【毕业设计】社会公众参与政府绩效评估的理论探究

中央广播电视大学毕业论文题目社会公众参与政府绩效评估的理论探究专业行政管理年级13秋学号学生姓名指导教师论文完成日期2015年8月社会公众参与政府绩效评估的理论探究【内容摘要】政府绩效评估是一种强调服务理念和顾客至上制，是实践“服务型政府”、贯彻服务理念的一种手段。随着20世纪90年代以来政府行政管理改革的深入和公众主体意识的逐步加强，公众成为政府绩效评估的重要主体，在政府绩效评估中，强化公民参与是政府绩效评估深入发展的趋势和必然要求。本文通过论述政府绩效评估和公民参与概念以及分析现阶段公民参与政府绩效评估中存在的问题，并就这些问题提出相应的改进途径，以提高我国公民参与的程度，以及提高我国政府的绩效水平。【关键词】政府绩效评估公众对策目录摘要1引言3一政府绩效评估的基本概念和理论依据41、政府绩效评估内涵和公众参与的概念42、利益相关者理论、公共产品理论、市民社会理论5二公众参与政府绩效评估的现状与问题61、参与公众的结构不合理与参与水平发育不均衡62、政府服务不到位7三公众参与政府绩效评估存在问题的原因分析与对策建议71、公众参与的积极性和自觉性问题的制度安排72、提高公众参与意识和能力83、构建服务型政府9结论10致谢11参考文献1引言自20世纪70年代以来，全球掀起一股政府绩效评估的热潮，以至于西方学者惊呼传统的行政国家正被评估国家所取代。此时开始掀起巨大改革浪潮的各国政府重塑运动，强调顾客取向和以结果为导向的政府管理，无一不将绩效评估放在首要位置。在我国，随着政府目标责任制的推行，政府绩效评估问题已经成为理论界和实践界研究的热点问题。但我国政府绩效评估无论在理论还是实践上都极不成熟。1、理论研究为主,与政府绩效管理实践脱节现象严重。目前，有关政府绩效管理的研究在学术界是一个热门话题，但是在研究人员当中以高校教师为主体，政府部门的主动参与甚少。高校教师多受西方绩效管理思想的影响，对我国政府绩效管理提出了许多自己的看法，其中不乏精辟见解。但是，政府部门作为研究对象，对政府绩效管理的研究参与甚少。有些政府部门拒绝为学者们的研究提供数据，造成实证研究方面的停滞，还有的政府人员常常将政府绩效等同于公务员评估。2、政府绩效管理在评估环节上缺乏科学、明确的评估标准、规范的评估程序。目前，大部分政府部门都没有建立科学的评估指标体系。没有标准，自然谈不上评估结果的客观性、有效性。另外，政府部门评估多处于自发状态，评估过程与结果存在很大的随意性，甚至完全表面化而流于形式，使政府绩效评估失去其应有的意义。3、在绩效评估的形式上趋于单一，缺乏全面有效的监督。目前，政府部门的评估主要以上级对下级的评估为主，政府自评为辅。一般而言，政府首脑只需要获得上级的好评就能够得到提拔，这种绩效管理方式促使其将上级的评估指标摆在第一位，而忽视社会公众的利益与需求。因此，我国政府绩效管理缺乏社会公众与专家的参与，媒体的监督甚少，不够开放、透明。总的来说，国内对于政府绩效评估方面的研究还非常有限，无法满足实践的需求。一政府绩效评估的基本概念和理论依据1、政府绩效评估内涵和公众参与的概念当代西方国家关于政府绩效评估内涵的认识，是与“政府再造运动”密切相连的，是实现既放松规制、调动政府部门及公务人员积极性和主动性又强化政府责任的行政改革的重要措施，并共同构成了西方国家行政改革理论与具体措施的重要组成部分。我国关于政府绩效评估的理论研究，具有起步晚、研究热烈的特点。我国具有代表性的关于政府绩效评估含义的提法有如下几种臧乃康在政府绩效的复合概念与评估机制一文中认为，“政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作业绩。从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效和政治绩效。”蔡立辉在政府绩效评估的理念与方法分析一文中认为，“政府绩效评估就是根据绩效目标，运用评估指标对政府公共部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估EVALUATING、划分绩效等级GRADING、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。评估目的就是要规范行政行为，提高行政效能，使政府部门在管理公共事务、提供公共服务和改善公众生活质量等方面具有竞争力。”对于什么是政府绩效评估，比较权威的定义认为，所谓政府绩效评估，就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、成果所反映的效果进行评定和划分等级。政府绩效评估的广泛应用是信息化和民主发展趋势对政府管理的要求。公众参与，即公民参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公众参与有三个基本要素一是参与的主体。公众参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领域。社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主包括公共的文化生活、经济生活和社会生活。特别是在公民社会越来越发达的今天，公民参与的范围正在日益扩大，已经从国家的正式领域，扩大到社会的非正式领域。三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。政府绩效评估中的公民参与，就是要求在政府绩效评估过程中充分发扬民主，与广大公众保持联系，最大限度地让公民真正参与评估，使他们能够通过各种有效的信息传输渠道充分表达意见和诉求。2、利益相关者理论、公共产品理论和市民社会理论地方政府作为共同利益的代表者和不同利益的协调者，其公共管理行为具有明显的利益指向。而与此利益相关的个人和团体势必从各自所关心的利益出发对政府行为及其政府绩效进行评估，以图对己有利。因此，地方政府公共事业管理绩效评价在选择特定的利益相关评价主体时，应根据特定利益相关主体的利益特点进行专业或综合的绩效指标设计。此外，由于政府行为及其绩效是一种显见的公共行为、公共绩效，它势必与公众、公共权力组织、公共性社会中介组织发生这样或那样的利益关系，成为现实的或潜在的利益相关者。利益相关者理论从利益维度为公众、公共权力组织、公共性社会中介组织成为政府绩效评估主体提供了理论支持。公共产品理论通过对公共产品的分类研究来揭示公共产品的特征，从而寻找提供公共产品的最佳方案，其主旨在于实现政府绩效的最大化，即以最少的资源消耗生产恰当的公共产品，最大限度地满足公众的需要。公共产品理论把公众，尤其是公众公共需求的有效满足作为理论的中心和重点，其在实践上也就自然奠定了公众在地方政府绩效评估中的主体地位，决定了在地方政府绩效评估中必须坚持公众本位。市民社会理论的兴起和成熟受益于现代社会公民权利意识的觉醒以及对公民权利的尊重和维护。市民社会理论从市民社会与现代政府关系的视角，描述并促进着现代公民社会的两大转变由突显政府管理权力，强调公民义务的“义务本位”向限制、规范政府权力，保障公民权利的“权利本位”转变；由以政府为核心、为焦点，以政府利益为出发点和归宿点的“政府本位”向以公众为核心、为焦点，以公众利益为出发点和归宿点的“公众本位”转变。市民社会理论从公民权利维度为公众作为地方政府绩效评估主体提供了理论支持。二、公民参与政府绩效评估的现状与问题1、参与公众的结构不合理与参与水平发育不均衡在政治学和社会学理论中,中等收入阶层是社会稳定的基础，也是公众政治参与的主导力量。我国目前的社会阶级阶层结构是金字塔形结构，而不是菱形结构，这就意味着在我国现阶段,精英阶层是少数，中间阶层也大大发育不足，中下层占绝对多数。阶层结构不合理必然不利于形成健康有序良性的公众公共政策参与。参与主体权利利益意识的不均衡。一般而言，大城市的公众权利意识要强一些，农村和小城镇的公众权利意识要弱些；教育程度高的公众权利意识要强一些，教育程度低的公众要相对弱些；涉及直接利益的公众参与意识要强些，不涉及直接利益的公众参与意识要弱些。大中城市的文教科研、党政机关的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因，参与意识较强；而工人、农民、个体劳动者的大多数，尤其是不发达地区的工人、农民、个体劳动者的参与意识相对弱一些。由于经济社会文化发展的高度不平衡所导致的公众参与意识的不均衡将在我国长期存在并影响着公众参与的发育。长期统治中国的“王权”主义思想使民众形成对政治权力的依附性、臣属性、顺从性，盲目崇拜权威，缺乏自主独立意识。政府权利过度集中又导致了官僚主义严重，在官员中形成了严格的等级制。这致使公民不是想着如何参与政府绩效评估，而是想着如何做官。中国传统的“清官”思想又导致了公民对政府自律能力的过高期望。公民相信政府的能力，因而不会主动积极地去参与政府绩效的评估。现代社会中，公民不仅在一定的社会地位中生活，而且必然在一定的政治地位中生活。这种政治地位对公民的政治态度和政治作为有着特殊的影响，也在一定程度上制约了公民参与政府绩效评估的态度和行为。就目前参与政府绩效评估的公民来看，大多数是被动参与者，只是在政府组织的民意调查或者评议政府的活动时，才对政府绩效发表一下自己的看法，而自发、主动参与政府绩效评估的公民还是为数甚少。2、政府服务不到位中国传统的“官本位”意识使政府官员更为注意自己的“官员”身份而非“公仆”身份；从本部门或本人的利益出发，而不是从人民的利益出发。他们更多的是自上而下地将公共产品和服务配给公民，公民只能被动地接受，而无法根据自身利益提出相应的要求，更不能对政府的服务质量提出意见，对政府的绩效进行评估。因此，政府这种缺乏服务意识和责任感的行为很大程度上挫伤了公民参与绩效评估的积极性。透明度不高不仅影响其自身发展，也阻碍公民参与政府绩效评估。政府绩效评估的过程，实际上是信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈的过程。评估的有效性很大程度上取决于信息本身及传输的数量和质量。如果公民难以获得有关政府行政尤其是内部业务和技术方面的信息，那么公民也就失去了对政府绩效进行评估的依据。另一方面政府对其绩效究竟是如何评估的，包括选择评估项目、确定评估标准、设置评估指标等都没有完整、具体地呈现在公众面前，那么公众就会缺乏参与评估的知识和技能。再次，政府运作方式的不透明必然导致绩效评估过程中的不透明，这使得评估结果几乎在公民不知情的情况下产生，即使公民参与了评估，也不清楚自己的意见是否被政府重视和采纳，从而导致公民产生参与不参与一个样的消极心理，渐渐丧失参与评估的信心。三、公众参与政府绩效评估存在问题的原因分析与对策建议1、公众参与的积极性和自觉性问题的制度安排政府绩效评估中的公众参与缺失，一是公众由于长年的不参与形成了政治冷淡，即使现在有了参与的机会也调动不起积极性，仍然认为自己人微言轻，说了也白说。二是与公共选择理论的所谓“搭便车”行为不无关系。公共选择理论的“经济人”假设认为，追求个人效用最大化是个人参与公共过程的基本动机或动力，这就为“搭便车”现象的广泛存在提供了可能。因为公众在显示偏好即参与政策过程的活动中都需要支付一定的成本，例如收集情报信息、研究相关策略等等，更主要的是，个人不这样做，同样可以享受到别人为此努力而带来的好处。所以，从这样的分析看，即使在政府绩效评估中建立起了完善的公众参与机制，如何激发公众参与的热情和主动性，也是一项并不轻松的工作。政府官员由于政绩冲动所追求的目标，与民众所希望的目标存在较大差距。政府主观地规定自身的职能责任，一厢情愿地提供着他们自认为老百姓应该需要的服务，并自设标准考评这种服务的绩效，而老百姓真正关切的问题，迫切需要的服务，却存在严重的供应短缺。在这种情况下，“只对上负责、不对下负责”、“不怕群众不满意，只怕领导不满意”成为官场的游戏规则和普遍现象。著名管理学大师彼得德鲁克说“成绩存在于组织外部。企业的成绩是使顾客满意；医院的成绩是患者满意；学校的成绩是使学生掌握一定知识并在将来用于实践。在组织内部，只有费用。”可见，一个组织的绩效是由组织外部决定的，即由组织的服务对象用户来评价。政府绩效也必须由政府的服务对象来评价。公众参与制度化的缺乏，公众即使有参与的愿望也无法实现，因此造成公众参与的缺失。目前，公众评价权威性的理念不再有人怀疑，但遗憾的是，人民群众评价政绩还是停留在理念阶段。我们还没有健全的竞争性选举制度，也没有公民及其代表的信任投票制度，更没有对劣迹官员的弹劾制度。人类政治史告诉我们，没有精密的制度安排，权利是永远不可能实现的。当务之急是把公平评价政府的政治理念知识化、程序化、技术化，以便于人民群众了解、掌握和实践操作，这具有制度创新的巨大空间。2、提高公民参与意识和能力只有这样才可以扩大具有较高知识文化水平公众的比例，使得公众整体文化水平得到提高。一般而言，高学历的人具有较好的就业机会、较高的社会地位、相对更多的经济利益，他们对政府的期望更高，参与政府绩效评估的愿望也更为强烈，同样也可以潜移默化地影响和带动其他公众文化素质的提高。政府一方面要保障需要教育的人能够得到教育，另一方面也要切实采取措施提高教育的受益面，通过鼓励社会办学等措施，形成全方位、立体式的教育体系，为公民提供多样化的选择和服务。要进一步提高公民的整体文化素质和政治素质，授予他们有关绩效评估方面的知识和技能，塑造一个公众参与型的政治文化氛围，这是切实提高公民参与评估能力的现实需要。进一步畅通参与渠道，扩大参与范围，政府要采取多种形式如民意调查、听证会、座谈会、展览会、新闻媒体等加强与公民的联系，促进政府与公民的沟通与交流。在法制规范下的网上评议政府将成为最富有效率、最具科学性的评估形式，成为其他评估形式的有益补充。3、加强政府自身建设，加快政府角色转变，构建服务型政府现代政府的作用主要在于服务，在于实现社会公共利益的最大化，其本质在于它的公共性和社会性。这要求政府坚持民主行政和服务行政的理念和做法。以人为本是现代管理理念的出发点和归宿。后现代理论和新服务理论都倡导民本主义的回归，要求在管理中更尊重人的自由和权利，关注人的进步和发展。科学发展观要求坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。因此，作为公共利益的代表，政府必须超越特殊的利益集团，不分阶层、身份、团体，为全社会成员提供一视同仁的公共服务，给予公民个体的价值观和利益以充分的关注，要以培养人、塑造人、发挥人的积极性和创造力、促进人的全面发展为目标，从理解人、尊重人、关心人和帮助人入手，发挥政府的职能作用。信息公开是公众有效参与的基本条件和前提。没有信息公开，公民不了解政府决策、决定的事实根据、形成过程、基本目标、预期的成本和效益等情况，就很难对政府的相应决策、决定进行评价，提出自己的意见、建议，公民参与很可能就只是一种走形式、走过场。因此，通过建立经常性的、规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实和有效是极为重要和必不可少的。我国应通过制定法律使我国政府绩效评估走上经常化、规范化和制度化的轨道。公民参与政府绩效评估更需要一定的法制保障。一方面通过法制，明确规定公民参与绩效评估的内容、机制、途径和方法。使公民根据这些规定有效地实施自己参与评估的权力；另一方面，对妨碍公民参与绩效评估的行为，要依法予以纠正，对故意阻碍和破坏公民参与绩效评估并造成恶劣影响的机关或个人，要依法予以惩处。总之，我们应通过各种途径，加强公民对政府绩效评估的参与，从而营造公民积极地进行参与的良好氛围，提高我国公民参与的深度和广度，构建和谐的政府绩效评估的公民参与。结论公众参与是新公共管理运动中的一个比较时髦的词，政府绩效评估指标体系的确定应首先与顾客、公众沟通，明确公众的需求与愿望，在此基础上共同确定政府绩效评估的各项指标，而不是由政府方面决定。这样，确立的绩效指标才是可行的、公正而科学的，绩效计划地执行就更加顺畅。现代政府是“人民的政府”、“为公众服务的政府”、“满足公民需求的政府”，理应把公众满意度作为政府行政的重要依据。把公众满意度作为政府绩效评估的一个重要指标维度，必将大大促进政府服务质量的改善。好政府并不仅仅是各种观点相互竞争的论坛，也不仅仅是人民不满情绪的回音壁；它是要实际解决问题的。一个好的民主政府不仅要考虑它的公众需要（即，它是回应型的），而且要对这些需求采取有效的行动（即，它是有效率的）。对政府绩效的评价和检验，以“人民群众是否高兴和满意”为检验尺度，是最直接、最实在和最有价值的评价标准。因为只有人民群众对政府的工作打了“满意”分，政府的工作才算是交了一份合格的答卷。致谢在论文完成之际，我首先要由衷地感谢我的指导老师刘老师，本论文是在他的悉心指导下完成的。从论文的选题、写作和定稿，刘老师自始至终给予了我大量的指导和帮助，提出了许多宝贵的意见。在此，谨向导师表示崇高的敬意和衷心的感谢最后，我要向百忙之中抽时间对本文进行审阅、评议和参与本人论文答辩的各位老师表示感谢参考文献1张红凤公共政策导论M上海上海财经大学出版社，20132蔡立辉政府绩效评估中国人民大学出版社，20123何文盛中国政府绩效评估责任问题研究中国社会科学出版社20134王爱冬政府绩效评估概论高等教育出版社20105黄俊尧政府绩效评价、公众参与与官僚自主性中国社会科学出版社20146胡淑