毕业设计（论文）失地农民社会保障问题研究

失地农民社会保障问题探讨失地现象出现在城镇化和工业化快速推进的时代。我国实行的是农村土地集体所有制，在计划经济时代征地制度的设计者主要考虑的是政府取得建设用的的廉价性和便捷性，到现今我国的征地制度仍然存在缺乏农民参与，补偿标准过低，失地农民的生活没有保障等许诸多问题。由于土地对农民的意义重大，有“最后的保障”的社会功能，所以农民失去土地后的生活就成问题，在征地过程中引发的冲突事件时常发生，关键在于对农民的土地进行征用的过程中没有较好的维护农民的利益，所以建立和完善失地农民的社会保障问题十分重要。虽然党中央国务院对三农问题高度重视，下达了许多政策性文件，并且每年的中央一号文件都涉及三农问题，有一定的进步意义，但关于失地农民的保障问题仍需进一步完善，失地农民社会保障的完善仍需进一步探索。一、失地原因土地作为一种稀缺自然资源，具有各种各样的价值，其所有权人或使用权人都不愿意失去其价值，失地原因多种多样，归纳起来主要有以下三点（一）社会原因由于工业化和城市化进程的推进，大量农用地转化为非农用地，多为项目建设征地、公益事业征地。这种情况在大中城市的城乡结合带和人多地少的发达地区极为普遍。据国家统计局农村社会经济调查总队调查结果表明，在被调查的2942户中耕地共被占用940015亩。占原有耕地的684，平均每户被占用32亩。现在尚余耕地4340亩，平均每户143亩，平均每人036亩，其中人均耕地在03亩以上的有1237户，约占42，完全丧失耕地的有1263户，约占432。（二）自然原因由于土地贫瘠、沙碱化、水土流失等自然原因使土地可利用率下降或者失去土地。我国山丘区面积广大，降水时空分布不均，放牧垦殖历史久远，加之近年城市化和开发建设项目扩展，进一步加剧了水土流失，使水土流失成为我国头号环境问题，主要特点表现在分布范围广、面积大。据全国第二次遥感调查，水土流失总面积356万平方公里，其中水蚀面积165万平方公里，风蚀面积191万平方公里。水土流失主要发生在山区、丘陵区和风沙区，在平原区和沿海地区也局部存在。侵蚀形式多样，类型复杂，治理难度大。水蚀、风蚀、冻融侵蚀及滑坡、泥石流等重力侵蚀相互交错，成因复杂。西北黄土高原区、东北黑土漫岗区、南方红壤丘陵区、北方土石山区、南方石质山区以水蚀为主，局部伴随有滑坡、泥石流等重力侵蚀；青藏高原以冻融侵蚀为主；西北风沙区和草原区以风蚀为主；西北半干旱的农牧交错带是风蚀水蚀共同作用区，冬春两季以风蚀为主，夏秋两季以水蚀为主。土壤流失严重。据统计，我国每年流失的土壤总量达50亿吨。长江流域年土壤流失总量24亿吨，其中中上游地区达156亿吨；黄河流域黄土高原区每年输入黄河泥沙16亿吨，特别是内蒙古河口镇至龙门区间的7万多平方公里范围内，年平均土壤侵蚀模数达10000吨/平方公里，严重的高达35万吨/平方公里，该区输入黄河的泥沙约占黄河输沙量的一半以上。（三）个人原因在个人因素失地中，又可以分为两种，一是由于常年在外务工，不经营土地使土地荒芜，亦不交农业税等，被村集体收回，回村后没有土地或者只有很少部分的土地；二是其虽有农民的身份，但个人素质和能力较强，在失地前主要从事非农工作，有的已在城中定居，其收入来源多为非农业收入，对土地依赖性低，甚至认为土地是一种约束和负担，从而主动放弃土地的一类人。按照黄建伟先生对失地农民的类型构造，就农民个人意愿把失地农民分为被动型失地农民和主动型失地农民。不过在他的论述中被动型失地农民是指因公共组织的名义依法征收土地或违法征占土地而被迫放弃土地经营权以及其它土地衍生权的农民。在此笔者适将其外延扩大，将由于各种原因而非主观愿意失去土地的农民称为被动型失地农民，所以将自然因素失地、社会因素失地以及个人因素失地的第一类称为被动型失地原因，而个人因素失地的第二类称为主动型失地原因。二、“失地农民”的概念“失地农民”这一词汇是现阶段中国由农业社会向工业社会快速发展过程中产生的新词汇，目前所有辞书均未见收录。这一词汇近几年不仅被媒体大量使用，而且也是学术领域特别是经济学、政治学社会学以及法学等学科领域使用频繁的一个字眼1。失地农民这一词汇的背后依存着中国经济社会发展各方面的沉重话题，所以学术界对之进行了方方面面的研究和探讨，但到目前为止，学术界并未产生统一的认识，而是学者们通过其研究的角度作的“自我化”的解释，笔者通过查阅大量的相关文献，从中发现目前学术界一般从三个方面对“失地农民”的概念作了界定（一）一般意义的概念一般意义上的概念主要是学者通过字面解释来界定的，它揭示了这一群体最主要的特征即失去土地。但不同的学者对失去多少土地才算的上是失去土地没有达成统一的认识。有学者认为只要失去了土地，不论多少都叫做失地农民；而有的学者认为失去土地要达到一定的标准，如王峰贵学者认为失地农民指完全丧失土地和人均占有耕地达不到03亩的农民；还有学者认为只有完全丧失土地的农民才算的上失地农民，如倪军昌学者认为是指由于国家征用土地而且完全丧失土地的农民；同时在失地原因上学者们也是口径不一，狭义说认为失地农民是指因征地而产生的失去土地的农民，广义说认为由于各种原因导致失去土地的农民都叫做失地农民。虽然一般意义上的概念从字面解释失地农民这一概念通俗易懂，言简意赅，但只揭示了“失地”这一现象，而难以解释失地后的所产生的影响和后果等深层次的问题，而且一般意义上的概念在内涵和外延上也难以统一。（二）社会学意义上的概念社会学意义上的概念，从社会学角度进行了分析，并通过社会学家特有的观念对“失地农民”进行了定义，比一般意义上的概念更能揭示其本质的特征。社会学意义上的概念主要从社会群体、社会角度和社会问题三个角度进行了界定如孙旭友和秀娟学者认为失地农民是在城市化进程中由于土地产权不清，征地法律不健全、政府管理体制不完善等造成的，主动或被动丧失土地的“前农民”和“后农民”交叉存在的弱势和受歧视的多个聚合群，是从社会群体角度来界定的；孙作林学者认为失地农民指由于工业化、城市化进程而导致土地被征用，失去了原有承包经营的土地，没有得到就业安置，而且没有进入城市社会保障体系的农民，是从社会问题角度来界定的；王日习学者认为失地农民指随着我国城市化扩展和小城镇建设的进一步深入，基于城市建设用地需要，因耕地被征用而失去土地，但仍然保持农民身份，并未转化为完全的城市居民享受城镇居民待遇的农民，是从社会角度来界定的。但不论是从社会群体、社会问题还是从社会角度来界定失地农民这一概念，其内涵和外延在学术界也不尽一致。（三）法学意义上的概念法学家们的认识倾向于揭示其因失地而失去的权利，像财产权利、就业机会权利以及其它与土地有关的一系列权利。如王仍秀、杨术赵莉等学者一致认为失地农民指因失去土地而失去与土地上包括财产权利、基本生活保障的权利，就业机会的权利以及与土地相关的一系列权利的一类特殊法律主体。由于法学家们思维的严谨性，他们在一些基本概念上的认识更容易达成共识，所以法学家意义上失地农民的概念更趋一致性，所以笔者认为法学意义上的概念较一般意义上和社会学意义上的概念更能揭示“失地农民”这一概念的本质，可取性较强。（四）本文中“失地农民”的概念笔者在上文中通过对一般意义、社会学意义以及法学意义上的失地农民的概念进行比较研究，以及对失地原因进行分析后，认为自然因素和个人因素的失地原因所导致的社会问题较小，不稳定因素低，且自然因素失地原因导致的失地农民只是失去少部分土地或者在其原量不变的情况下使用率降低，生活仍有保障，而个人因素失地型农民的收入多为非农收入，有的甚至有城镇户口，生活水平较高，但社会失地型农民由于城乡分割的二元政治壁垒，土地征用制度不完善，农民自身思想观念、文化素质、劳动技能等方面的不适应，大量失地农民很难融入城市生活，他们种地无田、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，就业社会保障又享受不到相关的政策，他们的基本生存问题令人担忧3。不稳定因素强，容易导致群体性事件，严重影响经济发展和社会稳定，故本文将只对因社会因素的失地农民进行研究。通过以上论述并结合法学意义上的概念对失地农民下一个定义失地农民指由于工业化、城市化进程，土地被征用，导致全部或部分失去其经营承包的土地，从而失去与土地相关的一系列权利，没有基本生活保障的一类特殊法律主体。三、失地农民现状据国土资源部统计，1999年到2007年全国非建设占用耕地33946万亩，至少有3500万农民因征地减少或失去土地，这些官方正式统计出来的数据其中还有许多违法侵占，突破指标等违规手段侵占的土地。据统计违规占地占合法占地比例的2030，有的甚至高达80，这就意味着1999至2007实际征用土地数为40744020亩，按人均占有08亩土地计算，如果加上因农村超生等原因没有分到田的黑户口劳动力，则数目可达6000万4。另据国土资源部的研究课题二十一世纪我国耕地资源前景分析及保护政策也指出，在严格控制的前景下，2001至2003年全国平均建设占用耕地不低于180万亩，因此2001年到2030年三十年间将新占用耕地5450万亩新增失地农民将达到7800万亩。如果包括一些非法侵占或者其他手段占用耕地，那么失地农民的人数将更多5。（一）三无群体无土地、无工作、无保障失地农民成为三无人口。由于土地被全部或部分征用后，其生活所赖以依存的基础就没了，加上其自身的文化程度不高，很难找到一份好的工作。据调查知一个城市的劳动力平均受教育年限是122年，而一个农村劳动力的平均受教育年限仅为77年6。可知失地农民自进城务工时与城市人口的竞争力相比相差甚远，没有土地没有工作其生活就成问题，虽然征用土地时会有补偿，但征地补偿款拖欠、不到位现象严重，而且由于补偿方式的单一，采用一次性补偿到位的方式，虽然在短期内能为失地农民带来一定的生活保障，但从实际情况来看，由于部分群众对补偿费用的使用不够科学合理，因而极易造成部分人“一次性拿钱，一辈子没饭吃”的现象发生，几年之后必将成为新的社会负担7。同时农民又没有基本的医疗、养老保险，在失去土地后保障亦失去。（二）边缘群体土地的城镇化快于人口的城镇化，从1999年到2007年，城市建成区的面积扩大了72，但吸纳的人口只增长了48。失地农民在失去土地后就失去了原来的土地保障，因此他们不等同于传统意义上的“农民”。但是失地农民又不是城市的居民，失地农民基本上还是居住在农村，有的还有部分土地，在行政管理上他们还是属于农村居民9。他们失去土地后既有别于农民有不是城市居民成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障也不享有同社会居民一样的社会保障。这部分人处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭的社会保障越来越受到冲击，许多家庭是靠征地款来维持生活的，但过几年征地款吃完了，其最终结果是生活没有保障。生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化城市贫民，已影响到城乡社会稳定10。（三）流动群体失地农民在失去土地后生活没有保障，为谋求生活而像城市转移，构成农民工的一员，成为流动人口，他们多以“年初走，年尾回”为习惯，将老人孩子留在家中，又是留守儿童和守巢老人问题的根源之一，同时农民工的大量流动也间接的增加了春运的压力，构成各种各样的新的社会问题。（四）问题群体根据国务院发展研究中心课题组对全国2749个村的调查，约40的农民上访反映的是土地征用问题，而土地补偿中的截留挪用又是失地农民上访的主要原因。2005年发表的社会蓝皮书表明，从1993年到2003年这10年间我国的群体性事件剧增了6倍，已由一万起增加到六万起同时参与人数也由约73万增加到约307万11。其中因征地引起的农村群体性事件，已占全部农村群体性事件的65以上，并且失地农民往往不直接找有关部门解决而是采取较为激烈的围堵，冲击党的机关，拦截车辆，堵塞、破坏交通要道，打砸公私财物，围攻、殴打执法人员和施工人员12。可见由征地而引起的社会冲突日趋突出。四、当前我国失地农民社会保障中存在的主要问题高速化的工业化、城市化进程，农业用地转化为非农业用地是不可避免的，这是历史发展的必然过程，任何国家不是已经经历就是将来必将经历这样过程。从1953年政务院的国家建设征用土地办法到1982年国务院公布的国家建设征用土地条例再到2004年国务院通过的关于深化改革严格土地管理的决定，国家一直以来对土地的征用都是非常重视的，关于征用土地的法规也是在进一步的完善中。但从整体来看，我国的土地征用补偿制度仍然没有重大的实质性突破，农民集体以及个人都是在被动的接受土地被征用及补偿，没有发挥市场机制中的主动性，依然存在着公权侵犯私权，行政权力侵犯财产权利的根本问题。农民在失去土地后的社会保障问题没有解决或解决不到位的现象严重，主要有以下两个方面的问题（一）“前”社会保障问题权利问题1知情权不足中央政府应经颁布了一系列政策性文件，努力改善征地程序，使其透明化，但这些改革都是“上面有政策，下面有对策”，改善只是局部的，很大部分没有得到落实。无论是一般事务还是征地过程中的某个具体方面获取信息的渠道都是有限的，主要是因为地方政府在征地过程中合法的征地懒得告诉不问不说或者是不想告诉免得麻烦。非法的征地是不敢告诉或虚假公布、减少冲突。在国务院发展研究中心、世界银行“中国综合土地政策改革”课题组的四省千户调查中，只有三分之一多的被调查者（38）反映在计划征地前被事先告知，同样缺乏补偿金集体份额及其用途的相关信息（只有37的被调查者表示，他们看到过补偿公告）。2主动权缺失被征用的虽是集体所有的土地，但却是归农民使用收益的，但不论是征地补偿的分配，还是土地转让的交易谈判，农民这个与土地关系最密切的群体却被排除在外，在补偿过程中公众的参与是十分有限的。补偿方案和补偿标准往往由当地政府一手包办，即使是农村集体组织有时也无法涉足，更别说基层老百姓了。当地政府多会为村集体或村干部一些好处，要求按分好的蛋糕进行分配。在征地过程中，很少公开征求意见，即使有，受影响的农民也较少有机会来表达他们的观点，征地补偿方案一般是在没有农民的参与下就事先决定了。3否决权无效按道理讲你不让农民知道、参与但在公布时至少要给农民兄弟一份否决权吧。但实际上对于补偿表示不满的声音几乎在每一次的征地中都会出现，但是农民兄弟没有否决权，或者否决权无效。在征地中即使是对补偿表示不满的人再多反映再激烈，当地政府总会以大局为重、个人利益服从公共利益的冠冕堂皇的话来辩解和劝说，到最后补偿方案总是会通过的，并且一定会通过。在补偿过程中的上访渠道要么是“空架子”实质上不存在，要么是没有答复，让时间来解决问题。在国务院发展研究中心、世界银行“中国综合土地政策改革”课题组的四省千户调查中，4个地区的18的被调查者说，他们曾经做出努力对补偿表示不满，其中绝大部分（约83）表示，他们不知道到到哪去上访，要么被拒绝，要么没反应。并且在36的被调查村中，发生过与征地相关的暴力事件。（二）“后”社会保障问题发展问题1补偿过低，难以解决长久生计鉴于在“前”社会保障问题中的权利无法行使或难以行使，再加上我国土地管理法规定的征收土地补偿费、劳动力安置补偿费都是按照土地前三年的平均年产值计算的，而与被征地区位、经济社会发展水平土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关的因素的话，补偿过低的现象就难以避免了。据有关部门测算，当前法定最高补偿标准大约为24000元/亩，按最低生活保障的每人每月300元计算，此征地补偿标准只够农民维持7年的生活费用。如果在落后地区或公益性占地，补偿标准就更低，一般只够35年的生活费。2土地补偿费不到位，补偿费截留严重现实中征用土地补偿过低已难以避免了，再加上补偿费不到位，截留现象严重，不要说长远生计问题了，甚至短期生计都成问题。调查发现，征地补偿费在实际的分配过程中被乡村截留多，农民实得少。征地实施单位一般不直接面对农民个人，只面对村乡两级政府，征地补偿费一般由乡政府到村委会再到农户，资金拨付一般也是直接到了乡财政。据审计署对34个高级公路项目的审计结果显示，湖北、湖南、四川、云南等14个省（直辖市、自治区）共21个项目，应付给农民征地补偿费517亿元，其中1639亿元被当地政府及征地拆迁部门截留挪用，长期拖欠或扣减比例高达317。这些尚属于“师出有名”的公益事业，对于那些商业目的的征地补偿费截留现象可想而知。3失地后就业困难从计划经济的“谁征地、谁安置”的原则到现今的货币安置政策的出台，失地农民的就业越来越困难了。计划经济时期因失地而被安置的农民，由于其自身的知识和技术的制约，不利于企业效率的提高和竞争力的提升，这样即使是被安置的农民也会有相当一部分实际处于失业状态。20世纪90年代中期以来，一些企业为减少冗员而下岗分流，失地农民的文化素质和劳动技能偏低，首先受到冲击。原先已获得就业安置的失地农民，除少数被安排在环卫、公交和房管部门外，其他安置人员大多都已下岗失业13。现在的货币安置政策（从全国来看，在近几年各地审批的建设用地项目中，采用货币补偿办法的占90。）在征地时一次性的支付了安置补偿金后，让失地农民自谋职业，更是使失地农民在自身文化程度和劳动技术偏低，在就业中竞争力不强，陷入失地又失业的困境。4生活水平难以提高，社会保障程度低除少部分的农户由于离城镇较近有较多外出务工的机会和利用补偿金自主创业的外，征地农民生活水平下降的现象相当普遍。根据2003年九三学社进行的一项调查表明，由于土地被征用，失地农民生活水平得到提高的只占10左右，维持征地前水平的占30左右，而60以上的失地农民生活水平下降或基本上没有收入来源14。在普遍实行货币补偿后，失地农民需自行解决养老、医疗、失业等社会保障问题，除了家庭养老和邻里互助的自我保障外，大部分失地农民几乎没有任何社会保障。五、失地农民社会保障机制的建立和完善（一）建立“合理”保障机制据国土资源部征地制度改革研究课题组的调查，如果以成本价、征地价加上地方各级政府收取的各类费用为100，则拥有集体土地使用权的那么只能得510拥有集体土地所有权的村级集体经济组织获得2530，政府及各部门获得6070。从成本价到出让价之间的土地征收巨额增值收益，大部分被中间商和地方政府获取15。中国土地市场的土地征收增值效益由自然增值和价格扭曲增值组成。根据“涨价归公”的原则农民只获得相应的土地补偿费，而增值收益却由地方政府获得。但现实中地方政府获得的不仅仅是自然增值，更多的是价格扭曲增值，远高于不存在价格扭曲时的收益额。正因为如此才出现地方政府以涨价归公的原则为幌子，利用中央政府赋予的征地垄断权力，攫取了征地过程中的大部分收益，导致农民的权益严重受损的现象16。这种本归集体所有，农民使用的土地所增值的收益，由中间商或政府大量获取的现象是极不合理的。1引入市场机制，提高土地价格市场机制（MARKETMECHANISM），市场机制就是市场运行的实现机制。它作为一种经济运行机制,是指市场机制体内的供求、价格、竞争、风险等要素之间互相联系及作用机理17。国有土地在引入市场机制后，有力地促进了城市土地市场的培育，加快了城市基础设施建设，满足了社会的用地需求，拉动了城市经济的发展，增强了防范和抵御金融风险的能力，在社会主义市场经济建设中发挥了重要作用。然而由于农村土地不明晰的土地产权关系，不统一的城乡建设用地市场、不公开透明的监管规则，造成了土地隐形市场存在、集体土地无序利用和流转混乱等一系列问题。关于征地补偿标准，大多数国家都是以被征土地和相关资产的市场价格为主要参考标准，不同的只是市场价格的计算时间。我国可以借鉴运用市场机制定价的方式。土地征收补偿以市场定价为主依赖于成熟的土地交易制度。西方国家和港台地区大都允许土地自由交易，许多城市建设和开发不是通过征收途径，而是由开发商与土地所有人协议谈判。政府只是土地公平交易的监督者，土地价格由市场调节。成熟的土地交易制度使土地的定价体系更加科学、合理。政府征地也要向土地所有者支付购买土地的市场价格才能保证征地的实现。而我国由于经济发展水平及市场环境发育不完善，在征地补偿标准的界定上往往政府权力过大，行政权力的过分干预必将损害失地农民的利益，从而导致政府与失地农民的矛盾，钉子户的产生与存在即为矛盾的缩影。因此，完善市场机制在征地补偿和范围中的作用是解决征地标准混乱、行政权力干预的有效措施18。考虑到我国的特殊国情，市场运作还不能操之过急，应当按部就班，逐步引入市场机制。就目前而言，首先，针对土地征用补偿费标准应逐步提高，充分考虑到农村经济发展以及增加农民收入等因素。其次针对地区差异大的问题，应当考虑结合各地的经济发展水平，以市场为导向，予以适当区别。最后，实施分类补偿办法第一、公共利益征用土地的，以市场价格为基础，相当补偿为原则，提高征地补偿和征地标准，一次性足额支付补偿安置费。第二、非公共利益占用农民集体土地，用地单位应为失地农民办理失业、大病、养老保险，并更多的引入谈判机制，由用地单位和农民集体、农民自行谈判确定补偿安置费19。2合理分配土地增值“大蛋糕”在加快工业化、城镇化的进程中，农业土地的价值会快速上扬，农业土地转化为非农业用地会带来巨额的增值收益，土地背后的问题是利益分配的问题。公众对土地收益重新分配的最大期待，就在于这个土地收益的重新分配方案，能不能最大程度的实现对失地农民的补偿，能不能遏制房价的上涨，从而实现工农的双赢。也是应作为界定这个方案的是否具备足够公平价值的标准。因为只有这个土地收益重新分配的方案，能够真正实现还利于民，地方政府、开发商才不会成为土地出让的既得利益者，种种土地违法行为才会得到有效控制。市场经济是法制化经济，公民的财产权应得到充分的法律保护，这是世界各国市场经济发展的共同特征。集体土地是农民拥有的合法财产，而征地权是政府为了公共利益的需要而行使的行政权力，属公权范畴，政府行使征地权应以尊重和保护农民的土地财产权益为前提。其中最为关键的问题是，在征地过程中如何确定补偿标准，而如何确定补偿标准又不仅仅是个技术问题，而是涉及到征地补偿的原则、农地转用过程中土地增值收益分配、如何评估土地所有权价值等深层次问题。目前，在不少地方（尤其是城郊地区）的征地实践中，征地补偿标准已经突破了法定的“原用途”，被征地农民在一定程度上分享到了土地用途转变后的增值收益。国务院关于深化改革严格土地管理的决定发布后，全国各地都在按照文件要求制定征地的统一年产值标准和征地区片综合地价，以使征地补偿标准更加合理并被广大农民接受。但是，这仅仅是在现有法律框架下对征地补偿制度的有限度的改革，距离改革的最终目标还有一定的差距。目前土地收益分配明显是向城市和非农部门倾斜，农民得到的太少。以地生财已成为地方政府增加财力、筹集建设资金的重要途径。要从土地的收益中拿出更大的比例用于支持新农村的建设，让农民分享更多收益20。（二）完善“合法”保障机制随着土地管理法、物权法的出台，党中央国务院各项土地管理、土地调控的决定的发布，我国关于土地征用上的法律法规在数量上逐步的增多，对被征地农民的权益的保护也在进一步的加大。例如我国物权法第42条规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”除了原有土地管理法中有关三类补偿中的第一部分外，还增加了被征地农民的是社会保障费用这一类型，是一种进步。同时在2004年国务院通过的关于深化改革严格土地管理的决定在完善征地安置制度上作了许多创新，从征地程序、补偿分配、社会保障等方面对失地农民的权益进行了保障。但这些仍不足以保障被征地农民的合法权益，失地农民仍属于弱势群体，且其数量有递增的趋势。所以有必要从立法上切入，保障失地农民的合法权益，建立良好的失地农民是保障安全网，切实提高失地农民的生活水平。在土地立法方面，应尽快使农村土地产权制度法制化，主要包括；界定集体土地所有权的主体身份，以法律条文的方式明确国家关于延长土地承包经营期的政策，从法律上严格控制各级政府部门对土地的征用等，使农民土地权利的行使受到法律的保护。21。1完善权力制约保障知情权、加强主动权、行使否决权有效的加强土地权利，需要的不只是起草、设计和创新法律条文，要改善法律改革的影响力，努力普及农民的法律知识，采取措施增进农民理解和使用其权利的能力，开拓更还的谈判和解决渠道，提高法律实施所需要的机构能力。笔者在上文中已提到在征地过程前期广大被征地农民的知情权不足，主动权缺失，否决权无效，农民的合法权利得不到保障。虽然党中央国务院公布的一些政策性文件中提到建立和完善征地补偿安置争议的协调和仲裁机制，强调知情权，引入听证制度，但是它们只有政策性指导作用，而无法律上的强制力。在土地管理法中表述的又过于宽泛，对征地的细节又没有做过多的规定。同时就是在现有的法律框架下，由于失地农民的文化水平不高，对法律知识的欠缺，即使在土地征用中当地政府不按规定滥证土地，由于没有这方面的法律知识，他们不敢反抗，也不知怎么反抗，这就导致了许多农民的利益受到严重损害。所以要保保障失地农民的权利，必须从两个方面入手（1）、做好农民工作提高农民文化水平，普及社会法制理念根据陆飞杰学者于2004年8月在江苏省徐州市、扬州市、南京市及苏州市四市进行的调查，失地农民的平均年龄为3992岁，中青年偏多。在文化程度方面，大多数农民以小学、初中学历为主，其比例高达6119，而且文盲率也较高，比例高达222622。现阶段在农村正式务农的农民的平均年龄大多在四十岁以上，对其进行正规的学校教育已不可能，只能通过培训来适当提高农民的文化程度。同时多在农村举行各种形式的文化活动，政府应在其中起引导作用。由于志愿分配的不合理，农村不如城市有那么多的文化设施，农村几乎没有文化设施的建设，即使是书这种最为简单普遍的文化娱乐必需品，在农村也少见，农村见的最多的就是九年制义务教育的课文。与此同时，政府在农村的文化设施建设中不仅要投入资金，加强硬件建设，更要在农村形成一种文化氛围。其次对于农村法制理念的引入与普及应该多角度多层次的进行，现今中央及各省市的电视台中多有涉及法制类的频道和节目，并且还有送法下乡等，但这些多为远程的，短期的，对于在老百姓心中行成法制观念还是有限的。同时由于乡镇基层法律服务所多与当地政府扯上关系，基于广大农民的“惧公”心理，作用也是有限的。对此笔者认为政府可以选派高等院校的法科生到基层去，由政府财政解决其基本工工资待遇，并由村集体给与适当的补贴，这对于法科生的就业也是有帮助的。（2）、做好政府工作只引导，不干涉，起到桥梁作用按照理论来说当地政府不应该也不可能作为土地征用的主体，在应公共利益而需征用农民的土地时，政府不应该作为征地的主体，这样明显会侵害到单个农民和村集体的利益；在非公共利益而需征用土地时，政府不可能成为征用土地的主体。但现实中开发商往往是先和当地政府谈，然后由当地政府向农民征用土地，拿地轻而易举，并且还参与到了土地转让中收益的分配，可以说间接是侵犯了单个农民和村集体的利益。在土地征用的过程中当地政府应应做好角色定位，可以作为中间人起到桥梁的作用，但不能越俎代庖。对村集体和单个农民的自主行为可以起到引导作用，但决不能插手和干涉。没有了政府这个主体的介入和其行政权力的制约，再加上农民的文化水平的提高和主人翁意识的增强，村民就可以很好的行使自己的知情权，主动权和否决权了，被征地农民在有效的行使了知情权，主动权和否决权后，土地征收就可以进行有效的过程控制，这样就更能符合广大农民朋友的利益。2完善土地法律法规依法征收农村土地，依法对失地农民进行保障（1）、保持现有土地所以权制度，赋予农民永久完整的土地物权虽然宪法第10条、民法通则第74条、新土地管理法（2004年）第16条都对集体土地所有权制度作了规定，但目前集体土地所有权制度仍存在以下弊端、集体土地所有权性质模糊，集体土地所有权主体虚位或错位，、集体土地所有权行使主体混乱，、集体土地所有权权能的不完全性，、耕地流失严重23。对于以上弊端，我国学者提出了许多主张和建议，主要有农村土地国有化，农村土地私有化，农村土地所有权的再造三个方面，但以上的建议对于变革我国的农村土地所有权制度而言，经论证在现阶段无法或难以实现。笔者认为现阶段应保留现有的土地所有权制度，但要赋予农民永久的完整土地物权，方能更好的提高广大农民的积极性，发挥市场优势，更大的保护失地农民的合法权益，为建全土地征用制度提供基本保障。在明清两代就有赋予农民土地永久使用权的做法，当时称为永佃权，也叫田面权，在宣布农户对承包的土地享有永久的土地使用权的同时，对农户的土地占有权、使用权、收益权、处置权等各项权能进行完善，以克服当前农民土地产权残秋的弊端24。（2）、建立符合失地农民特殊身份的社会保障制度正在修订的土地管理法拟增加对失地农民的征地补偿和社会保障的相关条款，但作为一部土地管理的专门法律，不宜对失地农民的社会保障规定过细，与此同时，社会保险法（征求意见稿）作为社会保险领域的“基本法”，在现有条件不成熟的条件下，对失地农民这一特殊群体没有专门条款规定25。2008年民进中央通过对失地农民现状和社会保障模式进行调研后认为，要保障失地农民的利益，就需尽快制定失地农民社会保险条例，逐步建立完善的失地农民的社会保障法律制度。因此笔者认为有必要出台一部过渡性的行政法规，将失地农民社会保障纳入法制轨道，并逐步融入到统一的城镇社会保险制度。当我国经济发展到一个新的阶段时，终将有新的法律法规来取代这一过渡性法规。六、小结失地农民作为现阶段我国由农业社会向工业社会快速转变工程中的牺牲品，应从立法上保障其合法权益不受侵害，除了违规的不法侵害外，还应该完善土地立法，土地征用条例，失地农民社会保障条例等，防止“合法侵害”，以达到我国法制建设的新高度，为建设社会主义新农村提供立法支持。参考文献1赵友新失地后的失衡失地农民的就业和生活问题调查J中国土地，2009（02）2黄建伟失地农民的概念问题研究J调研世界，2009（4）3王顺喜我国失地农民现状分析及政策建议J中国软科学，2009（4）,4杨思家关于失地农民社会保障问题的探究J农家之友，2009（4）,5史红斌对失地农民社会保障制度理论与实践模式的综述J社会发展,2007（5）6蔡昉2002年中国人口与劳动问题报告R社会科学文献出版社，2002,7仲德涛城市化进程中失地农民问题研究J内蒙古电大学刊，2009，（3）8摘自新华网HTTP/NEWSXINHUANETCOM/FORTUNE/201003/30/CONTENT_13269182HTM9韩俊中国农村土地问题调查M上海上海远东出版社200910韩俊中国农村土地问题调查M,上海上海远东出版社2009112005年中国社会形势分析与预测M北京社会科学文献出版社200712徐晓军农民失地过程风险与结果风险的组织化矛盾J理论月刊，2009，（4）113潘光辉失地农民社会保障和就业问题研究M广州暨南大学出版社,2009年14刘宝亮征地莫断了农民收入N中国经济导报，200422715潘光辉失地农民社会保障和就业问题研究M广州暨南大学出版社,2009年16马贤磊经济转型期土地征收增值收益形成机理及分配J中国土地科学，2006，（5）17摘自百度百科HTTP/BAIKEBAIDUCOM/VIEW/131351HTMFRALA0_118许青青关于完善我国土地征收补偿制度问题研究D硕士毕业论文,云南昆明理工大学,2008,19杨思家关于失地农民社会保障问题的研究J农家之友，2009年（4）20韩俊中国农村土地问题调查M上海上海远东出版社,2009年21潘光辉失地农民社会保障和就业问题研究M广州暨南大学出版社2009年,22陆飞杰对城市失地农民再就业问题的思考以江苏省为例J城市问题，2006（3）23丁关良土地承包经营权基本问题研究M杭州浙江大学出版社，200724韩俊中国农村土地问题调查M上海上海远东出版社200925中国劳动保障报N200931002失地农民社会保障问题探讨摘要农业、农村和农民问题是中国社会经济发展过程中一个十分突出的问题，一直受到党和国家领导人的高度重视。近年来，随着社会的发展，城市化与工业化进程不断加快，我国对各种用地需求大量增加，征地规模与征地范围呈极速扩展的趋势，这造成了失地农民的大量增加，并迅速扩大为一个新的社会群体。在社会主义和谐社会和社会主义新农村建设的大背景下，研究与解决这一弱势群体问题具有非常重要的理论和现实意义。本文首先通过文献研究法阐述了失地农民问题的国内外研究现状，明确本文的研究背景、研究目的及意义，对失地农民、社会保障等一系列重要概念进行界定，为本文的进一步研究界定了范围；其次，通过对失地农民的现状进行调查，以时间先后顺序把失地农民的社会保障问题分为前社会保障问题和后社会保障问题，对目前我国失地农民社会保障存在的不足与缺陷进行了分析；最后，针对当前我国失地农民社会保障方面存在的问题，结合国际经验，提出了可行性的建立与健全失地农民社会保障制度具体措施。关键词失地农民；社会保障体系；土地征用；问题；对策