扶贫资金调研报告

1/17扶贫资金调研报告面对区域性贫困的现实,历年来我国政府都要向贫困地区输入扶贫资金。1986年以来,包括贴息贷款、财政拨款、有关部门的扶贫资金等,扶贫资金迄今累计额已超过100亿元。那么,近10年来我国扶贫资金的运作和使用效果如何在农村商品经济迅速发展、地区发展差距明显扩大的环境中,如何处理好政府与市场的关系现行的扶贫资金运作体制应作哪些重大调整带着这些问题,我们详细考察了XX省XX、XX两县扶贫资金使用的基本情况。一、两大扶贫资金的运作和使用自1986年以来,国家向贫困地区提供的扶贫资金,主要包括各种专项贴息贷款和采取以工代赈形式发放的转移支付资金财政性拨款两大内容。依据中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知、国家八七扶贫攻坚计划等有关政策的规定,以工代赈资金主要用于农田水利、交通等公用基础性设施的投资,各项专用贷款主要拨放在种植业和非农产业等经营性领域。两大扶贫资金使用方向的明确界定和互补性使用,在很大程度上弥补了市场力量的不足,为推动贫困地区的经济发展发挥了重要作用。从1985年至1995年5月,国家下拨给XX县的扶贫资金总额为51346万元,其中各项贴息贷款为359692/17万元,以工代赈资金为15377万元。下面分别介绍这两大扶贫资金的下拨、运作和使用情况。一以工代赈资金从表1可以看出,农田水利和交通等公用基础性设施领域的投资,占已使用以工代赈资金11212万的95以上。这种使用方向是非常必要的,也是完全正确的。但是,我们应该看到,一方面,在中央财政现有分配格局的约束下,国家已尽了很大努力支援贫困地区另一方面,现有财政支援还远远不能满足贫困地区的紧迫需要。据XX县领导说,本世纪末,要实现全县村村之间通石子公路,至少需要2亿元现价资金,而近10年来,中央财政的拨款年平均只有150万左右,这是一个极为现实的尖锐矛盾。二扶贫专项贷款从1987年开始,省扶贫开发办和省农业银行将中央下达给贫困地区的扶贫专项贷款,按贫困人口比例分配给县。自1991年以后,扶贫专项贷款改为按切块资金、项目资金、项目填平补齐资金三种形式安排和下拨,其中切块资金占当年配额的40,直接分配下拨到县,主要用于贫困乡村家家户户都能干的种养业项目,由省州县三级按立项审批权限安排使用项目资金占当年配额的40,划分到贫困县后,由各贫困县用扶贫投资项目去争取,按项目投资使用余下的20集中作为全省项目资金缺口填平补齐。3/17从1985年到1995年5月底,国家下拨给XX县的各项专项货款为35969万元,已动用3429万元,未动用余额为1679万元。表2反映了扶贫贷款总量及其投资构成的大体情况。在了解了以上基本情况后,现在我们更为关注的是,扶贫专项贷款的审批权限是如何划分的获得贷款的行为主体是实行自负盈亏经营,还是附属于地方政府县、乡的经济实体其经济行为具有什么特征总之,现阶段扶贫专项贷款运作的体制性特征及其影响,才是我们关注的重点。通过实际调查我们得知,在专项扶贫贷款的审批过程中,10万元以下项目由县立项审批1994年改为种养业项目,不论承贷额为多少均报州立项审批10100万元的农业项目,1050万元的工业项目报州立项审批100万元以上农业项目,50万元以上工业项目逐级报省立项审批。切块资金重点用于种养业及其加工业项目项目资金主要用于具有根本性和后劲性的加工业及电力、能源上。省州县三级审定投放资金的方式,共同形成了县扶贫资金的投资结构。一个重要的现实问题是,扶贫专项贷款的审批权主要掌握在哪一级呢19941995年5月资金的下拨情况可以回答这个问题。4/17在上述时期,中央下拨给XX县的切块资金240万元,项目资金825万元,总计1067万元,实际累收累放1964万元,按审批权限划分,其构成如表3所示在表3中,州县审批立项的权力没有分离,考虑到这种情况,我们可以认为,目前国家下拨给XX县的扶贫贷款,其审批权主要集中在省州机构,特别是省的审批权,超过了扶贫贷款的一半以上,而基层乡镇不足3。扶贫贷款审批权的过度集中,使争取立项,获得贷款的经济行为演变为一种无规则谈判和竞争。当今的贫困县,纷纷将“跑上要贷”作为本县的“头等大事”来抓。现实表明,对扶贫资金这种不透明的恶性竞争,不仅无助于资金的有效使用,而且也是滋生腐败的催化剂。因此,调整、改革扶贫资金审批、分配的运行机制,是我国扶贫开发工作中应着手解决的一个重大现实问题。XX县的实际情况表明,现行的扶贫贷款审批、分配机制,与借款主体能否自负盈亏经营有直接关系。如果借款者是隶属于地方政府且不能实行自负盈亏经营的行为主体,那么,争夺按审批立项权限划分的专项贷款构成表319941995年5月审批权力机构项目个数金额万元所占比重省6985502州县1992399470乡镇550128总计累计累放19641000扶贫贷款的恶性竞争似乎是事情的必然结局。从实际调查得知,5/17按主要投资项目划分的扶贫贷款构成情况,有助于我们进一步了解这个问题。表4的资料是与表2联系在一起的,同一笔贷款资金,前者是按投资项目划分的,后者是按行业划分的。在表4中,第4栏县属农资公司、县属种子公司加农户等项目贷款,系指获得贷款的表419851995年5月项目贷款额万元所占比重获得贷款的主体项目承办单位经营主体与获得贷款主体的关系贷款的最终担保者种植业中经营主体实现规模经营的操作1234567海马排洪工程255074县水利局代理关系县财政温饱工程168049县农资公司县种子公司农户代理关系,农户为自负盈亏经济实体县财政农户自担蚕桑种植210061同上同上同上行政性指令,改变农户种植结构,实现连片规模经营杜仲2026959同上同上同上同上银杏45013同上同上同上泡桐45013同上同上同上核桃23207同上同上同上脐橙19006同上同上同上行政性协调,农户自我选择相结合烤烟40012县烟草公司代理关系县财政同蚕桑种植种草养畜108031县畜牧局农户代理关系,农户自负盈亏的经济实体县财政,农户自担行政协调与农户自我选择相结合养猪鸡狗296/175409同上同上同上农户自我决策县化肥厂锑治炼厂3610105县化肥厂县锑治炼厂厂家自身经营县财政盘江化工厂240070县化工厂同上同上茶场及加工5680166县茶场同上同上电力能源5580163县水电局同上同上盘水镇炼焦炼铁12乡镇属炼焦炼铁厂代理关系乡镇财政面粉精米加工29609县加工厂厂家自身经济县财政农贸市场及商业点713921县商业局代理关系县财政其它小项目41568121不详总计342901000扶贫专项贷款逾期情况表519851995年5月逾期单位金额万元所占比重县化肥厂158299县葡萄糖厂57108县茶厂86166县种子公司4689水电局海马排洪工程2646林业局杉树种植贷款611县精锑厂1936县糖厂815农户小额贷款123233总计5291000最后,贷款发放单位、项目主管单位县属局和公司和项目承办单位之间的责、权、利不清,债权债务关系约束力不强,一方面,如上所说,造成了各单位之间无休止的扯皮和不规则的谈判另一方面,致使贷款项目不能按计划进度实施,建设项目期限拉长,逾期债务连年滚动加大,严重影响了扶贫贷款的有效运作。调查资料表明,截止到1995年5月底,全县各项扶贫贷款逾期余额为519万元,占扶贫贷款余额的157。而其中,县属企业和公司占贷款逾期余7/17额的80左右,千家万户的农户仅占20左右见表5。以上有关扶贫贷款运作中出现的问题,绝不是偶然的,也不能指望加强监督各行为主体的工作就能解决。深入分析可以看出,这是扶贫贷款行政性运作、项目决策的高度集中及由此而引发的风险集中化的必然结果,也反映出现行的扶贫贷款运作体制,还深深地打着指令性经济的烙印。因此,在扶贫贷款的最终使用过程中,更多地依靠市场力量,应是调整、改革扶贫贷款运行体制的可取选择。基于专业户是我国农村经济发展中一支富有生机活力的重要力量,因此我们对专业户的经营、运作情况作了考察。结果表明,与附属于地方政府的经营项目比较,那些初具一定经济实力和经营规模的专业户,具有明显的优势面向市场,实行自负盈亏经营,拥有生产经营决策的充分自主权依据本村、本土的自然条件和资源优势,适宜种植什么,搞什么项目,心中有数在市场需求变化的情况下,由于与农户有相对稳定的自愿交易关系,因而调整种植结构操作简单,成本较低决策分散化,可以大大降低市场风险和自然灾害等风险这些专业户的借入资金在实行资产抵押担保的条件下,银行机构不会蒙受贷款逾期损失。我们认为,在贫困县中,调整现行的扶贫贷款政策,开辟另一条贷款渠道,即对专业户发放有抵押担保的贷款,不8/17仅是可行的,而且是一个迟早要解决的实际问题。三、调整、改革现行扶贫资金政策的若干建议缩小地区差距、消除贫困要有两个基本保证一是要有雄厚的资金供给和资金投入二是在扶贫资金一定的条件下,必须能够有效地使用这些资金。前者所涉及的主要问题,就是如何深化财税制度的改革,建立一个规范化、制度化的转移支付制度后者的有效实施,要求我们要面对农村经济体制已经发生明显变化的现实,转变观念,更多地依托市场力量,从改革中寻求出路。具体地说,我们的建议是一进一步推进财税体制改革,建立一个规范化的、强有力的财政转移支付制度。我国现有财政支出的分配格局,主要取决于社会各部门、各地区政治、经济因素竞争与较量,而贫困地区正是谈判竞争力的最弱者。因此,历年来,扶贫资金的数额少得令人吃惊。资料表明,自1978年以来,全国每年投入贫困地区的扶贫资金不足15亿元,与近几年每年上千亿的企业亏损补贴、价格补贴相比,相差十分悬殊。这种状况如不能尽快扭转,反贫困战略无疑将会受到重大挫折。因此,深化财政体制改革,建立一个规范化的、强有力的财政转移支付制度,44统计研究在不发达或贫困地区是根本不存在的。因此,从国际上看,各国在缩小地区差距、消除贫困问题上,主要不是依靠市场的力量,而是依靠政府的推9/17动,依靠政府的援助,同时政府也要在逐步建立有利于缩小差距、促进要素流动的市场体系方面,作出最大的努力。中央政府在缩小地区差距、消除贫困方面的主导作用和推动作用,主要体现在两个方面其一,中央财政对贫困落后地区的财政转移支付制度。一般来说,转移支付资金应严格投放在两个领域一个是落后贫困地区的公用基础性设施的建设另一个是人力资源开发、卫生保健、公共服务等方面。其二,对落后地区实施一系列优惠的经济政策,如税收减免、投资补贴、低息贷款等。我国目前采取的以工代赈和专项贴息贷款,实际上也是国际上通行的支援不发达地区政策的本土化、具体化。通过在XX县的实际调查,我们认为,如果说在以工代赈资金的投放和使用上,我们面临的主要难点是如何通过财税体制的进一步改革,在把转移支付纳入规范化、制度化轨道上的同时,加大中央财政转移支付的规模和力度,那么,在专项扶贫贷款的投放和使用上,面临的主要问题是调整、改革现有地方政府推动型扶贫贷款的运行体制,以更好发挥其使用的经济效益。在以上的分析中,一方面我们强调中央政府在缩小地方差距、消除贫困问题上的主导作用,另一方面又对地方政府推动型的扶贫贷款运行体制的有效性提出了质疑,从而强10/17调调整、改革这一运作体制的重要性,对此我们应如何作一个准确的把握呢确切地说,扶贫贷款有两个基本含义一是低息,二是借钱要还。前者涉及到资金由谁供给、选择什么机制、依靠什么力量使其更有效地流向贫困地区。实践表明,在这个过程中,市场是不会提供资金的。市场经济运行规则就是追求利润最大化,什么赚钱就干什么,什么利益最大就干什么。国家把资金投放在地理位置不利,资源、技术、投资环境差的贫困地区,显然不如把资金放在资源丰富,技术、市场、区位条件好的地区合算。这说明扶贫开发在某种意义上是一种违背市场运行规则的行为。因此,扶贫资金的供给及其向贫困地区的流动以工代赈和专项贷款,必然是一种政府推动的经济行为,其他力量是无法替代的。后者借钱还钱,说到底就是中央下拨到贫困地区的各项贷款,选择什么机制,更有效地配置、使用这笔资金,以保证贷款如期偿还。一般而言,除财政性转移支付资金是由地方政府推动、运作外,各项扶贫贷款在贫困地区的经营、运作,既可以依靠地方政府来推动,也可以更多地依靠市场力量来运营,或者二者兼而有之。通过对XX县的实际考察和表4提供的情况,我们认为,现阶段由地方政府推动的扶贫专项贷款运作体制,其重要性固然不可否认,但也暴露出一些难以根治的弊端。从目前浮在表面上的问题来看,除上述审批关卡、争项目、争11/17资金等灰色作业外,还存在以下亟待解决的问题第一,项目资金卡得过死,资金盈余项目与资金不足项目不能串通使用,严重影响了贷款资金的使用效果。对此,乡镇、县有关部门意见很大,反映非常强烈。“打油的钱不能买醋”,是传统指令性经济的内在要求,从项目资金的使用上可以看到它的深刻影响。第二,在扶贫贷款由地方政府推动的情况下,由于过于强调资金按项目投放,连片经营,行政式调整农户的种植结构,因而不仅造成多数乡镇扶贫到户的项目单一,加大了农户的市场风险和自然风险,而且更为严重的是,为急于争取项目资金,项目主管和承办单位不据实反映情况,项目可行性研究结论严重失真,致使项目告吹,造成巨大的经济损失。例如,XX县县属茶场大面积种植茉莉花失败,县烟草公司烤烟项目的仓促上马,难以经营,造成上百万元贷款资金付诸东流,项目决策上的失误带来的严重损失,值得我们认真思考。陈玉光郝春和扶贫资金政策应作重大调整43主体既有县属局、公司,又有农户,但在有关统计资料中没有提供二者各占多少份额。据地方领导说,对农业的小额贷款是与地方政府立项的项目贷款合在一起的,农户只占一个很小的份额。仔细推敲一下表中的各栏目,我们可以得到以下几点看法12/17第一,从1985年到1995年5月,国家拨给XX县的扶贫贷款,其中的90以上流向县属局、县属实业公司和县、乡镇办企业包括种植业加工业,而农户得到的贷款不足10。扶贫贷款的这种流向,其经济含义是深刻的,对资金使用效果的影响也是非常明显的。第二,在绝大部分投资项目中,项目承办单位经营主体与获得贷款的主体,是一种上下级之间隶属性的代理关系。这一事实本身表明,项目承办单位还不是一个自负盈亏的经济实体,实际上是地方政府的附属物。债务约束力软化、负盈不负亏,是其运作的基本特征。第三,第5栏与第6栏有不可分割的关系,如果说项目承办单位附属于地方政府,其经营运作又不能自负盈亏,那么,县财政充当债务的最终担保人,必然是十分合乎情理的事情。然而,实际情况是,1994年XX县的财政收入为1300万元,而财政支出就需要2500万元。在这种情况下,所谓县财政担保,只不过是口头的担保县财政的债务威胁,也仅仅是帐面上的威胁。债权债务关系约束力不强的真正后果是地方农行发放扶贫贷款慎之又慎,争夺扶贫贷款的不规则竞争日趋激烈,从而严重影响了资金的有效使用。1995年6月XX县扶贫办主任在本县十二届人大常委会第13次会议上所做关于扶贫贷款和以工代赈资金使用情况的报告中指出“扶贫贷款应采取抵13/17押担保投放。因一些扶贫贷款无抵押担保投资项目到期难以偿还贷款,不仅给为之担保贷款的县、乡财政构成了直接的经济威胁,而且很难争取新的投资项目,争取到的项目资金也难以到位”。从以上情况不难看出,如何强化债权债务关系的约束力,从而提高扶贫资金的使用效益,是我国扶贫开发工作亟待解决的一个问题。实践表明,不扭转项目承办主体与地方政府利益紧紧捆在一起的格局,强化债权债务关系的约束力是难以奏效的。这就要求我们必须转变思路,在调整、改革现行扶贫贷款的审批、立项和运作体制上作文章。最后,从表4第七栏可以看出,在农业承包制推行多年的情况下,一方面贫困地区的农户基本上获得了经营决策自主权,另一方面在现行扶贫项目的运作中,又在不同程度上让出部分经营决策权,这是一个十分现实的矛盾。我们不拟详细评价和分析这个矛盾,这里强调的一个基本观点是行政性的集中决策、连片经营的风险往往要比农户分散决策、自我选择的风险大得多。从某种意义上说,中国的经济体制改革的进程,实际上也是一个风险分散化的过程。对表4进行综合分析,可以看出贫困地区扶贫贷款的立项、审批及其投放,基本上是地方政府及其下属经济实体充当投资主体、按传统计划经济运作的一种模式,或者说是一14/17种地方政府推动型的运作体制。客观地说,在目前的条件下,这一运作体制也难以由其他模式替代。但这绝不意味着,它是一个有效率的运作模式。二、对现行扶贫资金运行体制的进一步考察缩小地区发展差距,逐步消除贫困,是世界各国,特别是发展中国家面临的一个重要任务。在这个问题上,如何理解和处理好效率与公平、市场与政府的关系,就成为一国区域经济发展中面临的核心问题。在这个至关重要的问题上,我们的基本观点是从宏观上和全国范围来看,效率原则主要依靠市场机制来实现,公平目标主要由政府,特别是由中央政府一系列有关经济政策来实现。强调效率优先、兼顾公平,强调市场力量可以缩小地区差距者,其暗含的前提条件是存在一个完全竞争,完全信息、要素流动和区际贸易畅通无阻的经济环境。然而,这种条件已提到我国扶贫攻坚战的议事日程上来。准确地说,我国的财政体制改革有两项相互关联的基本任务实行分税制和财政转移支付制度规范化。1994年推行的分税制,是我国财政体制改革的第一步,其主要目的是以提高中央财政能力为依托,加强宏观调控能力,同时为缩小过分悬殊的地区差距、消除贫困提供可靠的资金保证。因此,财政转移制度规范化,是下一步我国财政体制改革面临的首要任务。15/17从现实情况来看,在深化财税改革方面我们的初步意见是1坚持统一税率,公平负税的原则,改变一省一率,苦乐不均的状况。2进一步推进分税制改革,在明确界定地方税基、共享税基的基础上,规范税收在中央与地方的划分问题。一般来说,税收在中央与地方之间的划分,应以两种税基为准则一是划清中央与地方各自的税基,各管各的收入,互不干扰,二是中央与地方共享同一税基,只是在二者之间确定共享税基的比例,1994年我国出台的分税制,就是在共享税基方面的重大举措。依据市场经济运作的要求,富于流动性,收入再分配功能强的税基,应属于中央或中央得大头分税制,如税制改革后以增值税为主体的流转税制度流动性差,收入再分流功能弱的税基,归属