有统计框架下，城镇家庭总支出是指除借贷支出以外的全部家庭支出，包括消费性支出、购房建房支出、转移性支出、财产性支出、社会保障支出；而城镇家庭可支配收入扣除了个人缴纳的社会保障支出。因此，按照住房可支付性的定义，在可支配收入中扣除掉城镇居民家庭基本消费需求支出（不包含居住基本消费需求支出）之后，所剩的收入就是居民家庭所能承受的最大住房支出额。根据居民基本消费需求支出的定义，其与居民收入水平无关，是各个收入阶层的人员为保证劳动力的正常再生产所必须的基本消费需求。由报告上述模型的计算结果，除去居住基本消费需求支出后，城镇居民家庭人均基本消费需求支出额2004年为3110元，将其在可支配收入中扣除掉，所剩的收入占比为不同收入阶层所能支付的最大住房支出比例，结果见表2所示。表22004年不同收入阶层所能支付的最大住房支出比例不同收入组家庭2004年最低收入户9低收入户30中等偏下户48中等收入户62中等偏上户72高收入户79最高收入户88平均67根据计算结果，可以看出我国低收入家庭可支配收入中的最大住房支出比例为30，与多数国家和地区的标准相同；而对于其他收入阶层，其所能支付的最大住房支出比例均超过30，对于处于这些收入阶层的居民，其住房支出比例的大小将取决于其消费偏好。最大住房支出比例减去水电燃料及其他、居住服务费之后，可以得到居民家庭租房或买房的最大月支出比例。根据2004年城镇居民消费支出资料分析，现阶段我国低收入家庭最大租房或买房的月支出标准为家庭可支配收入的25。2公共住房建设标准应采用最低设计标准各个国家和地区在公共住房的建设标准方面都有明确的规定，按照家庭人口规模设定建设标准。根据住房保障的基本含义和我国整个社会保障的理念，现阶段我国的住房保障只能是低水平的基本保障，公共住房即廉租房的建设标准应采用最低设计标准，经济实力高的地区可根据自己的实际情况进行适当调整。廉租房的设计应该是各项基本使用功能齐全，根据1999年6月1日起施行的中华人民共和国国家标准住宅设计规范（GB500961999），可以计算出住房最低面积设计标准。表3根据住宅设计规范计算的廉租住房最低面积设计标准12人34人45人56人1居室2居室3居室4居室卧室兼起居室1212单人卧室612106121066厨房4444卫生间3333必要的过道面积2334使用面积21283845建筑面积28385060注使用面积建筑面积0753以平均市场房租和平均市场房价作为住房补贴参考标准美国、加拿大等国家都采用住房平均房租作为住房补贴的标准。平均房租和平均房价代表了住房消费的平均水平，帮助低收入群体能租住到平均水平的住房，有利于提高整个社会的住房质量。但要注意的是，采取住房补贴时，住房的保障面积要与公共住房的建设标准一致。国务院24号文也指出“对符合条件的城市低保家庭，可按当地的廉租住房保障面积标准和市场平均租金给予补贴。”三、我国城镇住房保障对象范围界定参考国际经验，住房保障对象范围因国而异。从整体上看，欧美发达国家和亚洲的新兴经济国家的住房住障范围分为两种类型和两个阶段。两种类型是指，一种是新加坡、瑞典等高福利国家，几乎涵盖了全国国民，如新加坡有近90的家庭居住在组屋；另一种是以美国为代表的发达国家，基本上把中低收入家庭纳入住房保障范畴。两个阶段是指，在早期的住宅紧缺阶段，住房保障顾及面很大，基本包括全部国民；在近些年的居住升级阶段，住房保障的顾及面缩小许多，重点转向中低尤其是低收入家庭。近几十年来，我国的住房制度经历了由大规模公房建设向房地产市场发展的转变，在自建住房、公房出售和房地产市场迅速发展的背景下，2005年我国城镇居民的住房私有化率达到89（其中自有自住的比例为78，自有出租的比例为11），用来出租的公房和其他性质的住房只有11，城镇人均住房建筑面积平均为2842平方米2，城镇人口不存在普遍的住房短缺。显然，我国目前已经进入了住房升级阶段，按照国际经验，住房保障的顾及面在这一阶段应主要关照中低收入家庭。同时，我国住房保障是低水平的基本保障，也决定了住房保障范围只能面向低收入群体。具体界定我国住房保障对象必须要明确以下三个问题2本处数据来源于国家统计局2005年全国1人口调查数据。第一，由于城乡“二元”制和近年快速城镇化的发展，我国城镇人口的构成比较复杂，构建城镇住房保障制度，清晰地分析城镇常住人口的构成和变化是研究前提。第二，在近几十年我国经济体制改革和转轨的过程中，城镇范围内不同群体受到的影响是不同的，对自身住房问题的解决能力也产生了连带影响。由于制度变迁导致的住房困难家庭是住房保障制度必须要解决的人群。第三，按照家庭可支配收入25的标准量化分析各收入阶层的住房支付能力，确定保障群体的范围。但对于最低收入阶层，因为其不仅缺乏租金支付能力，住房设施和服务的消费能力仍不足。因此，这部份租赁住房的人群如果住进公共住房（即廉租房的实物配租形式），住房运营费用仍需要国家补贴；如果采用发放居民住房补贴，补贴数额不仅仅包括房租补贴，还需要包括住房运营消费的补贴，例如物业费、采暖费等等。本报告内容只分析住房保障对象的范围，对如何计算补贴数额并不进行详细分析。（一）城镇人口中不同群体的住房支付能力分析1四类不同户籍性质城镇人口的住房状况专栏1城镇化率计算公式中的城镇人口不等于城镇户籍人口在分析我国城镇住房需求变化时，城镇化率是一个重要参数。按照美国学者诺瑟姆（NORTHAM）提出的城镇化发展阶段理论人口向城镇迅速集聚的中期加速阶段是城镇化率由30向70左右增加的阶段，这一阶段的主要特征是工业化社会、以第二产业为主导、第三产业比重逐步上升；城市数量迅速增加，城市地域拓展。1996年我国城镇化率超过30，2006年达到44，毋庸置疑，目前我国正处在加速城镇化阶段，城镇住房需求也处于持续旺盛阶段。城镇化率是城镇人口占全部人口的比例。目前，国家统计局对城镇人口的统计定义为城镇人口是指居住在城镇范围内的全部常住人口。显然，城镇人口是一个常住人口的概念，除去户籍人口外，进城打工的农民和户籍在其他城镇的人口只要离开户口登记地半年以上，都被计入本地城镇常住人口。按照户籍划分，我国城镇人口可分为四类第一类，本地农村户籍人口。2005年，本地农村户籍人口占城镇人口的比重为27。第二类，本地非农户籍人口。这类人口在城镇人口中所占比重最高，2005年近50（493）。第三类，外地农村户籍人口。包含大量的农民工，2005年这部份人口在城镇人口中的占比为133。第四类，外地非农户籍人口。2005年该类人口在城镇人口中的占比为104。表4城镇范围内户籍人口和迁移人口比重（2005年）城镇城市镇户籍人口763714861迁移人口2372861391853253452970510152025303540外地农村户籍外地非农户籍本地农村户籍本地非农户籍平方米/人图52005年各类城镇人口人均住房建筑面积根据国家统计局相关调查数据，我国城镇人口人均住房建筑面积平均为2842平方米，其中，城市人口人均住房建筑面积平均为2778平方米，镇人口人均住房建筑面积平均为2943平方米。城镇人口中，本地非农户籍人口人均住房建筑面积为297平方米，本地农村户籍人口人均住房建筑面积为345平方米，外地非农户籍人口人均住房建筑面积为325平方米，外地农村户籍人口人均住房建筑面积为185平方米（见图5）。平均住房条件最好的是城镇范围内的本地农村户籍人口，平均住房条件最差的是外地农村人口。2近年改革和制度变迁对城镇原户籍人口的住房问题有不同影响20世纪90年代后期，在中国社会结构转型和经济体制转轨的过程中，城镇居民家庭贫富差距逐步扩大。受改革和制度变迁的影响，城镇原有户籍人口中与住房困难相联系的人群主要有第一，城镇原户籍人口中在各种体制改革和产业结构调整中逐步被淘汰下岗的职工家庭。这些家庭分为两类，一类虽然享受了公房分配的待遇，但享有的公房房龄较长面积较小设施较差，目前由于收入很低无力改善住房条件，其中聚集居住的区域逐渐演变成住房条件恶劣的棚户区。另一类家庭则一直没有享受到福利分房的待遇，下岗之后更无力改善住房条件。第二，城镇原户籍人口中1998年以后参加工作的没有享受到公房分配的人员。按照国务院颁布的关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知（国发199823号）的规定，这部分人员应该享受住房补贴。近年来伴随着我国职工工资水平的不断提高，住房补贴政策在全国很多已经实施公务员工资改革的城市的机关单位取消，但在未实现工资改革的国有事业单位和国有企业仍在延续和保留3，无房职工拿到单位的住房补贴后自行租房居住。从非国有单位看，除个别企业为引进技术和管理人才而对部分职工提供住房补贴外，由于非国有单位市场化的用工方式和工资支付方式，职工相关的住房消费已经纳入对职工的工资收入之中，因而非国有单位很少有单位直接向职工特别发放住房补贴的现象，部分职工属于城镇低收入阶层。由于房改实施和制度变迁的影响，我们认为对城镇居民家庭中有住房资产者和无住房资产者的保障目标是不一样的。对有住房资产低收入家庭的保障目标是帮助其实现拥有自有产权条件下的住房改善，政策应考虑要3目前全国各城市的职工住房补贴金额差别较大，从数百元到数千元不等，例如目前北京市机关和事业单位对新进入的无房职工发放的住房补贴从600800元不等，企业对无房职工发放的住房补贴在8002000元不等。帮助其买到合适的住房而不仅仅是租到合适的住房；而对于没有住房资产的低收入家庭，政策设计首先应帮助其租到合适的住房而不是买到合适的住房。值得注意的是，许多年轻人的住房问题主要体现在就业初期收入较低阶段，是暂时性的，之后会随着收入的增加自身解决住房问题。因此，规范住房租赁市场，保证充足的租赁住房房源，有助于这部份人员在就业初期解决住房问题。此外，公务员作为特殊群体，房改以来其住房问题一直被列入住房保障的范围，成为“保障泛化”的重要体现。本报告认为，公务员不宜统一纳入住房保障体系。专栏2公务员住房不宜统一纳入住房保障体系公务员住房一直被列入经济适用房政策管理，这部份群体显然不是低收入阶层，不宜统一纳入住房保障体系。根据国家统计局相关调查数据分析，公务员家庭平均住房条件和收入均远高于城镇家庭平均水平。例如，公务员家庭户均住房面积为90平方米，比城镇家庭户均住房面积高10平方米，人均住房间数为106间，已经达到了“人均一间房”的小康居住标准；城镇公务员家庭的住房成套率为88，明显高于全部家庭77的平均水平。公务员家庭月均收入2183元，远高于城镇家庭平均1782元的水平，相当于中等偏上收入水平。城市公务员家庭的住房自有化率达到828，比城市全部家庭的住房自有化率高出133个百分点。一直以来，公务员家庭在获取非市场化住房方面具有较高的优越性，2005年城市公务员家庭住房中有3285通过购买原公有住房获取、1191通过购买经济适用房获取，而这两个比例在城市全部家庭住房中分别为2238和593。3城镇户籍人口低收入阶层住房支付能力不足城镇户籍人口住房主要通过自建、购买或租赁公房来解决，到住房市场租赁住房的比例仅有26。2005年，城镇非农户籍人口（下面简称为城镇户籍人口）的住房解决方式为自建住房194，购买商品住房196，购买经济适用房91，购买原公有住房323，租赁公房的比例为123，租赁市场住房的比例为26，其他解决方式为46（见图6）。总体看，城镇户籍人口住房不存在普遍性的住房短缺，住房保障涉及的问题应该是如何满足低收入家庭的住房改善要求和新增家庭的住房需求。2005年，城镇户籍家庭平均住房建筑面积78平方米，人均住房建筑面积297平方米，人均住房间数092间，厨厕完全的成套住房比例为84。以2人户为主的一代户有半数住在60平方米以下的住房中，以3人户为主的二代户有半数住在68平方米以下的住房中，以5人户为主的三代户有半数住在79平方米以下的住房中（见表5）。本部分将对城镇户籍人口分别进行购房支付能力和租房支付能力分析，其中购房支付能力计算用来分析自有房家庭的住房改善能力，租房支付能力计算用来分析新增家庭的住房支付能力。194196913231232646自建住房购买商品房购买经济适用房购买原公有住房租赁公有住房租赁商品住房其他图6城镇非农户籍人口各种住房解决方式表52005年城镇户籍人口住房状况户数占比住房建筑面积（平方米）人均住房建筑面积（平方米）人均住房间数一代户30360341二代户5456822067三代户138791706注表中数字除户数占比外均为中位数。（1）城镇户籍低收入新增家庭租房支付能力不足按照本报告前文结论当住房月租金超过家庭月收入的25，认为该家庭住房支付能力不足，应进入住房保障对象范围。本部分数据来源为国家统计局相关统计资料。其中，租金采用市场价租金，比较标准采用1居室租金；将家庭的月收入与住房市场租金相比，得到租金收入比。根据相关数据分析，最低收入户、低收入户、中等偏下收入户（占全部人口的40）的全部样本的收入按租金收入比25的标准，均达不到足够的以市场租金租赁1居室的支付能力。该结论的实际意义为2005年，城镇户籍人口租赁市场住房的比例为26，按最低收入户、低收入户、中等偏下收入户（平均收入50以下）共40的比例计算，因租不起市场价住房需要进入城镇住房保障体系的家庭比例为104，近似为1。动态的看，近年我国城镇人口的自然增长率为6左右，每年增加的人数约为300万人，50的户籍人口增加150万人，按最低收入户、低收入户、中等偏下收入户共40的比例计算，每年新增60万人大约20万户低收入家庭租不起市场价住房，需要纳入住房保障范围。（2）城镇户籍拥有住房资产的最低收入家庭住房改善能力不足2005年我国城镇户籍家庭中805的比例住在自有住房中，其中人均住房建筑面积在10平方米以下的比例为126，1015平方米的比例为148；低收入家庭的自有住房中大约有10的家庭人均住房建筑面积在10平方米以下，有20的家庭人均住房建筑面积在1015平方米。可见，城镇户籍家庭中拥有自有住房的家庭，也会有一定的住房改善要求。分析自有住房家庭的住房改善能力，必须要考虑其自有房产的价值。本报告利用住房可支付性指数（HAI）来比较城镇户籍低收入家庭的购房支付能力。采用2005年国家统计局调查相关数据进行分析。分别计算住房资产计入前后不同收入阶层的HAI指数变化，结果为（见表6）表62005年不同收入阶层考虑住房存量资产前后条件下的HAI对比HAI（未考虑住房存量资产）HAI（考虑住房存量资产）最低收入户438931低收入户6481853中等偏下收入户8824411中等收入户1190中等偏上收入户1601高收入户2154最高收入户3206平均1226资料来源根据2005年国家统计局城市司住户调查数据计算。在没有考虑住房存量资产的条件下，相对于中位数房价，住房支付能力不足存在于较低收入家庭，包括中等偏下收入户、低收入户和最低收入户；如果考虑住房存量资产，自有自住城镇居民家庭“卖旧换新”条件下，中等偏下收入户和低收入户完全可以承受中位数房价的住房，住房支付能力仍然不足的城镇居民家庭只有最低收入户。该结论的实际意义为城镇户籍人口中，最低收入家庭拥有自有住房的家庭即使“卖旧换新”，仍然有超过半数的群体没有足够的住房改善能力。对于这些家庭，住房保障的任务应该是帮助他们实现住房改善，但受财力的限制，住宅帮助应该是逐步展开，从人均住房面积最低的住户入手。2005年，城镇最低收入户中，9的家庭人均住房面积不足10平方米，20的家庭人均住房面积在1015平方米之间。按最先为人均10平方米以下的住户提供保障帮助计算，进入住房保障的户数占城镇家庭总数的09。此外，低收入家庭聚集地“棚户区”改造也需要政府的资助。2005年我国城镇范围内“棚户区”户数占城镇家庭总数的11，“棚户区”住户中有40的家庭人均住房建筑面积在10平方米以下。上述两项合计，在城镇户籍人口中拥有自有住房的家庭中，需要进行住房帮助的户数约占城镇家庭总数的15。表中数字还说明，拥有自有住房的最低收入户、低收入户、中等偏下收入户的新增家庭仍缺乏购房支付能力，按本报告上述分析，这部份新增家庭的租房支付能力也不足，应该纳入住房保障体系。（3）城镇户籍人口纳入住房保障体系的比例为城镇总户数的25，并且每年新增量为20万户将城镇户籍人口租房支付能力分析和购房支付能力分析的结论汇总得到2005年城镇户籍人口纳入住房保障体系的比例为城镇总户数的25，并且每年新增20万户。保障对象主要是最低收入户、低收入户、中等偏下收入户（平均收入50以下）中没有房产需要租赁市场住房的家庭，以及这些家庭每年的新增家庭；“棚户区”住户和最低收入户中有房产但人均住房面积低于10平方米的住户。4长期留在城镇符合相应条件的农民工建议纳入城镇住房保障范围农民工在城镇人口中的占比为11。本报告中分析的农民工是指居住在城镇住房内的外来农村务工人员，还有部分农民工住在建筑工地等集体宿舍中。对于在用工单位集体宿舍中居住的农民工，国务院24号文明确指出“用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所”，因此本报告在此暂不分析此部分农民工。大批进城的农民工，从事低端劳动，收入低下。受户籍制度的约束，虽然常住城镇地区却不能进入城市主流社会，绝大多数居住条件很差。根据国家统计局相关调查数据分析，农民工中租房比例为7512，其中租赁市场住房的比例为656，租赁公房的比例为95；农民工中还有不到10（972）比例的人员通过自建（32）、购买商品房（49）、购买经济适用房（07）、购买公房（09）实现了住房自有，这部份群体不在住房保障考虑的范围内。因此，本报告只对农民工进行租房支付能力分析。（1）农民工平均住房条件最差农民工总体居住条件与城镇常住人口相比存在较大差距。农民工人均住房建筑面积为171平方米，相当于城镇常住人口人均住房建筑面积的58，合住的家庭比例为23；从居住设施的综合水平来看，农民工居住条件也相对较差，住房中厨房和厕所全部具备的比例不到一半（47）。决定农民工从农村向城市流动的一个重要原因就是受城乡之间巨大贫富差异的吸引。相对贫穷的农民工正是看到了城乡之间的巨大收入差距才选择了离开故土，到城市谋求工作。发展较快的地区就业机会相对较多，对农民工的吸引力也较大。北京、上海等地农民工数量明显高于全国平均水平，但大城市农民工的住房条件相对更差（见表7）。表7全国及部分地区农民工住房条件比较（2005年）全国北京上海广州重庆农民工占城镇人口比例11314921919060农民工人均住房建筑面积（平方米）平均数1712119125180218中位数117390117167农民工人均住房建筑面积与城镇人口人均住房建筑面积之比（平均数）575447488651662农民工住房厨厕全比例4723297275（2）半数农民工租住不起正式住房市场的住房根据国家统计局相关数据分析，近70的农民工家庭收入达不到平均收入，近50的低收入农民工家庭收入无法租赁1居室正式市场住房。现实中，农民工多数选择住到“城中村”的非正式住房市场中，因为“城中村”住房租金低廉、手续方便、管理松散。根据我们对北京地区所做的市场调研，对于正式住房市场上的房屋，无论是购买还是租赁，多数农民工都不具备资金上的条件，难以承受高额的正式住房市场价格，大多数农民工的住房需求只能到“城中村”这样的非正式住房市场中寻求满足。为了获得较低的居住成本，农民工不得不面对较差的居住质量，例如较小的使用面积、严重缺失的配套设施和不佳的社区环境。另外，为了能够积蓄更多的收入，他们大幅度减少消费，较少关注居住质量，将住房成本压缩到可以维持生存的最低底线。（3）进入城镇住房保障范围的农民工家庭数量大约占城镇家庭总数的15左右，每年增加大约15万户从统计数字中看出，农民工并不是一直留在城镇，进城两年所占的比例最高，随着进城时间的延长，农民工的数量反而逐年减少，五年以上相对稳定，即如果进入城镇工作生活五年的农民工基本上就留在了城镇，能留在城镇的农民工比例大约为三分之一。因而，大部分农民工进城务工只是临时性的，最后又离开了城镇，这为解决农民工住房问题提供了很好的参考基础。针对北京地区的农民工相关调研也得出这样的结论第一，农民工年龄集中在2045岁的区间内，来京务工的主要目的是为了获得相对较高的收入，其中已婚者占大多数；由于他们大部分只具有初中学历，教育程度较低，所以基本上只能从事各个行业的低层次工作，收入较少。第二，尽管城镇相对多样化的就业市场给了他们提高自己收入的机会，然而由于得不到充分的提高技术技能的机会，这种提高收入增长的可能性会随着在北京滞留时间的增加而降低，使得他们原本定居的意愿渐渐转化为迁出北京的想法。当然，子女在城市难以获得教育机会也影响了农民工的定居意愿，调研统计中有三分之一的农民工子女不在北京。根据国家统计局调查数据估算，大约三分之一的农民工在进城五年后留在城镇，其中65的农民工家庭居住方式仍为租房居住，35的家庭通过自建、购房、租赁公房或其他方式解决住房。本报告认为，在城镇居住五年内的农民工住房问题应以完善现有住房租赁市场来解决，但五年后仍租房住的农民工如果符合住房保障条件，建议考虑进入城镇住房保障体系，因为他们是长期留在城镇的农民工，前提是对其农村宅基地及房产要有妥善的解决方法。按65长期租房农民工群体、其中50低收入农民工因租房能力不足需纳入住房保障体系估计，2005年这部份可以进入城镇住房保障体系的农民工家庭数量大约占城镇家庭总数的15。179180144966664271051015202530半年至一年一年至两年两年至三年三年至四年四年至五年五年至六年六年以上图7农民工按在城镇居住时间分组的比例我国目前仍处在城镇化快速发展过程中，每年都会有一定数量的农民工进入城镇。根据2005年1人口调查数据和2000年人口普查数据推算，每年不带房进城农民大约占城镇人口增量的30，其中农民工增量大约占城镇人口增量的25，按五年后三分之一的农民工留在城镇、65租房居住、其中50低收入群体进入城镇住房保障体系估算，每年需要进入城镇住房保障范围的农民工数量大约占城镇人口增量的3。2006年我国城镇人口增量为1500万人，则增加的农民工住房保障对象为45万人，约15万户。5低收入“城漂”租房支付能力不足本报告定义的“城漂”特指有城镇户口的迁移人员。不同于农民工，“城漂”的收入较高，在城镇范围内四种户籍性质的住户中，“城漂”收入最高，平均每月为2734元（见图8）。“城漂”人员拥有自有住房的比例为55（自建62、购买商品房30、购买经济适用房57、购买公房13），租赁公房的比例为11，只有25的“城漂”到市场租赁住房居住。应用国家统计局相关数据分析，“城漂”中有30的低收入家庭无力租赁市场价住房。“城漂”家庭在城镇家庭中的占比为104，按25的“城漂”到市场租赁住房居住，其中30比例为低收入估计，2005年“城漂”需要纳入城镇住房保障体系的家庭约占城镇家庭的1。2049273411751872050010001500200025003000外地农村户籍外地非农户籍本地农村户籍本地非农户籍元图82005年城镇不同人群收入比较注外地非农户籍即“城漂”根据国家统计局调查数据推算，“城漂”增量大约占城镇人口增量的15，按25租赁市场住房比例和30低收入群体比例估算，每年需要进入城镇住房保障范围的“城漂”数量大约占城镇人口增量的1。2006年我国城镇人口增量为1500万人，则增加的“城漂”住房保障对象为15万人，约5万户。（二）城镇住房保障对象范围界定1现行住房保障政策中的对象范围2007年国务院颁布关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见国发200724号中指出，“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”、“经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。”住房保障范围定为低收入家庭，保障标准由各地自己确定，并没有规定统一的指导标准。从各地区住房保障的实际情况来看，目前我国城镇住房保障对象特征主要有第一，目前各地各项住房保障政策基本全部面向城镇户籍人口，仅有个别城市例如深圳、长沙、青岛、重庆等建有少量的外来务工人员租赁公寓。第二，按照中央政府出台的“住房困难的城市最低收入家庭”是廉租住房政策保障对象的规定，各地实行的廉租住房政策基本都是城市“双困户”标准，即将“最低收入家庭”的定位与享受低保直接挂钩。第三，经济适用房和近年在一些地区出现的“双限商品房”，都是以“鼓励买”为主的住房政策，保障范围为中等收入及以下的住房困难家庭。第四，部分地区将经济适用房改为经济租用房，保障对象面向刚刚就业的年轻人和中低收入群体。可见，目前的城镇住房保障对象只面对户籍人口，廉租房对象的保障面太小，经济适用房作为主要保障形式，提供住房产权且其保障对象集中在收入相对较高的中等收入及中等偏下收入家庭。2本报告对我国城镇住房保障对象范围的界定通过对城镇不同低收入群体的住房支付能力分析，本报告认为我国城镇家庭中存在住房支付困难、需要界定为住房保障对象的住户主要有六种类型（见表13）第一，城镇户籍人口中最低收入户（其收入在平均收入20以下）拥有自有房产的家庭，即使“卖旧换新”，仍然没有足够的住房改善能力。这部份群体面临的主要住房问题是住房质量的提升，他们的生活聚集地“棚户区”改造必须有政府的资助；根据政府财力，可以从最低住房面积的住户开始逐步开展住房资助。按最先为人均10平方米以下的住户和“棚户区”住户提供保障计算，这部份群体大约占城镇家庭总数的15。第二，城镇户籍人口中最低收入户、低收入户、中等偏下收入户（其收入在平均收入50以下）没有房产的家庭，不具备租赁市场价住房的支付能力。这部份群体大约占城镇家庭总数的1。第三，城镇户籍人口中最低收入户、低收入户、中等偏下收入户（其收入在平均收入50以下）的新增家庭，不具备租赁市场价住房的支付能力。这部份群体大约每年增加20万户。第四，占城镇家庭11比重的农民工家庭平均住房条件最差，半数无力租赁正式市场价住房，大部分不能进入正式的住房市场，三分之二的农民工在进城务工5年内因为各种原因离开城镇。本报告认为5年后仍在城镇租房住的农民工如果符合城镇住房保障对象条件，可以考虑进入城镇住房保障范围。初步估计，2005年这部份可以进入城镇住房保障范围的农民工数量大约占城镇人口总数的15左右。第五，在未来城镇化过程中，每年都会有一定数量的农民工进入城镇。按五年后三分之一的农民工留在城镇、65比例租房居住、其中50低收入家庭进入城镇住房保障体系估算，每年需要进入城镇住房保障体系的农民工家庭数量约为15万户。第六，“城漂”人口的住房支付能力相对较高，但其低收入家庭租赁市场住房的支付能力不足。2005年“城漂”需要纳入城镇住房保障体系的人员约占城镇人口的1。每年需要进入城镇住房保障范围的“城漂”数量大约为5万户。四、我国城镇住房保障方式选择（一）不同住房保障方式及其存在条件1“砖头补贴”和“人头补贴”综合来看，世界各国的住房保障方式只有两种“砖头补贴”和“人头补贴”。“砖头补贴”也称供给补贴，是政府直接提供公共住房建设或为建设者提供资助；“人头补贴”即需求补贴，是政府向住房需求者提供补贴以提高中低收入群体的住房支付能力。“砖头补贴”一般有两种做法一是政府直接建造大量低租金公房供住房困难户、低收入户居住，国外一般称为公共住房（PUBLICHOUSES）。二是政府有条件地向建造低收入家庭出租住房的房地产企业或各种非盈利组织提供财政补贴，例如上世纪60年代，美国开始鼓励私营发展商为低收入阶层建造住房，为此颁布了“低于市场水平利率”的贷款计划；加拿大的可支付租赁住房的私人和非营利开发商可以获得长期低利率的贷款等。“人头补贴”一般也有两种做法一为直接补贴，即为低收入租房者或提