论交通事故认定的行为性质及其救济途径

论交通事故认定的行为性质及其救济途径（硕士内容摘要）我国经济的发展和机动车大量的增加，使得每年交通事故的发生次数居高不下，给人民群众的人身安全和财产安全带来了巨大威胁。因此，对交通事故的处理显得尤为重要，而交通事故认定又是整个交通事故处理过程中的关键一环，对交通事故当事人因交通事故而产生的民事损害赔偿责任、行政责任甚至刑事责任具有关键性的影响。2003年10月28日，全国人大常委会通过了中华人民共和国道路交通安全法，明确了交通事故认定是公安机关交通管理部门的职责行为。但是，学术界对交通事故认定的行为性质及其救济方式存在很多争议，我国现行的相关立法也存在较大缺陷，使得交通事故当事人无法及时获得有效的法律救济。这与依法行政、保障人权、有权力必有救济等法治理念相背。笔者期望通过本文的讨论，能够对交通事故认定的行为性质做出一个明确的结论，并建立有效的救济途径。本文分三个部分对交通事故认定行为的相关问题进行阐述。第一章为交通事故认定行为概述。通过两个案例引题，分析了道路交通安全法中的“交通事故认定”和原道路交通事故处理办法中的“交通事故责任认定”的区别与联系，阐明交通事故认定的意义。第二章为交通事故认定行为的性质分析。首先，列举了学术界对交通事故认定行为性质的两种观点鉴定结论说和行政裁决说，并作出分析评价；其次，梳理了我国立法对交通事故认定行为性质的相关规定，说明我国立法将交通事故认定行为仅仅定位于民事诉讼中的证据，并进一步阐明这样的立法定位会产生逻辑上的矛盾，容易滋生腐败，交通事故当事人也无法获得救济。最后，笔者分别从行政行为、行政确认的概念及构成要件入手，对交通事故认定行为进行对比分析，论证交通事故认定行为是具体行政行为，属于行政确认。第三章为对交通事故认定行为的救济。本章分析了我国对交通事故认定行为救济的现状，指出现行制度的许多不足。进而论证将交通事故认定行为纳入行政复议、行政诉讼在理论上、技术上、法律规定上和社会现实意义上都是可行且必要的。最后，笔者提出了解决问题的建议完善交通事故认定行为的程序，在法律中明确其具体行政行为的性质，建立行政复议和行政诉讼制度。关键词交通事故认定具体行政行为行政确认法律救济ONTHECONSTRUCTIONOFNATUREOFRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSANDITSRELIEFABSTRACTMAJORCONSTITUTIONALLAWANDADMINISTRATIVELAWSTUDYFIELDADMINISTRATIVELAWAUTHORTUTOROURCOUNTRYECONOMYSDEVELOPMENTANDVEHICLEMASSIVEINCREASE,CAUSEALARGENUMBEROFTRAFFICACCIDENT,PEOPLESPERSONALSAFETYANDTHEPROPERTYFACESTOTHEHUGETHREATTHEREFORE,THEHANDLINGOFTRAFFICACCIDENTSISESPECIALLYIMPORTANT,ANDTHERECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSISTHEKEYINWHOLEPROCESSESITHASTHECRUCIALINFLUENCETOCIVILLIABILITY,ADMINISTRATIVEORCRIMINALRESPONSIBILITYOFTRAFFICACCIDENTSPARTIESOCTOBER28,2003,THENPCSTANDINGCOMMITTEEPASSEDTHE“PEOPLESREPUBLICOFCHINAONROADTRAFFICSAFETYLAW,“MADECLEARTHATTHERECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSISTRAFFICMANAGEMENTDEPARTMENTSOFPUBLICSECURITYORGANSACTDUTIESHOWEVER,THEREAREMANYDISPUTESABOUTTHENATUREANDREMEDIESOFRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSINACADEMICCOMMUNITYITISCONTRARYTOTHERELIEFOFADMINISTRATIONACCORDINGTOLAW,THEPROTECTIONOFHUMANRIGHTSTHROUGHTHISARTICLE,ILOOKFORWARDTOGIVINGACLEARCONCLUSIONABOUTTHERECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTS,ANDESTABLISHINGANEFFECTIVEMETHODOFRELIEFTHISARTICLEISDIVIDEDINTOTHREEPARTSTHEFIRSTCHAPTERISANOVERVIEWOFRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSDIRECTSTHETOPICTHROUGHTWOCASES,THETITLEANALYSESTHEDIFFERENCEANDTHESAMEPOINTBETWEENRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSANDTHERECOGNIZATIONOFRESPONSIBILITYFORACCIDENT,ANDSTATESTHESIGNIFICANCEOFRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSTHESECONDCHAPTERGIVESANANALYSISABOUTTHENATUREOFRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSFIRST,THEARTICLEGIVESTWOVIEWSABOUTTHENATUREOFRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSAPPRAISALCONCLUSIONANDADMINISTRATIVERULING,ANDGIVESMYOWNANALYSISSECOND,CARDINGTHERELEVANTPROVISIONSINCHINASLEGISLATIONABOUTTHENATUREOFRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSNOTETHATTHERECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSINCHINASLEGISLATIONISONLYPOSITIONEDEVIDENCEINCIVILPROCEEDINGSANDFURTHEREXPOUNDEDTHATSUCHLEGISLATIVELOCALIZATIONCANCAUSEALOGICALCONTRADICTION,EASYTOMULTIPLYTHECORRUPTION,THETRAFFICACCIDENTLITIGANTSISALSOUNABLETOOBTAINTHERELIEFFINALLY,THEAUTHORANALYSESTHERECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSFROMTHEASPECTSOFCONCEPTANDELEMENTSOFADMINISTRATIVEACTANDADMINISTRATIVECONFIRMATIONACT,SUPPORTSTHEVIEWTHATTHERECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSISCONCRETEADMINISTRATIVEACTION,BELONGSTOADMINISTRATIVECONFIRMATIONACTTHETHIRDCHAPTERISABOUTTHERELIEFOFRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSTHISCHAPTERANALYZESPRESENTSITUATIONOFTHERELIEFOFRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTS,POINTINGOUTTHATMANYOFTHESHORTCOMINGSOFTHEEXISTINGSYSTEMFURTHERARGUESTHATPUTRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSINTOADMINISTRATIVERECONSIDERATION,ADMINISTRATIVELITIGATION,INTHEORY,TECHNOLOGY,LAWANDTHESENSEOFSOCIALREALITYAREFEASIBLEANDNECESSARYFINALLY,IPUTFORWARDAPROPOSALTOSOLVETHEPROBLEMIMPROVETHEPROCEDURESFORRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTS,STATECLEARLYINLAWTHATRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTSISCONCRETEADMINISTRATIVEACTION,ANDTHEESTABLISHADMINISTRATIVERECONSIDERATIONANDADMINISTRATIVELITIGATIONSYSTEMKEYWORDSRECOGNIZATIONOFTRAFFICACCIDENTS,CONCRETEADMINISTRATIVEACTION,ADMINISTRATIVECONFIRMATIONACT,LEGALREMEDIES目录导言1第一章交通事故认定行为概述2第一节两则案例引发的问题2第二节交通事故认定行为概述3一、交通事故认定与交通事故责任认定的区别4二、交通事故认定与交通事故责任认定的相同点4第三节交通事故认定的意义5一、查明事故原因，厘清并确认事故责任6二、初步缓解纠纷6三、总结经验，吸取教训，改进交通管理工作7四、进行安全宣传教育7第二章交通事故认定行为的性质分析8第一节两种理论观点及评析8一、鉴定结论说8二、行政裁决说10第二节我国立法对交通事故认定行为性质的定位11一、相关立法的规定11二、我国对交通事故认定的行为性质定位的缺陷12第三节对交通事故认定行为性质的重新定位14一、交通事故认定行为是具体行政行为14二、交通事故认定行为属于行政确认行为18第三章对交通事故认定行为的救济22第一节对交通事故认定行为救济的现状22一、理论界的不一致22二、立法的不认可22三、审判中受理与否的反复、不统一24四、当事人获得救济的途径少、困难多24第二节交通事故认定行为应当纳入行政复议、行政诉讼的范围26一、理论上的可行性26二、技术上的可行性26三、行政诉讼法受案范围的囊括性27四、社会意义的必要性28第三节解决问题的思路29一、完善交通事故认定的程序29二、在法律中明确交通事故认定是具体行政行为31三、建立行政复议、行政诉讼制度31四、交通事故认定行政诉讼的审查方式32结语34参考文献35在读期间发表的学术论文与研究成果38论交通事故认定的行为性质及其救济途径导言在二十一世纪的今天，在改革开放三十多年的带动下，汽车作为我们日常的交通工具得到了空前的普及和发展，但汽车在给我们带来方便、迅捷的同时，也带来了“猛于虎”的交通事故，而交通事故目前已成为一个严重的社会问题。这就要求有权机关对交通运行实施更加积极的管理，预防事故的发生；事故发生后，也应当积极、合法的进行处理。2004年5月1日正式实施的中华人民共和国道路交通安全法标志着我国的道路交通管理体系走向了法律化、成熟化、现代化。该法律规定，公安机关交通管理部门享有对交通事故进行处理的权力，包括派交通警察赶赴现场、维护秩序恢复交通、组织抢救伤员、对交通事故现场进行勘验及检查、进行交通事故认定和依事故当事人申请进行交通事故损害赔偿调解。可见，公安机关交通管理部门对交通事故的处理是个动态的、连续的过程，进行交通事故认定是其中的一个重要的环节，它不仅关系到交通事故当事人进行民事损害赔偿的数额，而且决定着交通事故肇事者承担行政责任甚至刑事责任的大小。1然而，就交通事故认定的行为性质，理论界尚存在较大的争议，有鉴定结论、行政裁决、行政调查、行政事实行为等各种观点。众说纷纭的观点导致对交通事故认定行为能否获得救济、怎样救济等问题的认识也不一致，进而使司法实践中出现了混乱，在法律中出现了不合理的规定，当事人面对错误或不公的交通事故认定行为无法获得救济。本文就交通事故认定行为的概念、意义、性质、救济等问题作了较全面的分析。其中，重点分析了交通事故认定的行为性质和救济途径，以期达到这样一个目的明确交通事故认定的行为性质，建立或完善相关的法律救济途径，彻底解决交通事故双方当事人对交通事故认定行为的争议，为处理后续的民事损害赔偿、行政处罚、刑事处罚等一系列的问题提供客观、公正、有效的依据。同时，对公安机关交通管理部门行使交通事故认定的权力行为予以有效的监督和制约，防止权力滥用，对交通事故当事人的合法权益给予及时、有效的保护1刘漫交通事故认定若干问题研究，吉林大学2005年硕士学位论文，第1页。和救济。第一章交通事故认定行为概述第一节两则案例引发的问题案例一2000年5月6日晚8时，在上海市崇明县一家保险公司工作的袁忠酒后驾驶桑塔纳轿车回家，在一个路口与一辆轻便摩托车发生碰撞。摩托车驾驶员王洪斌负轻伤，但同车另一名11岁的小孩受重伤并昏迷不醒。事后，崇明交警大队认定醉酒驾车的袁忠应负事故主要责任，违章带人的王洪斌负次要责任。袁忠不服，于同年6月1日向崇明县公安局申请重新认定。当月26日，县公安局经复核作出重新认定决定书，认为“原责任认定袁忠、王洪斌的违章行为正确，责任划分得当”，因此予以维持。2000年9月，袁忠向崇明县法院提起行政诉讼，要求法院撤销崇明县公安局作出的崇明第30号道路交通事故责任重新认定决定书，责令县公安局对本次事故责任再进行认定。但崇明县法院认为关于交通事故责任的重新认定，不属于行政复议的范畴，法院无权受理，因此裁定不予受理。袁忠又向上海市第二中级人民法院上诉。同年11月，二中院作出裁定撤销崇明县法院的原裁定，指令该院立案受理。2001年2月14日，袁忠再度向崇明县法院递交行政诉状，但将被告换成了崇明交巡警大队，法院于2月22日正式受理。22001年5月31日，崇明县法院开庭审理此案，主审法官言明按照市二中院的意见，此次开庭是“尝试性审理”。同年9月30日，崇明县法院终于对这起案件作出一审判决。法院认为，根据2000年3月最高法院的司法解释，“被告崇明交巡警大队所作的道路交通事故责任认定是对当事人权利义务产生实际影响的行政行为，所以应属于人民法院行政诉讼的受案范围”。法院确认崇明交巡警大队所作责任认定“执法程序合法”，但是“该责任认定所适用的法律与认定的责任不一致”，故判决撤销其所作的责任认定，责令其在判决生效后60天内重新作出认定。32蒋伟不服交通事故责任认定，上海市受理首例行政诉讼案，载解放日报2001年2月23日第6版。3朱泳武交通事故责任认定，法院不再告而不理崇明县法院已首次对此类行政诉讼一审作判，载解放日报2001年10月10日第12版。案例二2004年9月23日，上海绩溪汽车运输公司一辆大货车撞死一个骑车人。交警支队认定绩溪运输公司及司机赵某负全责。对此认定，绩溪运输公司不服，聘请了律师向上级公安部门提出行政复议申请。2005年1月，公安部门出具行政复议申请不予受理决定书，决定不予受理。感到很困惑的律师代理绩溪公司起诉公安局，请求撤销责任认定。没想到法院告诉他，根据上级法院通知，此类案件法院暂不受理。4可以看出，两个案例有一个共同点，即交通事故一方当事人对公安机关作出的交通事故认定（或针对交通事故认定的复议决定）不服，向法院提起行政诉讼，要求法院撤销原交通事故认定书，责令公安机关交通管理部门重新作出交通事故认定。然而，法院的处理方式却截然不同。案例一中，虽然一审法院最初裁定不予受理，但二审法院指令其受理，一审法院受理后作出了撤销被告所作的道路交通事故责任认定，责令重新作出认定的判决；而案例二中，法院根本不予受理原告的起诉，理由是“根据上级法院通知，此类案件法院暂不受理”。同样的诉讼请求，同一地区的法院系统，为何最初支持原告的诉讼请求，而几年之后就变成了根本不予受理是什么原因导致法院前后做法的根本性冲突公安机关的交通事故认定行为的性质是什么当事人遇到类似情况究竟应当通过什么样的方式寻求法律救济这些问题，都值得思考。很明显，思考应该围绕交通事故认定行为展开。第二节交通事故认定行为概述我国道路交通安全法第七十三条规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”由此可见，交通事故认定是公安机关交通管理部门处理交通事故的法定程序，它是由一系列行为构成的综合性的活动，工作的主要内容是通过交通事故现场勘验、检查、调查和有关的检验、鉴定，来确认交通事故的事实、事故发生的原因和各方当事人的事4沈福俊“交通事故责任认定”不该堵上“救济”之门，载民主与法制时报2005年4月12日第10版。故责任。在道路交通安全法颁布之前，“交通事故认定”一直被称作“交通事故责任认定”。在1991年颁布的、现已废止的道路交通事故处理办法中，第十七条规定“公安机关在查明交通事故原因后，应当根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，认定当事人的交通事故责任。当事人有违章行为，其违章行为与交通事故有因果关系的，应当负交通事故责任。当事人没有违章行为或者虽有违章行为，但违章行为与交通事故无因果关系的，不负交通事故责任。”第二十二条规定“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定。”从这些规定中能够看出，道路交通安全法中的“交通事故认定”一词是从道路交通事故处理办法中的“交通事故责任认定”发展而来的，此两者既有区别，也有共同点一、交通事故认定与交通事故责任认定的区别原道路交通事故处理办法将当事人是否具有违章行为作为当事人是否承担交通事故责任的前提条件，即只有在当事人具有违章行为且违章行为与交通事故存在因果关系的情况下才承担交通事故责任。5而道路交通安全法中的交通事故认定则抛弃了“违章行为”这一说法，取而代之的是当事人的“行为”与“过错”，应当说这是立法进步的表现。因为交通事故责任认定把违章行为与事故原因混为一谈，认为每起交通事故都必须是违章行为造成的，违章行为就是交通事故发生的唯一原因，但如果出现因意外而非具体违章行为所导致的交通事故，这样的规定就给事故的定性带来了混乱，6相应的，“交通事故责任认定”也就被改称为“交通事故认定”。二、交通事故认定与交通事故责任认定的相同点有人认为“交通事故认定书”取代了“交通事故责任认定书”意味着责任5肖北庚著交通事故认定与法律处理，湖南人民出版社2003年版，第78页。6吴迎春交通事故认定的行政法分析，西南政法大学2006年硕士学位论文，第7页。认定的取消，公安机关不再作比如“四六开”这样的责任认定，7体现出道路交通安全法在道路交通事故处理机制和理念上的变化以及认识上的提高，也使道路交通事故处理更加淡化行政色彩，更多体现出民事侵权责任的特点。8但是，笔者认为，虽然删掉了“责任”二字，二者依然存在着密切的血缘关系，不能因为表面上的变化而贸然认定整个行为性质发生了变化。二者都是公安机关交通管理部门根据法律授权，以行政主体身份，在对交通事故现场进行勘验、检查以及有关情况的调查、检验、鉴定后，对交通事故的事实、成因和当事人的交通事故责任作出判断性结论的职权行为，是行使行政职权的专门活动。从法律规定来看，交通事故责任认定书和交通事故认定书都包括两部分内容一是根据现场勘验、检查以及有关情况的调查、检验、鉴定作出的对事故发生的基本事实以及原因认定的陈述；二是对当事人在交通事故中应承担的交通事故责任作出确认。交通事故责任认定、交通事故认定都是公安机关交通管理部门对交通事故作出的定性、定量的认识。从这个角度来看，虽然两者在名称以及判断当事人是否承担交通事故责任的标准上有变化，但公安机关交通管理部门的职权范围、工作程序、工作内容、目的等都没有实质性的改变，9只是换了一个说法。第三节交通事故认定的意义随着当代社会经济、科技的发展，机动车为我们提供了一个便利的交通环境，但随着机动车保有量的增加，道路改造的速度跟不上机动车数量增加的速度，路面状况日益复杂，交通问题日益突出，交通事故频频发生，交通安全已经与老百姓的生活息息相关，因此人们也就越来越关注对于与自身利益密切相关的交通事故问题，它对人们的生命、财产安全危害极为严重。据相关的统计表明每年全世界死于交通事故的人数约有60万之多，这相当于每年有一个中等城市被摧毁；因车祸受伤的人多达1200万；在许多国家，交通事故引起的人员伤亡和经济损失，比火灾、水灾、意外伤害等灾难造成的人员伤亡总合及经7李川、李子萍道路交通安全法实施后处理交通事故应注意的几个问题，载公安学刊2004年第3期。8国务院法制办公室政法司道路交通安全法草案工作小组中华人民共和国道路交通安全法理解和应用，法律出版社2003年版，第178179页。9贺皓交通事故认定性质及救济方式研究，四川大学2007年硕士学位论文，第13页。济损失还大得多。因此，交通事故被称为“柏油路上的战争”，“文明世界的第一公害”。美国著名学者乔治威伦研究了美国和其他一些国家的交通消防与犯罪的问题后，在其著作交通法院中这样写道“人们应该承认，交通事故已经成为今天国家的大问题之一。它比消防问题更加严重，这是因为每年交通死亡的人数日渐增多，遭受的财产损失更大；它比犯罪问题更加严重。这是因为交通事故跟整个人类有关，不管是强者还是弱者、富人还是穷人、聪明人还是愚蠢人，每一个男人、女人、孩子，只要他们在街道或公路上，每一分钟都可能遭遇交通事故。10在我国，随着汽车工业的飞速发展，每年因交通事故死亡的人数也在迅速增长。我国道路交通事故的致死率也很高，比工业发达国家高出10倍，平均每48分钟就有1人死于车祸，每09分钟就有1人在车祸中伤残。112007年，全国共发生道路交通事故327209起，造成81649人死亡、380442人受伤，直接财产损失12亿元，122008年1至9月份，全国共发生道路交通事故195319起，造成50682人死亡、229484人受伤，直接财产损失77亿元。13可见，交通事故不仅给国家和人民造成严重的损失，给很多家庭带来了痛苦和不幸，还影响社会的安定，破坏了正常的交通秩序，使交通运输受到阻碍，进而影响了国民经济的发展。因此，赋予行政机关职权处理交通事故成为当今社会的必然要求。而作为交通事故处理的组成部分，交通事故认定便具有着极其重要的意义，主要表现在一、查明事故原因，厘清并确认事故责任交通事故发生后，迅速查明事故原因是交通事故认定工作的重要环节，通过调查、分析、技术鉴定等手段查明的事故原因应当作为一项重要内容载入交通事故认定书，并据此对事故双方当事人在事故中的责任承担作出确认，为后续的各项处理工作及当事人法律责任的承担提供参考和证明，这也是交通10徐卫东、刘建国试论遵守交通法规的重要性，HTTP/WWWLAWLIBCOM/LW/LW_VIEWASPNO1771，（访问日期2008年9月27日）。11河南省安全生产信息网中国道路交通事故现状及发展趋势，HTTP/WWWHNSAFETYGOVCN/SHOWASPXID18202CID501，（访问日期2008年10月2日）。12中华人民共和国公安部网站2007年全国道路交通事故统计数据情况，HTTP/WWWMPSGOVCN/N16/N1282/N3553/143942HTML，（访问日期2008年10月2日）。13中华人民共和国公安部网站2008年1月至9月全国道路交通事故情况，HTTP/WWWMPSGOVCN/N16/N1282/N3553/1566812HTML，（访问日期2008年10月10日）。事故认定行为最本源的意义。二、初步缓解纠纷发生交通事故，事故中的每一位受害者都有权要求肇事者予以赔偿，因而不可避免地会产生纠纷。双方当事人的事故责任通过交通事故认定这种方式得以明确，产生纠纷的主要矛盾得到执法机关的确认，有助于初步缓解纠纷，维护社会关系，保证社会的和谐、稳定。三、总结经验，吸取教训，改进交通管理工作在交通事故认定工作中，收集事故信息，分析事故原因，认识和掌握交通事故规律性，发现交通管理工作中的薄弱环节和漏洞，从而采取相应措施，改进交通管理工作，为减少和预防交通事故服务。同时，还能了解道路、车辆的设计、制造、施工、维修、保养中的不安全因素，并通报有关管理部门及时消除不安全因素，为交通安全创造良好的条件。14四、进行安全宣传教育在公安机关交通管理部门认定交通事故过程中，双方当事人也必然全程参与其中。这个过程其实也是一个交通安全宣传、教育的过程。当事人可以通过发生在自己身上的惨痛教训，深刻体会到遵纪守法、遵守交通规则对于保障自身生命安全和财产安全的重要性，对他人也是一个警醒，从而潜移默化的提高了当事人和广大交通参与者的交通法制观念，增强了交通安全意识，自觉地遵守交通法规，避免了交通事故的频繁发生。14刘漫交通事故认定若干问题研究，吉林大学2005年硕士学位论文，第12页。第二章交通事故认定行为的性质分析第一节两种理论观点及评析交通事故认定是事故处理工作的一个非常重要的环节。但是，对于它的法律性质，无论理论界还是实务界都众说纷纭，莫衷一是，分歧严重。这样的情形，直接导致了司法实践中对交通事故认定救济方式的不统一性和反复性，与上文所列举案例情况相类似的案件层出不穷。因此，明确交通事故认定行为的法律性质是十分必要的。目前，关于交通事故认定行为的性质，主要有以下几种观点一、鉴定结论说许多学者认为交通事故认定行为属于鉴定行为，交通事故认定书属于鉴定结论，这个观点在学术界和实务界比较有影响。交通事故认定并不直接在当事人之间产生权利、义务，而是通过对形成交通事故的原因进行分析所得到的结果，这是持鉴定说学者的逻辑起点。他们的主要理由是“鉴定结论是指鉴定人接受委托或聘请，运用自己的专门知识或技能，借助一定的方法和仪器，对与案件有关的专门性问题进行研究、检验、分析后给出的判断性意见”。15在交通事故认定中，涉及到车辆机械、运动痕迹、速度、道路的物理与化学性质等许多专业知识，交通事故认定的过程就是利用上述专业知识进行鉴定的过程，认定的结论即属于鉴定结论。另外，道路交通安全法将“交通事故责任认定书”修改为“交通事故认定书”，同时取消了当事人的复议、复核权。就此而言，交通事故认定书符合鉴定结论的特性，即只对鉴定对象的有关事实发表判断意见，而不是就案件中的法律问题提供咨询意见。交通事故认定书解决的是专门性事实问题，在交通事故中，如车况、车速、当事人是否遵守了交通规则、车辆毁损的程度以及当事人的行为与交通事故结果之间的因果关系等，这些也都是鉴定结论的特征。16而且此种说法也得到了权威行政机关的认可，公安部15李学军、程霞鉴定结论的证据地位及其认证、质证，载公安大学学报2002年第4期。16夏苏京审查交通事故认定书之思考，载江苏法制报2008年2月26日第C01版。2000年2月15日的关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故认定的复议申请的批复指出“交通事故认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。在公安机关处理道路交通事故中起的是证据作用，其本身并不确定当事人之间的权利义务，不属于具体行政行为。”17笔者认为，交通事故认定行为和鉴定行为、交通事故认定书和鉴定结论之间存在着显著的差异，交通事故认定虽然要利用到车辆机械、运动痕迹、速度、等许多专业知识进行鉴定，但它们的本质属性不同，不能混为一谈。首先，产生的原因不同。交通事故认定行为是道路交通安全法明确赋予公安机关交通管理部门的法定职权，即作出交通事故认定行为是公安机关的行政职权和职责，并不是接受委托或聘请，是其单方的行为，体现的是行政意志和行政法律关系，事故当事人也没有自由选择权。而鉴定结论的作出是基于当事人的委托或聘请，体现的是民事法律关系，当事人对于是否作鉴定、委托哪个机构作鉴定等问题有自由选择权。其次，主体不同。交通事故认定只能由事故发生地的公安机关交通管理部门依职权作出，其主体是唯一的、特定的。而我们知道，能够作出鉴定结论的机构很多，可以是行政机关、司法机关，也可以是其他组织或单位，其主体是不唯一不特定的。再次，法律效力的严肃性不同。鉴定人的地位是独立的，因此对专门性问题可以由多个主体作出内容互不相同、甚至矛盾的的多份鉴定结论，即鉴定结论是鉴定人的“一家之言”，其真实性也是要经过有关机关通过法定程序予以甄别的。而交通事故认定是公安机关交通管理部门根据法律的授权，依据严格的法定程序作出的带有行政意志的行为，因此，不可能出现同一机关做出两份内容不同甚至矛盾的交通事故认定书，否则就是对国家行政权力的不屑，严重破坏了法律的严肃性。最后，书面内容不同。鉴定结论一般只对待鉴定的事实进行客观的描述，并不对当事人的责任分担作出评论。而交通事故认定不但要对交通事故的原因、状况进行客观描述，还要对当事人的责任分担作出评论，确认双方各自应承担17李界文编著公安交警阳光作业示范道路交通事故责任认定和处理办法，中国检察出版社2001年版，第331332页。的责任的大小。所以，交通事故认定行为与鉴定行为在本质上是不同的，将交通事故认定书认定为鉴定结论明显不合适。二、行政裁决说行政裁决说认为，对交通事故当事人之间的责任进行认定，其目的在于解决当事人之间的民事争议，更符合行政裁决行为的特征，应当属于行政裁决行为。公安机关对交通事故责任的认定，是在交通事故发生后，出现了民事赔偿责任等问题，公安机关依法查明交通事故原因，以判定交通事故当事人责任的大小。其行为目的仍然是为了解决事故当事人的民事纠纷，如果当事人对民事赔偿没有争议，则该行为也就没有什么意义。所以，公安机关对交通事故责任的认定，决定着事故当事人民事赔偿责任大小，所以，交通事故认定是属于行政裁决。18行政裁决，是指行政机关依照法律规范的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。19笔者认为，从形式上看，不可否认，交通事故认定行为与行政裁决行为确实有很多相似之处，如作出的主体均为行政机关且行政机关都处于中立地位，针对的事件均为民事争议且都与行政管理活动密切相关等等，但是二者的区别也是十分明显的。首先，程序不同。虽然我国法律目前还没有关于行政裁决程序的统一规定，但是学理上的讨论已经趋向统一，行政裁决应当遵循一种“准司法”程序，应当遵守申请与受理、审查、裁决等步骤。其中，审查阶段虽然有调查、鉴定等内容，但其更加注重当事人的举证、质证和辩论。而交通事故认定行为是公安机关交通管理部门在处理交通事故时所必须作出的行为，它不需要当事人的申请，在行为作出过程中，更加注重公安机关自己调查、鉴定所得出的结论，而不是通过当事人举证、质证、辩论得出的结论。其次，行政裁决行为具有强制性的法律效力，一经作出就发生法律效力，18罗凤娥交通事故责任认定的行政非诉性评析，载现代法学2002年第6期。19姜明安主编行政法与行政诉讼法，北京大学出版社，高等教育出版社2005年版，第288页。行政机关、案件当事人、关系人都应当受该裁决的约束，有关当事人必须执行。对于拒不执行的，可以根据行政诉讼法第六十六条的规定强制执行。而交通事故认定行为只是对事故双方当事人的责任分担进行确认，并不具有强制执行的具体内容，缺少执行的对象。最后，行政裁决说将交通事故认定中所认定的责任直接等同于当事人因交通事故所应承担的民事赔偿责任。其实，交通事故认定中所确认的责任对于民事、行政、刑事责任的具体承担都有着重要的指导和参考价值。因此，交通事故认定与行政裁决是两个不同的行为，交通事故认定不属于行政裁决的范畴。第二节我国立法对交通事故认定行为性质的定位一、相关立法的规定我国立法关于交通事故认定行为性质的定位经历了一个不断发展变化的过程，在此有必要做一个梳理。在1991年的道路交通事故处理办法（已废止）中，并没有关于“交通事故责任认定”行为性质的规定或描述，学界只是根据第二十二条“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定”的规定推断出可以对“交通事故责任认定”行为进行行政复议，进而推出其行政行为的属性。1992年最高人民法院、公安部发出的关于处理道路交通事故案件有关问题的通知第四条规定“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”202000年公安部又作出了上文曾提到的关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故认定的复议申请的批复，认为交通事故认定行为不是具体行政行为。2004年的道路交通安全法第七十三条又规定，交通事故认定书“作为20公安部交通管理局道路交通事故处理法规、标淮汇编，警官教育出版社1996年版，第141页。处理交通事故的证据”，并完全取消了重新认定的规定。2005年1月5日，全国人大常委会法制工作委员会在关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见中对某省人大常委会法规工作委员会的答复称“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”21公安部制定颁布的、于2009年1月1日起正式实施的道路交通事故处理程序规定中仍然没有明确规定交通事故认定行为的性质，但是通过第四十八条“告知当事人向公安机关交通管理部门申请复核、调解和直接向人民法院提起民事诉讼的权利、期限”的规定继承并确认了上述法律文件的内容。至此，交通事故认定行为被明确排除出具体行政行为的行列，交通事故认定书仅仅是一纸证据。二、我国对交通事故认定的行为性质定位的缺陷笔者认为，这一系列立法的目的就是要让公安机关交通管理部门摆脱潜在的行政复议、行政诉讼风险。然而，将交通事故认定这样一个带有强烈的职权性、行政性的行为，仅仅将其定位于民事诉讼中的证据，不能通过行政复议或行政诉讼的方式对其进行审查，无疑是不合适的，不但无法使公安交通管理部门摆脱诉讼的泥沼，还会产生诸多缺陷。（一）法院审查难度大，当事人举证困难首先，法院在审查交通事故认定行为时，可能会遇到很多难题其一，法官除了进行证据的形式审查，审查证据的合法性、真实性、关联性，是否需要对交通事故认定行为的实质要件，即它的启动程序、认定的事实、采取的程序和方法的合法性进行审查依据平常的生活经验，我们知道，交通事故认定作为公安机关交通管理部门的职权行为，非常容易掺杂入人情关系、金钱关系，21全国人大常委会法制工作委员会编法律询问答复（20002005），中国民主法制出版社2006年版，第186187页。从而出现认定过程中徇私枉法、违背事实的现象，导致认定不公。在这样的背景下，如果法院不能对交通事故认定的实质性要件予以审查，那么法院的对证据的判断就并不具有完全的客观性，无法保证案件客观、公正的审理。然而，如果要对交通事故认定的实质性要件进行审查，那么在民事诉讼当中是否可以对交通事故认定的整个程序予以审查就又会引起争论，因为那属于行政诉讼当中对行政行为合法性的审查原则，民事审判庭无权对行政机关行使职权的行为进行合法性审查。其二，如果法院认为交通事故认定有误，能否提请公安机关交通管理部门进行重新认定还是由法院直接作出新的交通事故认定这两种做法似乎都没有明确的法律依据，且如果由法院直接作出新的交通事故认定，便会形成法院自己形成证据，然后自己采信并据此判决，根本无法保证法院的客观中立。其次，民事诉讼实行“谁主张、谁举证”的证明原则，让当事人举证证明交通事故认定书有错误，几乎不可能。因为事故现场的勘验、检查以及对证人的调查等方面的证据均掌握在公安机关交通管理部门的手中，对超速证据如行车记录仪、GPS卫星定位记录等等也都在公安机关交通管理部门手中，而且在民事诉讼中交警部门并非诉讼的当事人，其相关人员一般也不出庭质证。即便当事人提出很多理由，但没有证据证实，法官也不会支持，只能认可交通事故认定书的证据效力，其结果自然是不服交通事故认定的一方当事人败诉。也即是说，不服交通事故认定的一方当事人从一开始就在打一场注定要失败的官司。（二）容易滋生腐败孟德斯鸠说“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”22虽然道路交通安全法规定公安交通管理部门作出的交通事故认定书，只是作为处理交通事故的证据，但是由于交通事故认定行为带有较强的行政性、专业性和时效性，人民法院在审理交通事故案件时，不得不将其作为处理案件的直接证据甚至是无可替代的证据予以采用。在交通事故民事赔偿案件中，交通事故认定的结论往往影响甚至决定责任人是否承担赔偿责任，承担多大的赔偿份额。在交通肇事犯罪处理方面，对于重大交通事故，交通事故认定的结论22法孟德斯鸠论法的精神，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。无疑在某种程度上决定了肇事者的罪与非罪、刑期的长短。将交通事故认定定位于民事诉讼中的证据，并将对这种实质上的执法行为的监督停留在了部门的内部监督上，使其不受行政复议程序和行政诉讼程序的约束和监督，大大增加了交通事故认定书出现差错的机率。作为法定的权力，公安机关交通管理部门作出交通事故认定的行为处于一种脱离司法审查的真空状态，这样的机制客观上给基层公安机关交通管理部门的责任认定人员创造了腐败的条件。司法机关不但无法对交通事故认定行为作出是非评价，而且还要受制于它效力，这会给公安机关内少数的人员违法乱纪、滥用职权、徇私舞弊提供条件，从而造成冤假错案。（三）逻辑上产生矛盾从道路交通安全法第七十三条可以看出，交通事故认定是法律赋予公安机关交通管理部门的职权，也是其进行行政管理所必须履行的职责。作为公安机关交通管理部门的法定职责，交通事故认定行为如果不被履行，自然构成了行政机关的不作为，相对人当然可以提起不作为的行政诉讼。然而，根据现有的规定，在公安交通管理部门积极行使职权、履行职责之后，该行为就无法通过行政诉讼来审查了。不作为时可以审查，作为后却不能审查，这不能不说是一个逻辑上的矛盾。（四）当事人不服交通事故认定，无法得到救济公安机关交通管理部门处理道路交通事故，由于客观或主观的原因难免会出现不符合客观实际的错误认定，对于错误的认定就应该在制度层面上有一个纠正的渠道。既然在民事诉讼中无法撼动交通事故认定书的地位，那么当事人也可以通过其他途径，如信访来、复核来维护权益，但是唯独缺少了更直接、更有效的救济途径司法救济。交通事故认定的行为性质定位于证据，面对错误的交通事故认定书，当事人反而没有了直接的救济途径，投诉无门，法律救济出现真空地带，从而形成了公安机关交通管理部门对交通事故认定“一裁定局”的现状。这极不符合“有权力必有救济”、“有权力必有制约”的法治原则。第三节对交通事故认定行为性质的重新定位既然许多学说都没有给予交通事故认定行为一个准确的定位，既然法律将交通事故认定行为仅仅看作是证据、排除在具体行政行为之外存在着如此多的缺陷，那么就应当对其进行重新定位。一、交通事故认定行为是具体行政行为（一）行政行为的概念及构成要件判断交通事故认定行为是否具体属于行政行为，就必须先分析清楚行政行为的含义、构成要件等问题。行政行为在行政法学上是解释最多的概念之一，无论在国外，还是在国内，关于行政行为的涵义，在理论上一直存在着不同的认识和表述。比如行政行为即行政作用，泛指行政主体一切运用行政权，实现行政目的的活动。23行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。24对行政行为概念的诸多分歧，也导致学界对行政行为的构成要素的些许不同，但总的内容大体相当。行政行为的构成要素，是指能够成其为一个行政行为所必须具备的独特要件，是从本质到形式上区别行政行为与其他行为或非行政行为的独特标准。学界普遍认为行政行为构成要素有四个主体要素、行政权力要素、法律效果要素和形式要素。25主体要素是指行政行为应当是行政主体所为的行为，行政主体包括行政机关以及法律法规授权的组织。所以行为主体是否享有行政职权，是行政行为成立的资格要素，只有具备行政职权的组织所做的行为才有可能是行政行为，否则就不是行政行为。行政权力要素是指行政行为应当是行政主体运用行政职权所为的行为。任何行政行为都是运用行政职权所为的行为，行政权力是行政行为的内核，行政23叶必丰著行政法与行政诉讼法，高等教育出版社2007年版，第137页。24姜明安主编行政法与行政诉讼法，北京大学出版社，高等教育出版社2005年版，第175页。25应松年主编当代中国行政法，中国方正出版社2005年版，第509页。行为是行政职权的外化。如果具备行政主体资格，但是该行为不包含着行政权力的运用，也不是行政行为。例如行政机关购买办公用品、租借办公场所的行为，是行政机关以民事主体的身份进行的民事行为，而不是行政行为；在某些行政活动中，不排除行政机关可能会成为行政相对人的情况，例如在环境和卫生检查中，行政机关也会成为行政管理的相对人。因此，行政行为必须以行政职权、行政权力的运用为核心内容。26法律效果要素是指行政行为必须是具有法律意义、产生法律效果的行为。所谓法律意义或法律效果是指对他人的权利义务产生影响的行为。由于对他人的权利义务产生影响，所以才有必要在法律上加以规定，必须要遵守一定的规则。这种影响包括积极的影响和消极的影响，例如行政许可赋予相对人某种资格、行政处罚剥夺相对人的权利等。在行政机关的话动中，有些是不具有法律意义的，如国家气象局气象台广播天气预报，只不过将一天中天气变化的客观情况告知他人，不会有人因此而权利减少或增加义务。这种行为就不是行政行为。27同时，这种法律效果既可以是直接法律效果，也可以是间接法律效果，即行政主体所为的直接产生法律效果和间接产生法律效果的行为皆可属于行政行为。28例如公安机关对公民户籍、身份的证明、确认，教育部门对学历、学位、培训资格的证明、确认等，对相对人的权利义务的影响就是间接而非直接的但司法实践中法院一般都把它们纳入到行政诉讼的受案范围，给予当事人或利害关系人以行政诉讼救济，证明了这些行为具备法律效果要素。29形式要素是指行政主体将其内在意思以一定方式表现于外部，并足以为外界所客观理解的行为。行政行为作为一种法律行为，即行政主体的意思表示。行政主体只有将自己的意志通过语言、文字、行动、符号及信号等形式表示出来，并告知行政相对人后，才能成为一个行政行为。如果行政主体的意志没有表现出来，或者还没有告知行政相对人而无法为外界所识别，就应该视为行政行为不存在或不成立。30此外，有的学者认为行政行为的构成要素还应包括外部要素，认为行政行26张树义著行政法与行政诉讼法学，高等教育出版社2007年版，